II GSK 927/21

II GSK 927/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /sprawozdawca/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Patrycja Joanna Suwaj
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 262/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-10-29
Skarżony organ
Minister Energii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 145 § 1 lit. c), art. 176, art. 183 § 1.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2018 poz 1323
art. 5 ust. 6, art. 22 ust. 1, art. 63 ust. 1 pkt 1a, art. 63 ust. 2a, art. 64 ust. 2a.
Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach  zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant asystent sędziego Jan Pankiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 262/19 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w S. na decyzję Ministra Energii z dnia 16 listopada 2018 r. nr 27/10/2018 w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w S. na rzecz Ministra Przemysłu 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 października 2019 r., oddalił skargę P. Sp. z o.o. w S. na decyzję Ministra Energii z dnia 16 listopada 2018 r., w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w dniu 13 kwietnia 2018 r., do Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych, wpłynęła deklaracja spółki, o której mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1323, dalej: ustawa o zapasach), za miesiąc marzec 2018 r., w której wskazała wysokość opłaty zapasowej w kwocie 23.681 zł.
W związku z niedopełnieniem obowiązku uiszczenia należnej opłaty zapasowej za marzec 2018 r. w terminie do dnia 30 kwietnia 2018 r. Prezes Agencji Rezerw Materiałowych wezwał spółkę do wpłaty kwoty zaległości opłaty zapasowej w wysokości 23.681 zł wraz z odsetkami w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie to zostało odebrane przez stronę w dniu 15 maja 2018 r. Opłata nie została jednak uiszczona.
W związku z powyższym Prezes Agencji Rezerw Materiałowych, decyzją z 18 lipca 2018 r., wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 47.362 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej za miesiąc marzec w należnej wysokości. Organ wskazał, że wysokość kary ustalona została na podstawie art. 63 ust. 2a ustawy o zapasach i stanowiła dwukrotność nieuiszczonej przez stronę kwoty opłaty zapasowej.
Zaskarżoną decyzją Minister Energii utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Minister uznał, że Prezes Agencji prawidłowo określił podstawę wymiaru kary pieniężnej, o której mowa w art. 63 ust. 1b ustawy o zapasach - obliczył ją zgodnie z art. 63 ust. 2a ustawy o zapasach. Jej podstawę stanowiła kwota należnej i niezapłaconej opłaty zapasowej, wskazana przez samą spółkę w deklaracji za marzec 2018 r. Organ podkreślił, że to sama spółka w złożonej deklaracji wskazała wysokość należnej opłaty zapasowej, która stała się podstawą wymiaru nałożonej kary.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził, że to sama spółka w złożonej deklaracji wskazała wysokość należnej opłaty zapasowej, która stała się następnie podstawą wymiary przedmiotowej kary przez Prezesa Agencji.
Sąd stwierdził również, że organ wykonał obowiązek wezwania spółki do zapłaty należnej opłaty. Podkreślił, że wysokość kary za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie została określona w sposób "sztywny" w art. 63 ust. 2a ustawy o zapasach. Organ nie miała zatem swobody określania wysokości kary pieniężnej wymierzanej za niedopełnienie obowiązku nieuiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości albo w terminie, o którym mowa w art. 21 b ust. 12 ustawy o zapasach, gdyż wymiar kary za wymienione zaniechanie jest określony przez ustawodawcę i wynosi dwukrotność należnej kwoty opłaty zapasowej albo dwukrotność różnicy pomiędzy uiszczoną kwotą, a należną kwotą opłaty zapasowej. Sąd wskazał przy tym, że od sposobu naliczania kary pieniężnej ustawa o zapasach nie przewiduje wyjątków.
Konkludując, Sąd stwierdził, że wymierzona stronie kara pieniężna z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej w należnej wysokości oraz terminie, za miesiąc marzec 2018 r., została ustalona prawidłowo.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach, Sąd I instancji wskazał, że przepis ten, w punkcie 1, dopuszcza jedynie pomniejszenie naliczenia podstawy opłaty zapasowej o "ropę naftową lub paliwa wywiezione z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Żaden z przepisów ustawy nie statuuje uprawnienia do rozliczania składnika zawartego w wywiezionym produkcie o odmiennych właściwościach fizykochemicznych niż ropa naftowa lub wymienione paliwa. Sąd zauważył, że kwestia ta nie była przedmiotem rozpoznania w sprawie gdyż wysokość opłaty została zadeklarowane przez samą skarżącą. Jej deklaracja nie była korygowana, a zatem spółka była obowiązana do wniesienia opłaty w zadeklarowanej wysokości.
W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
P. Sp. z o.o. w S., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach poprzez przyjęcie, że stronie nie przysługiwało prawo do pomniejszenia wielkości przywozu paliw dokonanego w okresie objętym kontrolą stanowiącego podstawę określenia kwoty opłaty zapasowej, o ilość paliw wywiezionych z terytorium Rzeczpospolitej Polskiej we wskazanym powyżej okresie;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ: tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez działanie przez organy w sprawie bez poszanowania naczelnych norm prawnych przyjętych w polskim systemie prawa oraz poprzez nierozpatrzenie przez organy w sposób należyty całego materiału dowodowy.
Podnoszą te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Minister Aktywów Państwowych (obecnie Minister Klimatu i Środowiska), w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjną nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesiony w niej zarzuty nie podważają prawidłowości wyroku Sądu I instancji.
Wskazania na wstępie wymaga, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.
Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – do weryfikacji zarzutów kasacyjnych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, pomieszczonego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej wskazania wymaga, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika przepisów, które zdaniem strony naruszył sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, wyrok NSA z 21 września 2017 sygn. akt II GSK 3646/15). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Koniecznym jest także przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z powołanym art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów.
Odnosząc powyższe uwagi do omawianego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego podniesiono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, że zarzut ten pozbawiony został jakiegokolwiek uzasadnienia. Jego argumentacja ogranicza się wyłącznie do zawartego w petitum twierdzenia, że wymienione przepisy kodeksu postępowania administracyjnego został naruszone "poprzez działanie przez organy w sprawie bez poszanowania naczelnych norm prawnych przyjętych w polskim systemie prawa oraz poprzez nierozpatrzenie przez organy w sposób należyty całego materiału dowodowy.". Tak postawione twierdzenie nie zostało w żaden sposób umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie jest zatem możliwa ocena, w jaki sposób Sąd I instancji mógłby dopuścić się naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz jaki ono mogło mieć wpływ na sprawę.
Wskazany brak zarzutu czyni niemożliwy kontrolę zaskarżonego orzeczenia w aspekcie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usuwając spod oceny Naczelnego Sąd Administracyjnego sam zarzut, co w konsekwencji czyni go niezasadnym.
Również niezasadnym jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w którym to zarzucie strona podnosi naruszenie art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach poprzez przyjęcie, że nie przysługiwało jej prawo do pomniejszenia wielkości przywozu paliw dokonanego w okresie objętym kontrolą stanowiącego podstawę określenia kwoty opłaty zapasowej, o ilość paliw wywiezionych z terytorium Rzeczpospolitej Polskiej we wskazanym powyżej okresie.
Zauważyć na wstępie rozważań co do wskazanego zarzutu należy, że także i on został wadliwie skonstruowany albowiem wskazuje się w nim wyłącznie naruszenie art. 5 ust. 6 ustawy, podczas gdy regulacja ta, w punktach od 1 od 7 zawiera szczegółowe wyliczenie substancji paliwowych, o które podlega pomniejszeniu przy obliczaniu wymaganej ilość zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw oraz opłaty zapasowej. Wadliwość ta nie usuwa jednak samego zarzutu spod oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego albowiem treść obszernego uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na odkodowanie stanowiska strony, iż przedmiotem jej zarzutu była regulacja z art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o zapasach, która odnosi się do ropy naftowej lub paliw wywiezionych z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Odnosząc się do samego zarzutu, jak już wskazano, jest on niezasadny z następujących przyczyn.
Przedmiotem wywiedzionej przez stronę skargi do sądu administracyjnego była decyzja Ministra Energii z dnia 16 listopada 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezes Agencji Rezerw Materiałowych, z 18 lipca 2018 r., wymierzającą spółce karę pieniężną w wysokości 47.362 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej za miesiąc marzec w należnej wysokości. Podstawą obu rozstrzygnięć była deklaracja spółki, o której mowa w art. 22 ust. 1 ustawy o zapasach za miesiąc marzec 2018 r., w której strona wskazała wysokość opłaty zapasowej w kwocie 23.681 zł., a która to kwota nie została przez spółkę uiszczona. Skutkiem takiego stanu sprawy było spełnienie przesłanki nałożenia kary, o której mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1a ustawy, w wysokości obliczonej zgodnie z dyspozycją art. 63 ust. 2a ustawy i zachowaniem przez organ wymogu z art. 64 ust. 2a ustawy.
W takim stanie sprawy słuszne było stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż powołany, tak w skardze jaki i w skardze kasacyjnej art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach nie miał zastosowania. Przepis ten stanowi, że wielkość produkcji paliw lub przywozu ropy naftowej lub paliw stanowiące podstawę obliczenia wymaganej na dany rok kalendarzowy ilości zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw oraz obliczenia opłaty zapasowej pomniejsza się odpowiednio o ilości: 1) ropy naftowej lub paliw wywiezionych z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 2) paliw przeznaczonych na międzynarodowy bunkier morski, 3) paliw wyprodukowanych z olejów odpadowych, 4) ropy naftowej lub paliw przeznaczonych na odtworzenie zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw, 5) paliw przeznaczonych na zużycie własne przez producenta w procesie technologicznym przerobu ropy, 6) paliw wyprodukowanych z ropy naftowej, kondensatu gazu ziemnego (NGL) i innych węglowodorów wydobytych w kraju lub z obszaru morskiego należącego do krajowej strefy ekonomicznej, 7) biokomponentów dodanych do paliw przez producenta w procesie ich produkcji - pod warunkiem potwierdzenia tych ilości dokumentami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 6a.
Przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej, jak i wywołanej skargą kontroli sądowej nie było bowiem ustalenie i kontrola prawidłowości lub wadliwości obliczenia wymaganej na dany rok kalendarzowy ilości zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw oraz obliczenia opłaty zapasowej, lecz nałożenie na stronę kary wynikającej z niewykonania obowiązku fiskalnego wynikającego ze złożonej przez stronę deklaracji w przedmiocie opłaty zapasowej, która to deklaracja, jak słusznie zauważył Sąd I instancji nie była korygowana.
W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia aby w sprawie doszło do naruszenia powołanego art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach z uwagi przedmiot postępowania administracyjnego, którym było nałożenie na stronę kary za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej wynikającej z niemodyfikowanej deklaracji spółki nie zaś postępowanie w sprawie ustalenia istnienia bądź nieistnienia po stronie spółki podstaw do pomniejszenia wielkości przywozu paliw dokonanego w okresie objętym kontrolą stanowiącego podstawę określenia kwoty opłaty zapasowej. Innymi słowy w poddanej kontroli Sądu I instancji sprawie nie chodziło o ustalenie podstawy do pomniejszenia opłaty zapasowej lecz o ustalenie prawidłowości nałożenia na stronę kary za niedopełnienie obowiązku uiszczenia opłaty zapasowej wynikającej z przedłożonej przez stronę deklaracji. Kwestia ustalenia wysokości należnej opłaty zapasowej mogła być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego – postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty zapasowej lub pisemnej interpretacji przepisów dotyczących opłaty zapasowej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził podnoszonej w skardze kasacyjnej wadliwości wyroku Sądu I instancji w związku z czym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego, jak w punkcie 2 sentencji, postanowiono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).