III SA/Gl 854/21

III SA/Gl 854/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Wujek /przewodniczący/
Małgorzata Herman /sprawozdawca/
Piotr Pyszny
Symbol z opisem
6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Sygn. powiązane
II GSK 934/22 - Wyrok NSA z 2023-02-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1064
art. 7 ust. 2, art. 23 ust. 2a pkt 1
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 106
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nieuzgodnienia projektu rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia koncesji na odkrywkowe wydobywanie piasku budowlanego ze złoża oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: organ odwoławczy), zaskarżonym postanowieniem z [...] r., nr [...], utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej: organ I instancji) z [...] r., nr [...], którym nie uzgodniono projektu rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia koncesji na odkrywkowe wydobywanie piasku budowlanego ze złoża "A" położonego w miejscowości B., gmina S., powiat [...] dla D. W. (dalej: skarżący) prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "B" D. W. z/s w S..
Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Marszałek Województwa [...], pismem z 31 lipca 2020 r. wystąpił do organu I instancji o uzgodnienie w trybie art. 106 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.). projektu rozstrzygnięcia o udzielenie koncesji skarżącemu na odkrywkowe wydobywanie piasku budowlanego ze złoża "A". W załączeniu przesłał wniosek skarżącego o udzielenie koncesji na wydobycie piasku budowlanego oraz mapę sytuacyjno-wysokościową terenu z zaznaczonym obszarem górniczym "A". Z wniosku wynikało, że złoże w całości położone jest w lesie i obejmuje grunty Skarbu Państwa. Skarżący wnioskował o udzielenie koncesji na 25 lat przy założeniu rocznego wydobycia w ilości do 100 tys. ton.
Organ I instancji zajmując stanowisko w sprawie, postanowieniem z [...] r., odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu. W podstawie prawnej powołał art. 23 ust. 2a pkt 1 ustawy z 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1064, dalej: p.g.g.) i art. 106 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kierował się kryterium wynikającym z art. 7 ust. 2 p.g.g., tj. czy w wyniku działalności wydobywczej nastąpi naruszenie sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie organu zakres planowanej działalności narusza ustalenia studium. Na skutek wniesionego przez skarżącego zażalenia, organ odwoławczy postanowieniem z [...] r., nr [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po ponownym przeanalizowaniu projektu rozstrzygnięcia oraz zebranej dokumentacji, organ I instancji postanowieniem z [...] r. uzgodnił negatywnie przedstawiony projekt. Z rozstrzygnięciem organu ponownie nie zgodził się skarżący, a organ odwoławczy uznając za zasadne zarzuty zawarte w zażaleniu postanowieniem z [...] r., nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W dniu [...] r., organ I instancji wydał postanowienie, którym ocenił negatywnie i nie uzgodnił projektu rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia ww. koncesji. Stwierdził jednoznacznie, że eksploatacja odkrywkowa na terenie istniejącego zwartego kompleksu leśnego wywoła kolizję z funkcją terenów sąsiednich. Postanowieniem z [...] r., nr [...], organ odwoławczy po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, po raz trzeci uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podnosząc dodatkowo argumenty, które nie zostały poruszone w dwóch poprzednich postanowieniach organu odwoławczego.
Realizując nałożone przez organ odwoławczy wytyczne, organ I instancji ponownie przeanalizował zebrany w sprawie materiał oraz uzupełnił go o nowe dowody i w rezultacie, postanowieniem z [...] r. nie uzgodnił przedmiotowego projektu w sprawie udzielenia koncesji na odkrywkowe wydobywanie piasku. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że aktualnie dla terenu miasta i gminy S. obowiązuje "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S." uchwalone Uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z [...] r., z późniejszymi zmianami, brak jest natomiast obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że jedyne kryterium oceny przedstawionego rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia koncesji na odkrywkowe wydobywanie piasku budowlanego ze złoża jest wskazane w art. 7 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze zgodnie z którym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach.
Odwołując się do zapisów zawartych w załączniku nr 6 do przedmiotowego studium organ I instancji wskazał, że nieruchomości objęte zamierzoną działalnością koncesyjną zlokalizowane są na terenach, o następujących kierunkach przeznaczenia:
- obszary pozostałe - adaptacja stanu istniejącego z możliwymi przekształceniami nie wywołującymi kolizji z funkcjami terenów sąsiednich i otaczających oraz zgodnymi z przyjętymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego,
- obszary wskazane do objęcia ochroną prawną - obszary chronionego krajobrazu.
Nieruchomości te stanowią teren leśny, podobnie jak tereny sąsiednie obszaru objętego wnioskiem, które razem tworzą zwarty kompleks leśny wchodzący w skład kompleksu Lasów [...]. Konsekwencją eksploatacji odkrywkowej złoża, jak wskazuje również skarżący, będzie wycięcie drzew oraz zmiana ukształtowania terenu z wydmy na wyrobisko, co w ocenie organu, istotnie naruszy sposób wykorzystania nieruchomości określony w studium bowiem uniemożliwi obecny sposób wykorzystania tego terenu oraz terenu sąsiedniego. Ponadto zauważył, że teren objęty wnioskiem jest własnością Skarbu Państwa i jest powszechnie dostępny dla okolicznych mieszkańców i turystów przy uwzględnieniu zasad wstępu do lasu określonych przez Nadleśnictwo S.. Rozpoczęcie działalności spowoduje zatem ograniczenie w dostępie tego terenu osobom postronnym. Organ I instancji wskazał jednocześnie, że w żadnym rozdziale studium dla terenu objętego wnioskiem o udzielenie koncesji nie ma słowa o możliwości uruchomienia tego typu działalności, wręcz przeciwnie, postuluje się ten teren do ochrony. Skoro dokument, który przyjęła Rada Miejska przewiduje na obszarze objętym wnioskiem o koncesję ochronę walorów przyrodniczych i kulturowych, niezgodnym z prawem byłoby zaakceptowanie przez Burmistrza eksploatacji odkrywkowej piasku i działanie wbrew Radzie Miejskiej. Ponadto zauważył, że podnoszony przez skarżącego argument, że uzyskał on decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie ma znaczenia w kontekście uzgodnienia rozstrzygnięcia o udzielenie koncesji, gdyż decyzja ta jest wydawana w oparciu o inne przepisy.
Organ zwrócił przy tym uwagę, że w 2014 r, Rada Miejska podjęła próby przeprowadzenia procedury zmiany studium uwarunkowań, celem zmiany kierunku przeznaczenia pod eksploatację podejmując uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. dla obszaru położonego w obrębie B. [...]". Przedmiotowe prace miały na celu późniejsze sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu.
W trakcie realizowania procedury planistycznej wykonana została "Prognoza oddziaływania na środowisko projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. dla obszaru położonego w obrębie B. [...]" opracowana przez mgr J. P. w 2015 r., identyfikująca szereg zagrożeń, które będą miały miejsce w przypadku podjęcia eksploatacji na przedmiotowym terenie. W tym samym czasie jednak, do urzędu wpłynął protest mieszkańców sołectwa B., w którym podnoszono m.in.: że obszary planowane pod eksploatację są terenami leśnymi cieszącymi się dużą popularnością wśród turystów, są obszarami cennymi przyrodniczo, na których licznie występują dzikie zwierzęta oraz, że planowana eksploatacja będzie generowała wzmożony ruch kołowy przez wieś, co oprócz zniszczenia dróg pociągnie za sobą zniszczenia w środowisku przyrodniczym oraz spowoduje zahamowanie możliwości rozwojowych zabudowy mieszkaniowej wzdłuż drogi dojazdowej, a działki stracą na wartości.
Powyższe okoliczności spowodowały, że Rada Miejska w S. uchyliła uchwałę nr [...] z [...] r. w sprawie przystąpienia do zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. dla obszaru położonego w obrębie B. [...]".
W dalszych motywach rozstrzygnięcia, organ I instancji podkreślił, że realizując wytyczne wskazane przez organ odwoławczy, uzupełnił materiał dowodowy o otrzymaną w dniu 1 kwietnia 2021 r. Opinię urbanistyczną dotyczącą zgodności odkrywkowego wydobywania piasku budowlanego ze złoża "A" z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań. Wynika z niej jednoznacznie, że eksploatacja złoża "A" stanowić będzie naruszenie sposobu wykorzystania nieruchomości określonego w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S.".
Jednocześnie organ odnosząc się do stanowiska skarżącego, że
w obowiązującym na terenie Gminy studium uwarunkowań brak jest zakazu eksploatacji przedmiotowego złoża wyjaśnił, że niedopuszczalne jest wprowadzanie w dokumentach planistycznych zakazów eksploatacji udokumentowanych złóż kopalin oraz wprowadzania zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie lub znacząco oddziaływać na środowisko.
Podsumowując, organ stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do wydania pozytywnego uzgodnienia projektu w sprawie udzielenia skarżącemu koncesji.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] r., nr [...], organ odwoławczy tym razem, w wyniku rozpoznania kolejnego zażalenia wniesionego przez skarżącego, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie
w przedmiocie uzgodnienia koncesji w trybie art. 23 ust. 2a pkt 1 w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 p.g.g. ogranicza się do badania zgodności działalności objętej projektem koncesji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w przypadku braku planu). Działalność niespełniająca powyższego kryterium nie będzie mogła być uzgodniona. Przewidziane zaś w planie zagospodarowania przestrzennego kryteria należy stosować w sposób ścisły. Niedopuszczalne jest stosowanie innych kryteriów niż te, które są przewidziane w ustawie,
w szczególności odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawo geologiczne i górnicze jest jedynym aktem normatywnym regulującym zasady wykonywania określonej tam działalności. Dodał, że stanowisko to jest prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2010 r. sygn. II GSK 703/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt: III SA/GI 599/17). Z kolei, postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 106 § 1 i 5 k.p.a., chociaż ma charakter wyłącznie pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ, jest postępowaniem autonomicznym w stosunku do tzw. postępowania głównego. A zatem nie zwalnia to organu opiniującego od zachowania reguł postępowania administracyjnego, a w szczególności ustaleń okoliczności sprawy istotnych dla sformułowania uzgodnienia.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że przedmiot postępowania uzgodnieniowego musi być zawsze związany z postępowaniem głównym, które jednocześnie wyznacza jego zakres. Uzgodnienie nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu uzgadniającego. Zadania te muszą zatem leżeć
w zakresie jego właściwości. Ponadto organ uzgadniający nie może zastępować organu właściwego do wydania decyzji w rozpatrywaniu oraz rozstrzyganiu sprawy, winien jedynie przyczynić się do poszerzenia jego wiedzy odnoszącej się do stanu faktycznego lub prawnego sprawy o dodatkowe informacje znane organowi współdziałającemu. W przedmiotowym postępowaniu organ I instancji winien ocenić czy przedstawiony przez wnioskodawcę zakres działalności objętej projektem koncesji jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wydane uzgodnienie winno być oceną faktów przedstawionych w dokumentach sprawy, uwag, wniosków i wyjaśnień dokonanych w toku postępowania przez stronę, z uwzględnieniem kryteriów wyznaczonych przepisem art. 23 ust. 2a p.g.g., co winno następnie znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3
w związku z art. 126 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał, że postanowienie wydane przez organ I instancji odpowiada wymogom prawa określonym w art. 23 ust. 2a p.g.g., jak również w art. 106 k.p.a. Organ współdziałający wydając to postanowienie odniósł się do działalności objętej projektem koncesji i ocenił ją negatywnie, mając przy tym na względzie wytyczne z art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.g. Skupił się przy tym na zgodności planowanej działalności koncesyjnej z zapisami obowiązującego dla tego obszaru studium uwarunkowań i w ocenie organu odwoławczego wykazał, że działalność ta stoi w sprzeczności z jego zapisami. Rozstrzygnięcie zawiera wyczerpujące uzasadnienie, zostało wydane
w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy i z zastosowaniem właściwych przepisów prawa, ponadto w toku trwającego postępowania strona i jej pełnomocnik mieli zapewniony czynny udział w postępowaniu.
Organ odwoławczy nie podzielił argumentów skarżącego podnoszonych
w zażaleniu. Wbrew podniesionym zarzutom, zaskarżone postanowienie organu I instancji nie zawiera wad, czego konsekwencją jest utrzymanie go
w mocy. Nadmienił, że organ I instancji skupił się na badaniu zgodności działalności objętej projektem koncesji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ wypełnił wszystkie wcześniejsze zalecenia Kolegium, w tym poszerzył materiał dowodowy o Opinię urbanistyczną z 1 kwietnia 2021 r., która potwierdziła ocenę organu I instancji. W pozostałej części uzasadnienia organ odniósł się do dotychczasowych zarzutów strony, w tym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wskazał, że wydana została ona w oparciu o zupełnie inne przesłanki wynikające z przepisów prawa, niż w przedmiotowej sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, powtórzyła wszystkie zarzuty zawarte we wcześniejszych zażaleniach od postanowień organu I instancji, podnosząc:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 p.g.g., poprzez jego błędną wykładnię uznając, że wydobywanie kruszywa ze złoża "A" przez skarżącego naruszać będzie sposób wykorzystania nieruchomości ustalony w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy S., podczas gdy działalność ta w rzeczywistości nie stoi w sprzeczności z treścią tego studium,
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej przejawiającego się w uniemożliwieniu prowadzenia przez skarżącego działalności, pomimo tego, że już pismem z 15 stycznia 2013 r., nr [...], organ I instancji pozytywnie zaopiniował możliwość eksploatacji złoża piasków, a [...] r. wydał decyzję nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Argumentując zasadność skargi podniósł, że wytycznych dotyczących oceny planowanej przez skarżącego działalności, organy administracji publicznej winny poszukiwać w treści art. 7 ust. 2 p.g.g., a nie art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.g., który ma charakter proceduralny. Jak wynika zaś z treści studium, obszar złoża "A" zakwalifikowany został jako:
- obszary pozostałe - adaptacja stanu istniejącego z możliwymi przekształceniami nie wywołującego kolizji z funkcjami terenów sąsiednich i otaczających oraz zgodnymi z przyjętymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego,
- obszary wskazane do objęcia ochroną prawną - obszary chronionego krajobrazu.
W ocenie skarżącego, taka kwalifikacja w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z planowaną inwestycją. Pierwsza z kategorii zaszeregowania ma bowiem charakter ogólny, zaś co do drugiej z nich, organ I instancji [...] r. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wskazując w jej treści wprost, iż możliwym jest prowadzenie planowanej działalności bez negatywnego, nieodwracalnego wpływu dla środowiska naturalnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej powoływana jako p.p.s.a.).. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a) i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy powołanej na wstępie ustawy z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż.
Koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin pospolitych, jeżeli jednocześnie spełnione są odpowiednio następujące wymagania:
1) obszar udokumentowanego złoża nieobjętego własnością górniczą nie przekroczy powierzchni 2 ha,
2) wydobycie kopaliny w roku kalendarzowym nie przekroczy 20.000 m3,
3) działalność będzie prowadzona metodą odkrywkową oraz bez użycia środków strzałowych - udziela starosta (art. 22 ust. 2 pkt 1-3 tej ustawy).
W myśl art. 23 ust. 2a pkt 1 p.g.g. w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7 p.g.g., zgodnie z którym uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Niedopuszczalne jest stosowane innych kryteriów, niż te które są przewidziane w ustawie, w szczególności odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Udzielenie koncesji przez starostę wymaga opinii marszałka województwa (art. 23 ust. 3 p.g.g.).
W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, treść art. 7 ust. 2 p.g.g. nadaje studium charakter normatywny w tym znaczeniu, że od niektórych jego postanowień zależy dopuszczalność podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą p.g.g. Postanowienia te mają ustalać sposób wykorzystania nieruchomości. Zatem żadne inne kryterium określone w studium niż sposób wykorzystania nieruchomości, nie może determinować dopuszczalności prowadzenia działalności wydobywczej. Rada gminy nie ma podstawy prawnej do innego uwarunkowania prowadzenia takiej działalności niż poprzez ustalenie sposobu wykorzystania nieruchomości.
Postępowanie w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż prowadzone jest na podstawie przepisów k.p.a. oraz jak wyżej wskazano, wydanie koncesji wymaga współdziałania starosty z marszałkiem województwa oraz właściwym wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta. Współdziałanie to uregulowane jest w art. 106 k.p.a. i dotyczy takich przypadków, w których występuje prawny obowiązek wspólnego działania organów administracji publicznej, wynikający z konkretnej normy, a także z ogólnej zasady prawa administracyjnego formującej obowiązek współdziałania tych organów. Zgodnie z § 1 art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie do treści art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczy w sprawie załatwianej przez inny organ. Jeżeli ustawa uzależnia rozstrzygnięcie organu administracji od współdziałania (uzgodnienia lub wyrażenia opinii) z innym organem administracji, zajmuje on stanowisko nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia (art. 9 ust. 1 p.g.g.).
W niniejszej sprawie organem współdziałającym na wyżej wymienionej podstawie jest Burmistrz Miasta i Gminy S., który jako organ współdziałający zobowiązany był do zajęcia stanowiska w określonym zakresie (uzgodnienia) i przekazania go we właściwej formie organowi decydującemu.
Podkreślić przy tym należy, że w sprawie miały zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy działają na podstawie przepisów prawa (zasada praworządności). Stosownie do art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest jego rozpatrzenie. Obowiązek ten jest ściśle związany z przyjętą w k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Z kolei, zasada swobodnej oceny dowodów, obowiązująca w postępowaniu administracyjnym, nie oznacza dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodu, lecz jego ocenę wraz z całym materiałem dowodowym sprawy. Obowiązek zebrania całokształtu materiału dowodowego, z którego będzie wynikać dowodzona okoliczność, spoczywa na organie. Organ może przy tym posiłkować się wszelkimi środkami dowodowymi przewidzianymi w k.p.a.
Zgodnie z przywoływaną już wyżej, a unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Działając w myśl tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że organ dokonał wyczerpujących i prawidłowych ustaleń faktycznych.
W przedmiotowej sprawie, Burmistrz Miasta i Gminy S., w kolejnych postanowieniach zajmował jednakowe stanowisko co do projektu rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia skarżącemu koncesji na odkrywkowe wydobywanie piasku budowlanego ze złoża "A", powołując się na przeznaczenie nieruchomości określone w studium, a swoją argumentację dodatkowo i obszernie uzupełniał w granicach wyznaczanych przez organ odwoławczy, który trzykrotnie uchylał postanowienia organu I instancji w tej sprawie. Ostatecznie organ odwoławczy podzielił stanowisko burmistrza, który szczegółowo i wyczerpująco przedstawił motywy rozstrzygnięcia. Sąd podziela zajęte w sprawie stanowisko organów i jego argumentację.
Wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykonywanie planowanej przez skarżącego działalności byłoby możliwe, gdyby nie naruszyło sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z [...]r. Nieruchomości objęte planowaną działalnością koncesyjną obejmujące działki [...], [...], [...], [...] obręb B. zlokalizowane są na terenach, stanowiących kompleks leśny, których kierunek przeznaczenia jest następujący;
- obszary pozostałe adaptacja stanu istniejącego z możliwymi przekształceniami nie wywołującego kolizji z funkcjami terenów sąsiednich i otaczających oraz zgodnymi z przyjętymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego,
- obszary wskazane do objęcia ochroną prawną - obszary chronionego krajobrazu.
Organ wskazał, że w 2014 r. Rada Miejska w S. podjęła próbę zmiany studium celem zmiany kierunku przeznaczenia nieruchomości pod eksploatację i w tym celu opracowano dokument pod nazwą Prognoza oddziaływania na środowisko projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S. dla obszaru położonego w obrębie B. km-15 zgodnie z uchwałą [...] Rady Miejskiej w S. z [...]r. Jednak ta próba spotkała się z licznymi protestami mieszkańców sołectwa B., w związku z czym odstąpiono od zmiany studium.
Należy zgodzić się z organem, że odkrywkowa eksploatacja piasku, przewidywana przez skarżącego inwestora na 25 lat, poprzedzona wycinką drzew (kilkudziesięcioletniego drzewostanu sosnowego), usunięciem warstwy próchniczej, wydrążeniem niecki poniżej istniejącego poziomu terenu, jako taka nie może być traktowana jak adaptacja stanu istniejącego, nie wywołująca kolizji z funkcjami terenów sąsiednich.
Nie ma racji skarżący, oczekując pozytywnego uzgodnienia planowanej działalności z uwagi na istnienie i ujawnienie złoża piasku "A" w studium oraz wobec wydanej na jego wniosek decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Organ prawidłowo wskazał, że samo ujawnienie złoża nie stanowi podstawy do podjęcia działalności wydobywczej, a wprowadzenie złoża do studium jest wymogiem wynikającym z art. 95 ust. 2 p.g.g., z kolei, wydanie decyzji środowiskowej, na podstawie odrębnych przepisów, nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, już tylko dlatego, że przy jej wydaniu nie uwzględnia się przepisów p.g.g., a w szczególności art. 7 tej ustawy.
W toku prowadzonego postępowania organ wystąpił o Opinię urbanistyczną, której treść i wnioski przytoczył. Jej autor podkreślił, że planowana eksploatacja nie jest adaptacją stanu istniejącego, nie jest też elementem nie wywołującym kolizji z funkcjami terenów sąsiednich i otaczających, a są to lasy będące w zarządzie lasów państwowych. Ta opinia potwierdza wcześniejsze ustalenia organu co do naruszenia sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w studium. Organ przy tym zauważył, że brak wyraźnego zakazu prowadzenia eksploatacji złoża w studium nie oznacza jednocześnie, że jest ona dozwolona.
Przedstawione sądowi akta administracyjne zawierają Wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla działek [...], [...] i [...] położonych w B., objętych wnioskiem o udzielenie koncesji. Nieruchomości objęte wnioskiem oraz ich otoczenie stanowią zwarty kompleks leśny, który nie posiada zgody na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, stanowią własność Skarbu Państwa. Ponadto jest to obszar z udokumentowanym na zlecenie skarżącego złożem piasku "A". Obawy co do sposobu wykorzystania tego terenu zgłaszali mieszkańcy B. w licznych protestach.
Podsumowując, w odniesieniu do wydobywania kruszywa metodą odkrywkową planowana działalność nie może naruszać postanowień studium. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia fakt, że Burmistrz Miasta i Gminy S. w dniu [...] r., wydał decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia wydobywanie kopaliny ze złoża "A" metodą odkrywkową. Sąd nie ocenia tej decyzji, która pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem. Ponadto, samo ustalenie istnienia złoża "A" nie może prowadzić do podjęcia działalności na objętym nim terenie w sposób sprzeczny z jego przeznaczeniem.
Wobec powyższego, Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom skargi, nie stwierdził naruszenia art. 7 p.g.g. jak również naruszenia art. 8 k.p.a. W ocenie Sądu, organ w prawidłowy sposób ustalił stan faktyczny i następnie w prawidłowy sposób zastosował do niego przepisy p.g.g. Stan faktyczny ustalony w sprawie dawał podstawę do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego uzgodnienia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego na terenie objętym wnioskiem.
Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.