II GSK 908/08

II GSK 908/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-09-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janusz Drachal /sprawozdawca/
Maria Myślińska
Stanisław Gronowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 89/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-04-07
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2004 nr 6 poz 40
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie NSA Janusz Drachal (spr.) Maria Myślińska Protokolant Sylwia Kizińska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 89/08 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżony wyrok; II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; III. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz T. G. kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2008 r. o sygnaturze akt V SA/Wa 89/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę T. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2007 r. o nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. Z. z siedzibą w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. o nr [...], którą odmówiono przyznania skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (dalej jako: JPO) i Uzupełniającej Płatności Obszarowej (dalej jako: UPO) oraz nałożono sankcje w wysokości odpowiednio 1.928,43 zł (JPO) i 2.187,88 zł (UPO).
Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że w dniu [...] maja 2006 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, obejmujący działki rolne o łącznej powierzchni 8,35 ha, w tym zadeklarowaną jako jednolita działkę rolną oznaczoną literą "A" o powierzchni 6,98 ha, w skład której wchodzić miały obszary położone na działkach o numerach ewidencyjnych 466, 516, 575, 604, 607, 623, zlokalizowanych w województwie m., powiecie s., gminie P., obrębie C. Z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków wynika, że powyższe działki nie graniczą ze sobą, a zatem działka "A" nie może być uznana za jednolitą. Oznacza to, że zadeklarowana działka nie stanowi zwartego obszaru gruntu rolnego, a zatem płatność do niej nie przysługuje. Różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do przyznania płatności (8,35 ha – JPO i 6,98 ha – UPO) a powierzchnią stwierdzoną w wyniku postępowania (1,37 ha – JPO i 0,00 – UPO), liczona w stosunku do powierzchni stwierdzonej, wyniosła w przypadku JPO – 509,49%, a w przypadku UPO – ponad 50%. Z uwagi na powyższe nałożono na skarżącą sankcje, które miały być potrącane z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku, w którym stwierdzono nieprawidłowości.
Sąd pierwszej instancji uznał, że organ prawidłowo stwierdził, iż działka niebędąca zwartym obszarem gruntu rolnego nie spełnia wymogów prawnych kwalifikujących do płatności, a zatem płatność do takiej działki przysługiwać nie powinna. Organ dokonał prawidłowej wykładni sformułowania "zwarty obszar gruntu rolnego", zaś przyjęcie innej wykładni byłoby sprzeczne z celami ustawy. Powyższe oznaczało, zdaniem Sądu pierwszej instancji, że organ słusznie dokonał wykluczenia z wniosku spornej działki "A".
Wykluczenie spornej działki doprowadziło do znacznego zmniejszenia powierzchni działek rolnych uprawniających do otrzymania płatności. Prawidłowo zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji zastosowały art. 138 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z dnia 20 listopada 2004 r., str. 1 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie 1973/2004) oraz art. 51 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE Nr L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.; dalej jako: rozporządzenie 796/2004). Z przepisów tych wynika, że producent rolny w związku z ustalonymi nieprawidłowościami nie tylko zostaje wyłączony z przyznania płatności na dany rok, ale nałożona zostaje na niego sankcja w postaci wyłączenia z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym. Wyliczona kwota podlega kompensacji dopłatami w ramach jakichkolwiek programów pomocowych, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków złożonych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy, natomiast jeśli dopłaty nie pozwalają na pełną kompensatę tej kwoty, to pozostałe saldo zostaje anulowane.
Za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 10, a także art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) poprzez niepoinformowanie producenta rolnego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć istotny wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków. Zdaniem Sądu, z akt sprawy wynika, że skarżącej w toku postępowania administracyjnego zapewniono czynny udział, zaś składając wniosek o przyznanie płatności skarżąca podpisała oświadczenie w części IX wniosku co do znajomości zasad przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut niewezwania skarżącej przez organ do złożenia korekty deklaracji. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia 796/2004 pojedynczy wniosek zostanie złożony w terminie ustalonym przez Państwo Członkowskie, lecz nie później niż do 15 maja. Art. 15 ust. 2 i 3 powołanego rozporządzenia stanowi z kolei, że poprawki wniosku zostaną pisemnie zadeklarowane właściwym władzom najpóźniej do 31 maja, przy czym jeśli właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, to poprawki nie będą zatwierdzone w odniesieniu do działek rolnych, w przypadku których wykryto nieprawidłowości. Natomiast zgodnie z art. 19 rozporządzenia 796/2004 wniosek pomocowy może być skorygowany w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwe władze wykryją oczywiste błędy. Sąd pierwszej instancji uznał, że zmiany w korekcie wniosku, dotyczące ilości działek rolnych, ich powierzchni i rodzajów użytków nie mogą być traktowane jako oczywiste błędy w rozumieniu art. 19 powyższego rozporządzenia, skoro opisują w części inny stan faktyczny, niż stan wykazany w pierwotnej treści wniosku. Ponadto, pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. skarżąca została poinformowana przez organ o nieprawidłowościach wniosku, a zatem nie mogła złożyć korekty wniosku w zakresie ilości działek ewidencyjnych.
Z uwagi na powyższe, skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, skarga podlegała oddaleniu.
W skardze kasacyjnej T. G. zakwestionowała w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagała się uchylenia tego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów procesu, tj. kosztów opłaty sądowej oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Powołując się na naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej jako: p.u.s.a.) oraz przepisów art. 3 § 1, art. 134, art. 141 § 4 oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 15, art. 67 § 2 pkt 3, art. 68 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.
Powołując się na naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.; dalej jako: ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podała, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy administracji szeregu przepisów postępowania administracyjnego. Niezrozumiałe było wzywanie skarżącej przez organ pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. do wyjaśnienia nieścisłości we wniosku ze wskazaniem, że działka "A" nie leży na graniczących ze sobą działkach ewidencyjnych, skoro przedmiotowa działka była zgłaszana w ten sam sposób w dwóch poprzednich latach i wówczas tego faktu nie kwestionowano. Przed wydaniem decyzji organ I instancji nie umożliwił skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie została ponadto wyjaśniona kwestia, czy organ I instancji przeprowadził kontrolę i jaki miała ona charakter. Zdaniem skarżącej, kontrola ta odbyła się bez zawiadomienia jej, a co za tym idzie, także bez jej udziału. Z kolei organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Obowiązkiem tego organu było wezwanie skarżącej do dokonania stosownej korekty wniosku, tym bardziej, że skarżąca wielokrotnie w toku postępowania odwoławczego wyrażała gotowość do dokonania takiej korekty. W istocie zatem organ II instancji świadomie uniemożliwił skarżącej złożenie korekty wniosku. Natomiast Sąd pierwszej instancji wykroczył poza wyznaczone mu przepisami prawa granice orzekania, bowiem wkroczył w sferę rozstrzygania merytorycznego, uznając, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniał oczywisty błąd we wniosku pomocowym, który może być skorygowany w każdym momencie po złożeniu tegoż wniosku.
Wnosząca skargę kasacyjną podniosła ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostały przytoczone w pełnym zakresie zarzuty skarżącej. Organy administracji nie potrafiły wyjaśnić, na jakiej podstawie wnoszą, iż w odniesieniu do sformułowania "zwarty obszar gruntu rolnego" chodzi o działki połączone granicami. Kwestii tej nie wyjaśnił także Sąd pierwszej instancji, odwołując się bez żadnego uzasadnienia do celu ustawy. Ponadto w uzasadnieniu wyroku brak jest wskazania, jaki stan faktyczny sprawy został ustalony przez Sąd.
Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła ponadto, że Sąd naruszył art. 2 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych poprzez jego niezastosowanie, bowiem nawet gdyby uznać, iż w przedmiotowej sprawie działka zadeklarowana jako "A" nie spełnia warunku uznania jej za działkę rolną, to bez wątpienia każda z tworzących ją działek rolnych spełnia warunki uzyskania płatności określone w powyższym przepisie. Organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji dokonały również błędnej wykładni powyższego przepisu, co do użytego w jego treści sformułowania "zwarty obszar gruntu rolnego", uznając, że chodzi o "obszar gruntu rolnego składający się z działek graniczących ze sobą". Za takim rozumieniem powyższego sformułowania nie przemawia ani wykładnia językowa, ani wykładnia celowościowa.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nie skorzystał w prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, iż na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W związku z powyższym Sąd stwierdza, iż w niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego przeprowadzonego w pierwszej instancji, zaś skarga kasacyjna, co do zasady, spełnia wymogi określone w art. 176 p.p.s.a.
Zauważyć także należy, iż wniesiony środek odwoławczy zarzuca wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zarówno naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Powyższe implikuje zatem potrzebę zbadania i odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, stosownie bowiem do treści art. 188 p.p.s.a., NSA może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero więc po dokonaniu oceny tego rodzaju zarzutów (procesowych) i de facto stwierdzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty w wyroku Sądu pierwszej instancji jest prawidłowy, NSA może zbadać zarzuty materialne, a w razie ich zasadności, uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i rozpoznać skargę merytorycznie.
Oceniając zatem zarzuty procesowe, które w pewnym sensie nakładają się na siebie wzajemnie, NSA stwierdza, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie. Porządkowo wskazać należy, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te podzielono na trzy grupy, dotyczące:
1) naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez przeoczenie konkretnych zarzutów skargi i w istocie niewykonanie przez Sąd pierwszej instancji obowiązku kontroli działań administracji publicznej, a także wykroczenie poza granice orzekania tj. naruszenie przepisu art. 134 p.p.s.a,
2) naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zrelacjonowanie zarzutów skargi oraz niewskazanie stanu faktycznego sprawy, który Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę orzekania,
3) naruszenia art. 151 w związku z art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w związku z naruszeniem przepisów k.p.a., a mianowicie art. 7, 8, 9, 10, 15, art. 67 § 2 pkt 3, art. 68 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo, iż wskazane naruszenia przepisów przez organ administracyjny miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Na tle dwóch pierwszych zarzutów formalnych zauważyć należy, iż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, WSA w W., dokonał oceny działania administracji publicznej, nie wykroczył poza granice sprawy, a uzasadnienie wydanego wyroku, co do zasady, odpowiada standardom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA przypomina, iż Sąd pierwszej instancji orzeka nie będąc związanym granicami skargi ani też podniesionymi zarzutami oraz podaną podstawą prawną, co przekłada się na konstrukcję uzasadnienia orzeczenia sądowego. Tym samym w ocenie NSA nie jest w każdym przypadku konieczne, swoiste omawianie po kolei wszystkich zarzutów skargi, niejako krok po kroku, z każdorazowym drobiazgowym odniesieniem się do nich. Wystarczające jest, aby z całokształtu zarówno okoliczności sprawy przyjętych przez WSA, jak i treści oceny tego stanu faktycznego wynikało, jakie jest ostateczne stanowisko Sądu i dlaczego dana sprawa w ten, a nie w inny sposób została rozstrzygnięta. Takie uzasadnienie nadaje się do poddania go kontroli instancyjnej.
Nie można także mówić o uchybieniu w rozpoznaniu zarzutów skargi, jeżeli Sąd pierwszej instancji przedstawia i motywuje swój punkt widzenia sprawy, w sposób odmienny od punktu widzenia strony skarżącej i przez nią nieakceptowany. Analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku zauważyć również należy, iż WSA w W. zrelacjonował zarzuty skargi (vide część tzw. historyczna uzasadnienia), zatem przy ocenie miał je na uwadze.
WSA w W. nie wyszedł również poza granice sprawy. Za takowe nie może być bowiem - zdaniem NSA - uznane odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do kwestii potencjalnej możliwości korygowania przez skarżącą wniosku o dopłaty. Granice orzekania w niniejszej sprawie wyznacza jej przedmiot, a ten stanowi ocena wniosku i decyzji administracyjnych wydanych w następstwie jego złożenia oraz wszystkich okoliczności, które się z tym wiążą.
Za chybiony uznać również należało trzeci zarzut proceduralny. Pomijając fakt, iż jego uzasadnienie jest dosyć syntetyczne, to zarzut ten sprowadza się w istocie do twierdzenia, iż WSA widząc naruszenia procedury przez organy administracyjne, powinien był skargę uwzględnić, a nie ją oddalić. Skoro jednak Sąd - jak wynika uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia - nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania (oraz prawa materialnego), to logiczną konsekwencją tego stanu jest oddalenie skargi. Tym samym tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.
Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego i to w stopniu pozwalającym na uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów administracyjnych obu instancji.
Przechodząc do meritum zauważyć trzeba, iż organy administracyjne, a w ślad za nimi WSA w W., dokonały błędnej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Stosownie do treści tego przepisu, producent rolny, w celu uzyskania płatności, musi posiadać działki rolne kwalifikujące się do objęcia płatnościami, o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Za działkę rolną uważa się natomiast zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Jak słusznie zauważa strona skarżąca, organy i Sąd pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy błędnie przyjęły, iż z uwagi na fakt, że działki ewidencyjne gruntów, wskazane przez skarżącą jako działka rolna "A", nie graniczą ze sobą, to nie stanowią one "zwartego obszaru gruntu".
NSA w niniejszym składzie stwierdza, iż użyte w ustawie pojęcie "zwarty obszar gruntu", należy do tzw. zwrotów niedookreślonych i jako takie powinno być wykładane funkcjonalnie. Pojęcie "zwartego obszaru gruntu" nie może więc bezkrytycznie zakładać stanu bezpośredniego kontaktu poszczególnych działek ewidencyjnych. Stwierdzić tym samym należy, iż działki ewidencyjne gruntów, jakie producenci rolni zgłaszają do dopłat w ramach działki rolnej, nie muszą ze sobą graniczyć. Przekonanie takie wynika chociażby z faktu znacznego rozdrobnienia polskich gospodarstw rolnych w praktyce. Występujący w takich przypadkach brak bezpośredniego kontaktu konkretnych działek ewidencyjnych ze sobą, nie świadczy o tym, iż z założenia nie można ich uznać za zwarty obszar gruntu. Analiza materiałów znajdujących się w aktach administracyjnych (kopie zdjęć) wskazuje, iż wszystkie działki ewidencyjne zadeklarowane przez skarżącą, wprawdzie nie graniczą ze sobą w całości, lecz leżą w niewielkiej odległości od siebie (o czym świadczą chociażby numery ewidencyjne konkretnych działek), a także tworzą ekonomiczną całość, a to oznacza, że ich racjonalne wykorzystanie rolnicze nie jest niemożliwe.
Ze względu na to, iż niniejsza sprawa dotyczy płatności obszarowych (do gruntów), NSA uznaje za stosowne posiłkowanie się w pewnym zakresie (w celach interpretacyjnych) pojęciami funkcjonującymi na gruncie prawa geodezyjnego i kartograficznego, a ściślej rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 - dalej jako rozporządzenie), które jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2005, Nr 240, poz 2027 ze zm.).
Stosownie do treści § 5 powyższego rozporządzenia, jednostkami powierzchniowymi podziału kraju dla celów ewidencji są:
1) jednostka ewidencyjna,
2) obręb ewidencyjny,
3) działka ewidencyjna,
przy czym podział ten jest podziałem hierarchicznym tzn. w jednostce wyższej, zawierają się jednostki niższe.
Stosowne jest w tym miejscu bardziej szczegółowe odwołanie się do pojęcia obrębu ewidencyjnego, na który składają się działki ewidencyjne w nim leżące oraz granice którego - w przypadku obrębów wiejskich - powinny być zgodne z granicami wsi i sołectw (tradycyjne formy osadnictwa rolnego w Polsce). Mówiąc inaczej obszar wiejskiego obrębu ewidencyjnego powinien pokrywać się z obszarem konkretnej wsi lub sołectwa (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). Tym samym można stwierdzić, na potrzeby niniejszej sprawy, iż jeżeli działki ewidencyjne gruntu leżą - tak jak w przypadku działek zgłoszonych przez skarżącą - w granicach jednego obrębu ewidencyjnego (C.), to nawet jeżeli ze sobą nie graniczą, mogą razem tworzyć "zwarty obszar gruntu" i tak zgłoszone korzystać z płatności. Zaznaczyć należy, iż powyższe rozważania są tylko wskazówką interpretacyjną, która nie oznacza, iż "zwarty obszar gruntu" może być rozpatrywany wyłącznie przez pryzmat obrębu ewidencyjnego. Możliwe są bowiem przypadki, w których działki ewidencyjne leżące w niedalekiej od siebie odległości, lecz w innych obrębach ewidencyjnych, będą mogły zostać uznane za "zwarty obszar gruntu" dla celów płatności obszarowych.
Oczywiście mogą pojawić się również i takie sytuacje, w których działki będące w granicach jednego obrębu, nie będą spełniały kryterium "zwartego obszaru gruntu". Dlatego właśnie analiza tego pojęcia zawsze musi następować z uwzględnieniem warunków i okoliczności występujących na tle konkretnej sprawy administracyjnej. W badanej sprawie przyjęto natomiast autorytatywnie, że zgłoszone działki nie spełniają kryterium "zwartego obszaru gruntu", bo nie graniczą ze sobą.
W ocenie NSA, w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma także to, iż wnioski skarżącej zgłaszane w 2 latach poprzednich w analogicznej (jeżeli chodzi o działkę "A") formie, nie były przez organy kwestionowane. Tym samym mogły wykształcić u skarżącej przeświadczenie o poprawności dokonywanych zgłoszeń, co mogło znaleźć odzwierciedlenie również we wniosku o przyznanie płatności na rok 2006. Co więcej, do znajdującego się w aktach administracyjnych organu I instancji wniosku o przyznanie płatności dołączone zostały załączniki graficzne (zdjęcia lotnicze działek), z których pobieżnej analizy wynika, iż grunty zgłoszone jako działka "A", nie graniczą ze sobą. Organ mógł zatem, działając zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli, niezwłocznie wezwać skarżącą do poprawienia wniosku, jeżeli uznawał, iż zawiera on błędy.
Nadto, przyjmując rozumowanie organów każda z działek ewidencyjnych wchodzących w skład działki "A" wniosku, korzystałaby z płatności jeśli byłaby zgłoszona odrębnie. Problem jaki został więc wykreowany przez organy administracyjne dotyczy w istocie nie tego, czy płatność się należy, ale swoistej procedury jej przyznania, a konkretnie zakwestionowania przez administrację publiczną sposobu zgłoszenia działek ewidencyjnych do dopłat (w drodze przyjętego rozumienia pojęcia "zwartego obszaru gruntu" jako gruntu składającego się z działek wzajemnie ze sobą graniczących). Takie podejście do sprawy, przy uwzględnieniu wcześniejszych uwag, musiało zostać negatywnie ocenione przez Sąd.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne jeszcze raz ocenią wniosek skarżącej uwzględniając przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu interpretację pojęcia "zwarty obszar gruntu" oraz zestawiając to z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach (m.in. zdjęcia). Dopiero na tle takich ustaleń będzie możliwa prawidłowa ocena wniosku.
Na tle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).