II GSK 910/22

II GSK 910/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1545/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-14
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1192
art. 10 § 1 i 3, art. 11 pkt 2, art. 13, art. 14 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Ministra Sprawiedliwości i A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1545/21 w sprawie ze skargi Izby Notarialnej we Wrocławiu na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 2021 r. nr DZP-IV.6240.142.2020 w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1545/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Izby Notarialnej we Wrocławiu na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 2021 r. nr DZP-IV.6240.142.2020 w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, uchylił zaskarżoną decyzję; orzekł o kosztach postępowania na rzecz skarżącej Izby Notarialnej we Wrocławiu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 14 października 2020 r. A. A. (dalej również: uczestnik) złożył wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w A.
Izba Notarialna we Wrocławiu (dalej również: Izba Notarialna) uchwałą nr X/1/2021 z dnia 7 stycznia 2021 r. negatywnie zaopiniowała wniosek kandydata o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w A. W uzasadnieniu uchwały Izba Notarialna podniosła, że A. A. spełnia wymagane przesłanki formalne określone w art. 11 pkt 1, 1a, 3, 4, 5, i 7 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2020 r., poz. 1192) dalej jako: "Prawo o notariacie", jednak na stanowisko notariusza może być powołana osoba, która oprócz przesłanek formalnych, spełnia wymogi określone w art. 11 pkt 2 ustawy, a więc jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu. Izba Notarialna we Wrocławiu wskazała na wcześniejszą decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 października 2018 r. odmawiającą powołania kandydata na stanowisko notariusza z uwagi na przedstawione w niej istotne fakty dotyczące zachowania i postawy uczestnika, który upubliczniał w przestrzeni internetowej posty o charakterze rasistowskim, obrażał samorząd notarialny po tym jak uzyskał negatywną ocenę z egzaminu notarialnego w 2016 r. sugerując, że anonimowość egzaminów notarialnych to fikcja, a zdają tylko osoby wybrane. Uczestnik dopuścił się także pomówienia konkretnych notariuszy, naruszając w ten sposób na forum publicznym dobre imię notariusza oraz jego kompetencje, podważał również kompetencje i uczciwość Komisji Egzaminacyjnej powołanej przez Ministra. Powyższe okoliczności skutkowały oceną, że uczestnik nie spełnia przesłanki nieskazitelności charakteru i nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Jednocześnie Izba Notarialna wskazała, że uczestnik jako siedzibę kancelarii w A. wskazał lokal w projektowanym pod Wrocławiem budynku biurowo-usługowym, nie przedstawiając żadnego tytułu prawnego potwierdzającego nabycie prawa do wskazanego we wniosku lokalu.
Zaskarżoną decyzją z dnia 18 marca 2021 r. Minister Sprawiedliwości, na podstawie art. 10 § 1, art. 11 Prawa o notariacie oraz art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", powołał A. A. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w A.
W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości wskazał, że w ocenie organu, uczestnik spełnia wszystkie przesłanki powołania na stanowisko notariusza określone w art. 11 Prawa o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty. Od dnia 1 stycznia 2019 r. jest zatrudniony, jako zastępca notarialny, w kancelarii notarialnej notariusza B. B. we Wrocławiu. Odnosząc się do określonych w art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie przesłanek nieskazitelności charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza organ wskazał m.in., że uczestnik nie był karany oraz nie zostało wszczęte i nie toczyło się wobec niego postępowanie dyscyplinarne. Ponadto posiada dobre opinie w miejscu pracy. Minister podkreślił przy tym, że uczestnik usunął wpisy, których treść była podstawą uznania w decyzji z dnia 10 października 2018 r., że nie spełnia on istotnych do powołania na stanowisko notariusza przesłanek nieskazitelności charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Uczestnik wielokrotnie też wyraził skruchę, przyjął odpowiedzialność i przeprosił za publikowane treści. Organ przypomniał ponadto, że w decyzji z dnia 15 stycznia 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję z dnia 10 października 2018 r., Minister wskazał, że uczestnik po dłuższym okresie wykonywania funkcji zastępcy notarialnego, w trakcie którego wykaże, że daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu oraz, że jego zachowanie uległo zmianie i odpowiada standardom obowiązującym w przestrzeni publicznej, będzie mógł ubiegać się o powołanie na stanowisko notariusza. W ocenie Ministra, możliwe i celowe jest wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w A., a na obecnym etapie postępowania bezprzedmiotowe są zarzuty skarżącej dotyczące lokalu wskazanego przez uczestnika do prowadzenia kancelarii notarialnej. Jak podkreślił Minister, art. 13 Prawa o notariacie przewiduje, że wniosek o powołanie powinien zawierać dane o kwalifikacjach osoby zainteresowanej oraz wskazywać lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii i termin jej uruchomienia. Wskazanie lokalu, w którym wnioskodawca zamierza prowadzić kancelarię notarialną stanowi zatem wymóg formalny wniosku o powołanie. Nie jest natomiast wymagane wskazywanie i dołączanie do wniosku tytułu prawnego do lokalu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako: "p.p.s.a.".
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Minister Sprawiedliwości winien dokonać oceny, o której mowa w art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie, przy zachowaniu warunków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jego wyczerpującego rozpatrzenia i – w całokształcie ustalonych okoliczności faktycznych – ustalenia, czy zaistniały podstawy do uznania, że także przesłanka z art. 11 pkt 2 ustawy została przez A. A. spełniona. Zdaniem Sądu I instancji, uchybienie przez organ powyższym zasadom przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 10 § 1 Prawa o notariacie, pozwalało sformułować stanowisko o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu I instancji, w aktach sprawy brak zarówno decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 października 2018 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia 15 stycznia 2019 r., jak również dokumentów poświadczających negatywnie ocenione zachowanie uczestnika, które legło u podstaw wydania tych decyzji – odmawiających powołania uczestnika na stanowisko notariusza w związku z jego wnioskiem z dnia 30 października 2017 r. Brak też jest dokumentów, które pozwoliłyby zweryfikować prawidłowość ustaleń faktycznych co do usunięcia przedmiotowych wpisów, przeproszenia za ich umieszczenie, wyrażenia skruchy czy przyjęcia odpowiedzialności. W konsekwencji brak jest dowodów potwierdzających fakty przyjęte za zaistniałe przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Nadto, nie jest też w związku z tym możliwa ocena, czy okres 2 lat prawidłowego wykonywania funkcji zastępcy notarialnego, na który powołuje się organ, należy postrzegać za wystarczający dla zniwelowania negatywnej oceny wcześniejszego zachowania uczestnika w świetle spełnienia przesłanki z art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie, gdyż dla pełnej oceny zachowania osoby kandydującej na stanowisko notariusza należy wziąć pod uwagę całokształt postawy kandydata, tj. zarówno aspekty pozytywne, jak i negatywne i dokonać ich rzetelnego rozważenia.
Zdaniem WSA w Warszawie, mając na uwadze wskazane braki zgromadzonego materiału dowodowego, prawidłowość twierdzeń organu co do okoliczności faktycznych sprawy, jak też wniosków formułowanych na potrzeby zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia wymyka się spod kontroli sądowej. Sąd I instancji nie był bowiem w stanie zweryfikować stanowiska organu w oparciu o zgromadzone akta sprawy.
W odniesieniu zaś do drugiego elementu rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji dotyczącego wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej Sąd I instancji podkreślił, że potrzeba wyznaczenia siedziby powoływanego notariusza aktualizuje się, gdy zaistniały podstawy do powołania na stanowisko. Sąd wskazał, że przepis art. 13 Prawa o notariacie stanowi, że wniosek, o którym mowa w art. 10 § 1 tej ustawy powinien m.in. wskazywać lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii i termin jej uruchomienia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że warunek ten może być uznany za spełniony, o ile lokal ten faktycznie istnieje i został oddany do użytkowania. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu było zajęcie w tym zakresie jednoznacznego stanowiska i jego wyjaśnienie w treści uzasadnienia wydawanej decyzji, zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 k.p.a.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Minister Sprawiedliwości oraz uczestnik A. A.
Minister Sprawiedliwości, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznanie skargi Izby Notarialnej we Wrocławiu na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 2021 r. poprzez jej oddalenie w całości, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie wskutek nietrafnego przyjęcia, że decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 2021 r. nr DZP-IV.6240-142.2020 została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło, a w konsekwencji błędne uchylenie ww. decyzji.
Argumentację na poparcie powyższego zarzutu Minister Sprawiedliwości przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił również uczestnik A. A., zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie złożonej skargi, ewentualnie (na wypadek nieuwzględnienia poprzedniego wniosku) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, a także niezależnie od powyższego o przyznanie należnych kosztów niniejszego postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw na rzecz skarżącego od organu, w tym kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wniósł także o nagrywanie rozprawy za pomocą sprzętu rejestrującego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 11 pkt 2 oraz art. 10 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie poprzez niezasadne uchylenie prawidłowej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 marca 2021 r. DZP-IV.6240.142.2020, pomimo że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności (wbrew twierdzeniom sądu I instancji) organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w kontekście całokształtu dotychczasowej postawy, cech charakteru i zachowania A. A. odnośnie do wymogów stawianych notariuszowi m.in. nieskazitelnego charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, w tym:
- zgromadzony kompleksowo materiał dowodowy w sprawie dawał podstawy do uznania za udowodniony fakt usunięcia wpisów, wyrażenia skruchy, przyjęcia odpowiedzialności i przeprosin przez A. A. (okoliczności te były bezsporne, wynikały bowiem z poprzednich decyzji Ministra Sprawiedliwości oraz zostały przez niego potwierdzone w uzasadnieniu decyzji, wynikały również z samego ze stanowiska Izby Notarialnej, przy czym Izba Notarialna ich nie kwestionowała),
- Minister Sprawiedliwości rozważył i wziął pod uwagę dokumenty w postaci m.in.; decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 października 2018 r., DZP-IV-6240-107/17 oraz decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 stycznia 2019 r. (utrzymującej w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 października 2018 r.), a także stanowisko Izby Notarialnej, czemu dał wyraz poprzez wyraźne przywołanie w uzasadnieniu decyzji obu tych dokumentów, a także poprzez zebranie ich w aktach sprawy,
- Minister Sprawiedliwości ocenił i rozważył zmianę zachowania Pana A. A. w dłuższym okresie wykonywania funkcji zastępcy notarialnego, w zakresie zgodnym z wcześniejszym stanowiskiem wyrażonym w decyzjach odmawiających powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej (stanowisko Ministra Sprawiedliwości jest w tym zakresie konsekwentne i spójne),
co w konsekwencji oznacza, że zaskarżona przez Izbę Notarialną decyzja Ministra Sprawiedliwości została wydana w oparciu o kompletny materiał dowodowy, wyczerpująco rozpatrzony, zaś organ podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w kontekście kryteriów z art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie,
a ewentualnie zaś naruszenia (w przypadku uznania przez NSA, że wystąpiły, co jednak skarżący kasacyjnie kwestionuje) nie miały jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy i skutkowałyby wydaniem dokładnie tej samej decyzji tj. o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej, albowiem decyzja ta ma charakter uznaniowy i tym samym Minister był uprawniony do podjęcia takiego rozstrzygnięcia w tych (kompleksowo i prawidłowo ustalonych) okolicznościach faktycznych;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. w zw. z art. 1, 2 , 3 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.), w zw. z art. 10 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie, poprzez niezasadne uchylenie uznaniowej decyzji Ministra Sprawiedliwości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na skutek dokonania jej kontroli pod kątem innym niż zgodność z prawem, a mianowicie pod kątem słuszności (ew. celowości), co stanowi przekroczenie zakresu kognicji przez Wojewódzki Sad Administracyjny (w rzeczywistości dokonana przez sąd kontrola zaskarżonej decyzji nie obejmowała jedynie kryterium zgodności z prawem);
3. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 13 i art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie – poprzez błędne przyjęcie, że lokal przeznaczony na siedzibę kancelarii notarialnej musi istnieć i zostać oddany do użytkowania na etapie składania wniosku o powołanie na notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, podczas gdy ustawa takich wymogów nie formułuje.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Pismem z dnia 26 kwietnia 2022 r. A. A. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci: protokołu z wizytacji w Kancelarii Notarialnej A. A. notariusza w A., dokonanej zgodnie z Planem Wizytacji Notariuszy Izby Notarialnej we Wrocławiu na rok 2022, przeprowadzonej 2 marca 2022 r. przez notariusza I. Z. na okoliczność m.in. spełnienia przez A. A. przesłanek do powołania na notariusza, w szczególności dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu; spełniania wymagań lokalu przeznaczonego na siedzibę kancelarii notarialnej przez lokal, w którym znajduje się kancelaria notarialna A. A.; potrzeby społecznej i zasadności istnienia kancelarii notarialnej w A.; prawidłowości wydanej przez Ministra Sprawiedliwości decyzji z dnia 18 marca 2021 r.
Odpowiadając na skargę kasacyjną A. A. Izba Notarialna we Wrocławiu pismem z dnia 22 maja 2022 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na rzecz Izby.
Z kolei w odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Sprawiedliwości Izba Notarialna we Wrocławiu pismem z dnia 5 maja 2022 r., przedłożonym przy piśmie z dnia 25 maja 2022 r., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na rzecz Izby.
Pismem z dnia 25 maja 2022 r. Izba Notarialna we Wrocławiu wniosła również o oddalenie wniosku dowodowego A. A. z dnia 26 kwietnia 2022 r.
Kolejnymi pismami z dnia 7 czerwca 2022 r., 17 czerwca 2024 r. i 9 października 2025 r. A. A. uzupełnił swoje stanowisko w sprawie.
Rada Izby Notarialnej we Wrocławiu ustosunkowała się do stanowiska skarżącego kasacyjnie w piśmie z dnia 8 listopada 2022 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne są zasadne i zasługują na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie ich zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że o braku zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należało przede wszystkim wnioskować na podstawie deficytów akt administracyjnych, których materiały stanowiły podstawę wydania tej decyzji. W aktach sprawy brak było bowiem – co zdaniem Sądu I instancji nie pozostawało bez wpływu na ocenę odnośnie do braku zupełności, a co za tym idzie braku prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń – decyzji z dnia 10 października 2018 r. oraz z dnia 15 stycznia 2019 r., którymi odmówiono pierwotnie powołania skarżącego na stanowisko notariusza wobec braku spełnienia przesłanki nieskazitelnego charakteru i dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza z powodu treści wpisów zamieszonych przez niego na profilu "Facebook" w okresie od lipca 2016 r. do stycznia 2018 r., a ponadto brak było dokumentów umożliwiających weryfikację prawidłowości ustaleń odnośnie do usunięcia wymienionych wpisów, przeproszenia za ich zamieszenie oraz wyrażenia skruchy i przyjęcia odpowiedzialności. Zdaniem Sądu I instancji – niezależnie od potrzeby uzupełnienia akt sprawy oraz potrzeby przeprowadzenia oceny, czy czas jaki upłynął od przywołanych zachowań skarżącego w relacji do jego aktualnej postawy pozwala przyjąć, że spełniona jest przesłanka określona w art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie – organ administracji powinien zając również jednoznaczne stanowisko w kwestii odnoszącej się do dysponowania przez skarżącego kasacyjnie – jako wnioskodawcy w postępowaniu o powołaniu na stanowisko notariusza – lokalem przewidzianym na prowadzenie kancelarii, który powinien istnieć i być oddany do użytkowania zwłaszcza, że rada właściwej izby notarialnej podnosiła w tej kwestii zastrzeżenia, które powinny być rozważone.
Zarzuty skarg kasacyjnych – Ministra Sprawiedliwości oraz A. A. – wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadniają twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek nie wszystkie spośród nich – jak podniesiono na wstępie – zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W punkcie wyjścia – i zarazem w odpowiedzi na zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (skarga kasacyjna Ministra Sprawiedliwości) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 pkt 2 i art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie (pkt 1. petitum skargi kasacyjnej A. A.), które podważają zasadność stanowiska Sądu I instancji odnośnie do braku kompletności akt administracyjnych akt sprawy, a co za tym idzie odnośnie do braku prawidłowości ustaleń faktycznych, co stanowi ich wspólny mianownik i uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – trzeba przede wszystkim podkreślić – albowiem nie jest to bez znaczenia – że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów, albowiem to one właśnie stanowią podstawę, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień albo – tak jak w rozpatrywanej sprawie – podstawę przyznania uprawnienia, co wobec przedmiotu sprawy odnosi się do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii.
Wobec przedmiotu sprawy wymaga więc przypomnienia w koniecznym do tego zakresie, że z art. 11 Prawa o notariacie wynika, że notariuszem może być powołany ten, kto posiada obywatelstwo polskie, obywatelstwo innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, albo obywatelstwo innego państwa, jeżeli na podstawie przepisów prawa Unii Europejskiej przysługuje mu prawo podjęcia zatrudnienia lub samozatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na zasadach określonych w tych przepisach (pkt 1), korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych (pkt 1a), jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza (pkt 2), ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 3) oraz odbył aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 4) i złożył egzamin notarialny w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 5) – z zastrzeżeniem zwartym w art. 12 przywołanej ustawy – oraz ukończył 26 lat (pkt 7). Z art. 11 § 3 Prawa o notariacie wynika natomiast, że Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.
Podważanie kompletności (zupełności) akt administracyjnych sprawy, a co za tym idzie zupełności ustaleń faktycznych w zakresie odnoszącym się do zaktualizowania się przesłanki, o której jest mowa w art. 11 pkt 2 w związku ze zdaniem pierwszym art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie – a w konsekwencji legalności zaskarżonej decyzji – na tej tylko podstawie, że w aktach sprawy brak było decyzji z dnia 10 października 2018 r. oraz z dnia 15 stycznia 2019 r., którymi pierwotnie odmówiono powołania skarżącego kasacyjnie na stanowisko notariusza z powodu treści wpisów zamieszonych przez niego na profilu "Facebook" w okresie od lipca 2016 r. do stycznia 2018 r. oraz – jak ujął to Sąd I instancji – "[...] dokumentów, które pozwoliłyby zweryfikować prawidłowość ustaleń faktycznych co do usunięcia wpisów, przeproszenia za ich umieszczenie, wyrażenie skruchy czy przyjęcia odpowiedzialności" (s. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) nie może być uznane za trafne, ani też zrozumiałe.
Zwłaszcza, że w rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowany fakt wydania wymienionych powyżej decyzji oraz motywów ich podjęcia. Co więcej, nie są również sporne – ani też kwestionowane – szczegółowe okoliczności stanowiące podstawę oceny odnośnie do braku spełniania przesłanki nieskazitelnego charakteru i dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, a co za tym idzie okoliczności stanowiące faktyczną podstawę wydania tychże decyzji, którymi odmówiono powołania A. A. na stanowisko notariusza, co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z uzasadnienia uchwały nr X/1/2021 Rady Izby Notarialnej we Wrocławiu z dnia 7 stycznia 2021 r. w sprawie zaopiniowania wniosku A. A. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w A. (zob. s. 4 - 5, s. 6 tej uchwały), a ponadto z uzasadnienia kontrolowanej decyzji (s. 2 - 3, s. 6 -7), w których zostały opisane naganne zachowania uczestnika, w tym również został zawarty opis wpisów zamieszczanych na profilu "Facebook" w okresie od lipca 2016 r. do stycznia 2018 r. Z przywołanej uchwały wynika również, że Rada Izby Notarialnej we Wrocławiu nie kwestionuje faktu, że A. A. wyraził skruchę i usunął wpisy (s. 7). W rozpatrywanej sprawie nie jest również kwestionowana i ta okoliczność, że wskazane zachowania stanowiące zasadniczą podstawę odmowy powołania kandydata na stanowisko notariusza nie skutkowało wszczęciem wobec niego postępowania dyscyplinarnego, co również odnotował Sąd I instancji wskazując, że okoliczność ta "[...] nie powinna być pominięta ale rozważona co do znaczenia w sprawie, w konfrontacji z innymi ustalonymi faktami, należycie wywiedzionymi ze zgromadzonego materiału dowodowego." (s. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że we wskazywanym przez Sąd I instancji zakresie nie sposób jest twierdzić o istnieniu deficytów, które miałyby podlegać usunięciu, a w konsekwencji i ten wniosek, że we wskazanym przez ten Sąd zakresie nie sposób jest "usunąć" "deficytów", które nie istnieją, co siłą rzeczy prowadzi i do tego wniosku, że "usunięcie" tychże "deficytów" niczemu nie służy.
Oczekiwanie Sądu I instancji odnośnie do zasadności i potrzeby prowadzenia (dalszego) postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazywanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trzeba uznać za oczywiście nieusprawiedliwione.
Podkreślając w opozycji do stanowiska strony skarżącej, że decyzja kontrolowana przez Sąd I instancji nie jest decyzją uznaniową – a mianowicie, decyzją podejmowaną w warunkach pozostawienia organowi administracji publicznej "luzu decyzyjnego", jak określa się to w opisie wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania prawa – stronie skarżącej kasacyjnie nie sposób jest jednak odmówić racji w zakresie, w jakim na gruncie zarzutu stawianego w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej podnosi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie.
W korespondencji do argumentów przedstawionych w odpowiedzi na zarzut stawiany w skardze kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości oraz na zarzut z pkt 1. petitum skargi kasacyjnej A. A., które trafnie podważały prawidłowość podejścia Sądu I instancji do oceny kompletności akt sprawy administracyjnej oraz zupełności ustaleń faktycznych w zakresie wskazywanym w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, trzeba bowiem stwierdzić, że Sąd ten w istocie rzeczy uchylił się od rozpoznania istoty sprawy, a co za tym idzie uchylił się od kontroli legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie (w związku z art. 11 pkt 2 tej ustawy), a mianowicie nie skontrolował, czy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zaktualizowała się – jak przyjął organ administracji publicznej – określona wymienionymi przepisami prawa konieczna przesłanka powołania na stanowisko notariusza.
Omawiany zarzut kasacyjny nie może być jednocześnie uznany za trafny w zakresie, w jakim na jego gruncie strona skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie art. 1, art. 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Wymienione przepisy prawa, wobec ich treści oraz funkcji, mogłyby bowiem – najogólniej rzecz ujmując – stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wyłącznie w sytuacji odmowy rozpoznania przez sąd administracyjny prawidłowo wniesionej skargi, czy też orzekania przez ten sąd w sprawie, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, czy też na przykład zastosowania środków nieznanych ustawie (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 15 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 1385/18; 22 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1222/21). Ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona skarżąca wykazała zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie o naruszeniu przez Sąd I instancji wymienionych przepisów prawa. Jeżeli przy tym podkreślić, że Sąd I instancji kontrolował objęty jego kognicją akt (art. 1 § 1 p.u.s.a. w związku z art. 1, art. 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.) pod względem jego zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.), zaś uchylając ten akt z całą pewnością również nie stosował środka nieprzewidzianego ustawą (art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że podstawy oceny odnośnie do naruszenia wymienionych przepisów prawa nie może stanowić sam fakt wydania wyroku, który nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną.
W odpowiedzi natomiast na zarzut naruszenia art. 13 i art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo o notariacie (pkt 3. petitum skargi kasacyjnej A. A.) – który nie jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw – trzeba przede wszystkim podkreślić, że na gruncie pierwszego z wymienionych przepisów prawa – który określa wymagania wniosku, o którym jest w nim mowa – ustawodawca operuje pojęciem "lokalu przewidywanego" do prowadzenia kancelarii, co nie jest pozbawione prawnie istotnego znaczenia. Zwłaszcza, gdy w tej mierze – i zarazem podkreślając, że we wniosku inicjującym postępowanie w rozpatrywanej sprawie został wskazany "lokal przewidywany" do prowadzenia kancelarii, w odniesieniu do którego to lokalu ustawodawca nie stawia żadnych innych jeszcze wymogów – odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 14 ustawy Prawo o notariacie. Wobec tego, że decyzja Ministra Sprawiedliwości określa siedzibę kancelarii notarialnej, w której notariusz jest zobowiązany, na mocy wymienionego przepisu prawa, do uruchomienia kancelarii, wymaga więc przypomnienia – albowiem Sąd I instancji nie uwzględnił tej kwestii w dostatecznym stopniu podobnie, jak i znaczenia konsekwencji wynikających z konwencji językowej, którą w analizowanym zakresie ustawodawca operuje na gruncie art. 13 przywołanej ustawy – że notariusz jest zobowiązany w ciągu 2 miesięcy od zawiadomienia o powołaniu uruchomić kancelarię i zgłosić o tym Ministrowi Sprawiedliwości (art. 14 § 1), zaś w razie nieuruchomienia kancelarii w wymienionym terminie, powołanie traci moc, którą to okoliczność stwierdza Minister Sprawiedliwości (§ 2).
Uznając omawiany zarzut kasacyjny za trafny, w odpowiedzi na zawarte w pismach procesowych strony (z dnia: 26 kwietnia 2022 r., 7 czerwca 2022 r., 17 czerwca 2022 r., 9 października 2025 r.) wnioski o przeprowadzenia wskazanych w nich dowodów z dokumentów wymaga wyjaśnienia, że wobec funkcji oraz celów uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym jest mowa w art. 106 § 1 p.p.s.a. (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; 14 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2313/21) wnioski te nie są uzasadnione. Co więcej, wobec przedmiotu rozpatrywanej sprawy oraz argumentów przedstawionych w odpowiedzi na zarzut z pkt 3. petitum skargi kasacyjnej wnioski te nie są również – co należy podkreślić – w żadnym stopniu, ani też zakresie przydatne dla wykazania wadliwości zaskarżonego wyroku.
W rekapitulacji przedstawionych argumentów wniesione w rozpatrywanej sprawie skargi kasacyjne należało więc uznać za uzasadnione, albowiem podważają one zgodność z prawem kontrolowanego orzeczenia, co skutkowało uwzględnieniem skarg kasacyjnych, uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, który – uwzględniając znaczenie konsekwencji wynikających z art. 190 p.p.s.a. – będzie zobowiązany do ponownego rozpoznania skargi Izby Notarialnej we Wrocławiu na decyzję Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz do sporządzenia uzasadnienia wyroku wydanego w rezultacie ponownego rozpoznania tej skargi w sposób uwzględniający wszystkie wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Działając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony ze względu na charakter stwierdzonego naruszenia prawa.