II GSK 93/11

II GSK 93/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Socha
Jan Bała /sprawozdawca/
Stanisław Gronowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1243/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-08-11
II GZ 82/10 - Postanowienie NSA z 2010-04-29
Skarżony organ
Rada Adwokacka
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 123 poz 1058
art. 5, art. 75 ust. 5, art. 79 ust. 2,
Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 14, art. 57 § 5, art. 109, art. 110
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1243/09 w sprawie ze skargi M. S.-K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpatrzeniu sprawy ze skargi M. S.-K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich, uchylił zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w Z. G. z dnia [...] października 2008 r., oraz stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu.
Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Okręgowa Rada Adwokacka w Z. G. (dalej: ORA) na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze skreśliła M. S.-K. (dalej: skarżący, aplikant) z listy aplikantów adwokackich. Powodem skreślenia z listy aplikantów było niepoważne oraz nieodpowiedzialne zachowanie skarżącego, który nie odbywał aplikacji pod kierunkiem swojego patrona. We wniosku do ORA w Z. G. o wpis na listę aplikantów adwokackich skarżący wskazał jako patrona adw. A. B., lecz nie przedstawił oświadczenia tej adwokat o gotowości objęcia skarżącego patronatem.
Skarżący uzyskał negatywną opinię od kierownika szkolenia (opinia z dnia [...].01.2008 r.) oraz od adw. A. B. (opinia z dnia [...].02.2008 r.) jako nieformalnego patrona. Ponadto skarżący otrzymał dwukrotnie oceny niedostateczne: z kolokwium po I roku aplikacji z procedury cywilnej i procedury karnej oraz z kolokwium po II roku aplikacji z prawa karnego materialnego i prawa cywilnego materialnego. Skarżącemu wyznaczono terminy poprawkowe, jednakże aplikant nie przystępował do egzaminów, przedstawiając zwolnienia lekarskie lub usprawiedliwiając nieobecność telefoniczne a następnie nie składając wniosku o usprawiedliwienie nieobecności. Skarżący nie przedstawił opinii o odbyciu praktyk sądowych, co stanowiło naruszenie § 3 ust. 2 lit. b/ Regulaminu aplikacji adwokackiej.
M. S.-K. złożył odwołanie od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w Z. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały.
Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej: Prezydium NRA) utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu powołano się na przesłanki dotyczące nieprzydatności aplikanta do wykonywania zawodu. Aplikant nie złożył z wynikiem pozytywnym żadnego kolokwium, w którym uczestniczył, nie usprawiedliwił swojej nieobecności na kolokwium poprawkowym – co na mocy § 19 ust. 2 Regulaminu aplikacji było równoznaczne z negatywnym wynikiem kolokwium. Ponadto uzyskał negatywne opinie patronki oraz kierownika szkolenia.
Pomimo stworzenia skarżącemu szansy kontynuacji aplikacji i dopuszczenia go do kolejnego kolokwium rocznego w dniu [...] czerwca 2008 r. negatywne zachowanie aplikanta nie uległo poprawie. W dalszym ciągu skarżący nie uczestniczył w zajęciach ani kolokwium poprawkowym i nie usprawiedliwiał nieobecności, a jeżeli podejmował próby ich usprawiedliwienia, to nie czynił tego niezwłocznie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę, gdyż uznał, że zaskarżona uchwała oraz utrzymana nią w mocy uchwała ORA w Z. G. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Zgodnie z art. 79 ust. 2 Prawa o adwokaturze, Okręgowa Rada Adwokacka może w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji podjąć uchwałę o skreśleniu aplikanta z listy aplikantów, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata. Treść ustawowego zapisu została przeniesiona do Regulaminu aplikacji adwokackiej.
Termin określony w tym przepisie jest terminem materialnoprawnym, którego upływ wyłącza możliwość wywołania skutku prawnego w postaci utraty przez aplikanta adwokackiego statusu aplikanta ze względu na przesłankę nieprzydatności do wykonywania zawodu adwokata.
W Prawie o adwokaturze w brzemieniu obowiązującym w 2006 r., kiedy skarżący przystąpił do egzaminu konkursowego, został wpisany na listę aplikantów adwokackich oraz złożył ślubowanie, brak było uregulowania określającego termin rozpoczęcia aplikacji. Przepis art. 76 ust. 1 p.o.a. stanowił jedynie, że aplikacja trwa 3 lata i 6 miesięcy. Z brzmienia art. 75 ust. 3 p.o.a. (wpis na listę aplikantów adwokackich następuje na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej właściwej ze względu na miejsce złożenia zgłoszenia o przystąpieniu do egzaminu konkursowego) wynikałoby, że terminem takim może być data podjęcia uchwały o wpisie na listę aplikantów. Nie miałoby na to wpływu uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do złożenia sprzeciwu, wynikające z art. 69 ust. 2 p.o.a. Z kolei z art. 75 ust. 5 p.o.a. (w brzmieniu obowiązującym w 2006 r.) w zw. z art. 5 p.o.a. wynika, że rozpoczęcie aplikacji adwokackiej (czyli rozpoczęcie wykonywania czynności zawodowych) następuje z chwilą złożenia ślubowania wobec dziekana. W Regulaminie aplikacji adwokackiej w § 1 ust. 3 stwierdzano, że rok szkoleniowy trwa od 1 października do 30 czerwca. Organy obu instancji nie ustaliły, które ze zdarzeń należało potraktować jako rozpoczęcie aplikacji. Nie ulega wątpliwości, że moment taki mógł być tylko jeden. Brak ustalenia terminu rozpoczęcia aplikacji nie miał jednak wpływu na uchybienie terminowi zakreślonemu przez art. 79 ust. 2 p.o.a., czyli skreślenia skarżącego z listy aplikantów adwokackich po upływie dwóch pierwszych lat aplikacji.
Uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej skreślająca aplikanta z listy aplikantów adwokackich wchodzi do obrotu prawnego dopiero wówczas, gdy zostaje doręczona aplikantowi (art. 109 k.p.a.). Zatem moment jej doręczenia, a nie wydania, jest istotny przy rozważaniu upływu terminu pierwszych dwóch lat aplikacji. Uchwała ORA w Z. G. o skreśleniu z listy aplikantów została doręczona skarżącemu po upływie 2 lat od każdego z terminów, który można byłoby rozważać jako początek aplikacji adwokackiej. Przy tym nie wiadomo czy skarżący miał ustanowionego adwokata – patrona, pod kierunkiem, którego miał odbywać aplikację. W świetle bowiem art. 76 ust. 4 p.o.a. oraz Regulaminu, to nie aplikant wyznacza patrona gdyż aplikant odbywa aplikację pod kierunkiem adwokata wyznaczonego przez ORA. Regulamin dopuszcza możliwość wskazania przez aplikanta patrona, z tym, że musi przedstawić pisemne oświadczenie adwokata o gotowości podjęcia się obowiązków patrona. W aktach osobowych brakuje oświadczenia adwokat A. B. o gotowości podjęcia obowiązków patrona wobec skarżącego bądź zarządzenia dziekana o wyznaczeniu tej adwokat patronem M. S. – K.
Poza tym z uchwał obu organów wynika, że skarżący miał osiągnąć negatywny wynik z obu kolokwium rocznych. Do akt dołączono jedynie protokoły z kolokwiów a nie dołączono prac pisemnych. Uniemożliwiło to ocenę organowi odwoławczemu a następnie sądowi, przebiegu kolokwiów i stanu wiedzy skarżącego.
Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej złożyło skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Skargą kasacyjną zarzucono naruszenie:
1) art. 145 pkt 1 lit a/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w Z. G. z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie skreślenia M. S.-K. z listy aplikantów adwokackich Izby Z. została podjęta bez zachowania uznaniowego charakteru rozstrzygania, albowiem nie została poprzedzona dokonaniem oceny przydatności aplikanta do zawodu w sposób wszechstronny i wyczerpujący;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy samorządu adwokackiego przeprowadziły postępowanie w niniejszej sprawie z naruszeniem ogólnych zasad postępowania, nie zbierając w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie poddając zebranego materiału starannej oraz wszechstronnej ocenie czy ustalone dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały udowodnione;
3) art. 79 ust. 2 p.o.a polegające na przyjęciu, iż uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w Z. G. z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie skreślenia M. S.-K. z listy aplikantów adwokackich Izby Z. została podjęta bez uwzględnienia upływu terminu dwóch lat.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w obszerny sposób odniosło się do wyroku WSA w W., podnosząc, iż Okręgowa Rada Adwokacka w Z. G., jak i Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, dokonały oceny przydatności aplikanta do zawodu adwokata w oparciu o wszelkie okoliczności dotyczące przebiegu aplikacji, nie kierując się li tylko negatywną oceną z kolokwium rocznego. Odzwierciedleniem tego jest zdaniem kasatora uzasadnienie uchwały, w której obok stwierdzenia doniosłości niezaliczenia kolokwium rocznego, znajduje się odwołanie do pozostałych okoliczności faktycznych sprawy, które miały wpływ na podjęcie zaskarżonej uchwały.
Poza tym z przepisu art. 79 ust. 2 p.o.a. wynika, że Okręgowa Rada Adwokacka "(...) może skreślić aplikanta adwokackiego z listy aplikantów adwokackich w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji (...)" a istotną z punktu rozpatrywanego przepisu jest zatem sama czynność skreślenia (czyli podjęcia przez właściwą Okręgową Radę Adwokacką uchwały o skreśleniu), oraz to czy czynność ta (uchwała o skreśleniu), została podjęta w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji naruszył art. 79 ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w Z. G. z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie skreślenia skarżącego M. S.-K. z listy aplikantów adwokackich została podjęta bez uwzględnienia upływu terminu dwóch lat.
Zgodnie z powyższym przepisem okręgowa rada adwokacka może skreślić aplikanta adwokackiego z listy aplikantów adwokackich w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata.
W stanie prawnym obowiązującym w 2006 r., kiedy skarżący został wpisany na listę aplikantów adwokackich i złożył ślubowanie, brak było w ustawie – Prawo o adwokaturze uregulowania określającego termin rozpoczęcia aplikacji. Biorąc jednak pod uwagę, że stosownie do art. 5 ustawy – Prawo o adwokaturze w związku z art. 75 ust. 5 tej ustawy przed rozpoczęciem aplikacji aplikant składa ślubowanie, można przyjąć jako początkową datę aplikacji datę złożonego przez skarżącego ślubowania, gdyż takie ślubowanie aplikant składa przed rozpoczęciem czynności zawodowych.
Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko kasatora, iż skarżący rozpoczął aplikację od złożenia ślubowania w dniu [...] listopada 2006 r.
Sąd I instancji stwierdził natomiast, że organy obu instancji nie ustaliły, które ze zdarzeń (ślubowanie, wpis na listę aplikantów czy też rozpoczęcie roku szkoleniowego) należy traktować jako rozpoczęcie aplikacji, lecz jego zdaniem okoliczność ta nie miała wpływu na uchybienie terminu 2 lat, o jakim mowa w art. 79 ust. 2 omawianej ustawy, gdyż od każdego z tych zdarzeń do daty doręczenia skarżącemu uchwały organu I instancji o skreśleniu z listy aplikantów ([...] grudnia 2008 r.) upłynęło ponad 2 lata.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu kasatora, iż Sąd I instancji dokonał wadliwiej wykładni art. 79 ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze, gdyż "istotna z punktu widzenia rozpatrywanego przepisu jest sama czynność skreślenia (czyli podjęcia przez właściwą Okręgową Radę Adwokacką uchwały o skreśleniu) oraz to czy czynność ta (uchwała o skreśleniu) została podjęta w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji".
Ustanowiony w art. 79 ust. 2 omawianej ustawy termin jest terminem materialnoprawnym, którego upływ wywołuje skutek materialnoprawny w postaci braku możliwości skreślenia aplikanta z listy aplikantów adwokackich.
Nie budzi też wątpliwości stanowisko, iż uchwała organu samorządu adwokackiego o skreśleniu z listy aplikantów jest decyzją administracyjną.
W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. II GPS 4/08, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że cechą właściwą decyzji administracyjnej, będącej kwalifikowanym aktem administracyjnym, jest uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej. Uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej następuje przez zakomunikowanie woli jednostce, której uprawnienia lub obowiązki kształtuje decyzja administracyjna.
Formę uzewnętrznienia oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce reguluje kodeks postępowania administracyjnego. Z rozwiązań przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego wynika, że wyłączną formą zakomunikowania oświadczenia woli jednostce jest doręczenie lub ogłoszenie decyzji. Według art. 109 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego "Decyzję doręcza się stronie na piśmie". Od tego sposobu uzewnętrznienia woli organu przez zakomunikowanie oświadczenia woli organu stronie dopuszczalny jest wyjątek, a mianowicie zgodnie z art. 109 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego "W przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 decyzja może być stronom ogłoszona ustnie". Doręczenie następuje w formie prawnej przewidzianej w art. 39−48 i zachowanie tej formy ma znaczenie prawne dla skutków materialnych i skutków procesowych (J. Borkowski, jw., s. 536).
Od ustanowionej reguły doręczenia decyzji ustanowionej w art. 109 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nie można w drodze wykładni celowościowej wprowadzać wyjątków, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego. Podobnie jak w doktrynie procesu cywilnego, w której przeważa pogląd, że wyrok nieogłoszony uznać trzeba za nieistniejący (M. Jędrzejewska [w:] T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom 2, Warszawa 2006, s. 35), w doktrynie prawa administracyjnego decyzje administracyjne niedoręczone zaliczane są do decyzji nieistniejących.
Z art. 109 § 1 w związku z art. 110 kodeksu postępowania administracyjnego nie można zatem przyjąć, że wydanie decyzji jest wprowadzeniem decyzji administracyjnej do obrotu prawnego. Nie zostaje bowiem oświadczenie woli organu administracji publicznej uzewnętrznione przez jego zakomunikowanie jednostce, co pozbawia bytu prawnego w zakresie możliwości wywołania skutku prawnego.
Z art. 109 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że nie można w tym zakresie zastosować rozwiązania prawnego z art. 57 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Rozdział 10 Terminy Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego, wprawdzie zamieszczony jest w Dziale I Przepisy ogólne, reguluje jednak sposób obliczania terminów procesowych czynności stron.
Nie ma zastosowania do terminów załatwiania spraw przez organ administracji publicznej.
Przyjmując jako podstawową cechę decyzji administracyjnej uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, nie można przyjąć, że nadanie decyzji przed upływem terminu w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego jest uzewnętrznieniem woli. Uzewnętrznienie woli organu administracji publicznej musi nastąpić tylko przez zakomunikowanie woli jednostce w trybie prawnym, a tym trybem jest wyłącznie doręczenie decyzji.
Organy administracji publicznej obowiązane są w sprawie działać zgodnie z zasadą szybkości (art. 12 kodeksu postępowania administracyjnego). Naruszenie zasady szybkości postępowania przez organ nie może być uzasadniane względami słusznościowymi i prowadzić do odstąpienia od rozwiązania przyjętego w art. 109 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Należy też zauważyć, że przepisy o doręczeniach tworzą w pełni możliwości zachowania terminu realizacji kompetencji przez organ administracji publicznej. Według art. 39 kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy". "Z przepisu art. 39 nie wynikają żadne ograniczenia w wyborze podmiotów dokonujących doręczeń, jak również nie można uznać za wiążące w wyborze kolejności ich wymienienia w przepisie" (J. Borkowski, jw., s. 299). Wprawdzie i w przypadku wyboru innego podmiotu do doręczeń obowiązuje określona procedura skutecznego doręczania (art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego), ale rzeczą organu administracji publicznej jest zapewnienie skuteczności wykonania swoich kompetencji.
Prawo administracyjne w przeciwieństwie do prawa cywilnego, jako dział prawa publicznego, oparte jest na innych regułach. Przypisując organom administracji publicznej wykonywanie zadań publicznych, kształtuje relację prawną organ − jednostka na zasadzie władztwa administracyjnego. Jeżeli tak stanowi norma materialnego prawa administracyjnego, to ukształtowanie praw (uprawnień lub obowiązków) jednostki następuje w wyniku władczego działania organów administracji publicznej. Poddając jednostkę władczej ingerencji organów administracji publicznej w państwie prawnym, jednostce zapewniona jest obrona jej interesów prawnych na drodze prawa − drodze postępowania regulowanego przepisami prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższy pogląd podziela.
W tej sytuacji, skoro od dnia rozpoczęcia przez skarżącego aplikacji ([...] listopada 2006 r.) do dnia doręczenia skarżącemu uchwały o skreśleniu z listy aplikantów ([...] grudnia 2008 r.) upłynęło ponad 2 lata, Sąd I instancji miał pełne podstawy do uznania, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 79 ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze.
W konsekwencji nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego w zakresie oceny przydatności skarżącego aplikanta do wykonywania zawodu adwokata.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.