II GSK 905/24

II GSK 905/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2931/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-09-20
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1539
art. 7 ust. 2, art. 7c, art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. a) i b), art. 7d ust. 4, art. 7d ust. 5, art.  94b.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 §1 i § 3.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 51 art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 2a, art. 12 ust. 1,załącznik nr II pkt 1-3.
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1071/2009 z dnia 21 pażdziernika 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące  warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Tekst mający znaczenie dla EOG)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. S. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2931/23 w sprawie ze skargi D. S. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 stycznia 2023 r. nr BP.570.47.2022.1284.BTM.351719 w przedmiocie utraty dobrej reputacji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 września 2023 r. oddalił skargę D. Sp. z o.o. w K. (dalej: "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD" lub "organ") z dnia 20 stycznia 2023 r. w przedmiocie utraty dobrej reputacji.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z 9 grudnia 2021 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w K. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 2000 zł. Kara została nałożona m.in. za popełnienie naruszenia określonego w lp. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego - za każdy pojazd. Opisane naruszenie stanowi najpoważniejsze naruszenia opisane w grupie 5 pod numerem 1 załącznika I do rozporządzenia 2016/403, tj. kierowanie pojazdem bez ważnego poświadczenia przeprowadzenia badania zdatności do ruchu drogowego wymaganego przez prawo UE. Kara została uiszczona przez skarżącą 23 lutego 2022 r.
W związku z popełnieniem przez skarżącą naruszeń o charakterze najpoważniejszym, GITD wszczął z urzędu postępowania administracyjne, a następnie w dniu 9 listopada 2022 r. GITD wydał decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji przez skarżącą.
Rozpoznając wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją GITD utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z 9 listopada 2022 r. Zdaniem GITD, wina (błąd ludzki, niedopatrzenie) kierowcy nie stanowi okoliczności zwalniającej skarżącą z odpowiedzialności za przedmiotowe naruszenia z załącznika nr 3 do u.t.d., gdyż wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców i innych pracowników polega nie tylko na prowadzonych szkoleniach, czy odbieraniu oświadczeń od kierowców o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów itp., lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Według GITD, nie miało znaczenia jednorazowe wystąpienia sytuacji wykonywania przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego.
Biorąc pod uwagę argumenty skarżącej, GITD uznał, że podjęte przez nią działania są nieadekwatne do rodzaju popełnionych naruszeń i niewystarczające do uznania, że w przyszłości nie dojdzie do popełnienia przez przedsiębiorcę podobnych naruszeń. Organ podkreślił, że na skarżącej ciążył obowiązek zapewnienia właściwej organizacji prowadzonej działalności gospodarczej. Ponadto zdaniem GITD, skarżąca nie wykazała, że podjęła jakiekolwiek działania mające na celu poprawę sytuacji w jej przedsiębiorstwie celem zapewnienia, że w przyszłości nie dojdzie do popełnienia przez przedsiębiorcę podobnych naruszeń. W szczególności, zdaniem organu, skarżąca nie wykazała, że zapewniła prawidłową dyscyplinę pracy, stosując środki skuteczne, proporcjonalne i odstraszające od popełniania naruszeń.
Mając na uwadze powyższe, GITD uznał, że odebranie stronie dobrej reputacji będzie proporcjonalną reakcją na stwierdzone naruszenie. GITD zaznaczył, że odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym ma rozszerzony zakres, co oznacza, że ponosi on konsekwencje zarówno niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa, jak i braku należytego nadzoru nad osobami, którymi się posługuje (kierowcami, innymi pracownikami). Odpowiedzialność ta ma charakter administracyjny, nie jest oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym, nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony.
Ostatecznie GITD uznał, że odebranie stronie dobrej reputacji jest proporcjonalną reakcją na stwierdzone naruszenie, zaś argumenty skarżącej nie mają wpływu na zmianę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi skarżącej. Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność popełnienia przez skarżącą najpoważniejszego naruszenia określonego w lp. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d., tj.: wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego i opisanego w grupie 5 pod numerem 1 załącznika I do rozporządzenia 2016/403, tj.: kierowanie pojazdem bez ważnego poświadczenia przeprowadzenia badania zdatności do ruchu drogowego wymaganego przez prawo UE.
W opinii WSA, w toku postępowania organ wywiązał się z powinności określonych w art. 7d ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1539, dalej: "u.t.d."), w sposób odpowiadający wymogom procedury administracyjnej oraz prawidłowo uznał na podstawie art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d., że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione przez skarżącą najpoważniejsze naruszenie. Sąd I instancji podkreślił, że to skarżąca była zobowiązana do dbania, żeby pojazdy, którymi posługuje się w prowadzonej działalności posiadały ważne badania techniczne oraz żeby zostały wdrożone procedury zapobiegających powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, a nie kierowca. W ocenie WSA, organ słusznie podkreślił, że przypisane skarżącej najpoważniejsze naruszenie jest potencjalnie związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego.
W ocenie Sądu I instancji, organ dostatecznie wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), zgromadził i rozpatrzył dostępny mu materiał dowodowy, a w konsekwencji wyjaśnił stan faktyczny i prawidłowo rozstrzygnął o utracie dobrej reputacji przez Skarżącą, nie przekraczając przy tym granic swobodnej oceny dowodów (art., 80 k.p.a.). Ponadto, zdaniem WSA, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji organ nie uchybił również zasadzie zaufania (art. 8 k.p.a.).
W podstawie prawnej wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wniosła skarżąca zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi z dnia 21 lutego 2023 r. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie nr BP.570.47.2022.1284.BTM.351719 z dnia 20 stycznia 2023 r., mimo rażącego naruszenia przez Organ przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") - przejawiającego się w niepodjęciu przez Organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skutkującego brakiem rozważenia całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika i dokonaniem błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy przez organy administracji obu instancji;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi z dnia 21 lutego 2023 r. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie nr BP.570.47.2022.1284.BTM.351719 z dnia 20 stycznia 2023 r., mimo rażącego naruszenia przez Organy administracyjne I i II instancji przepisów art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art.80 k.p.a., przejawiającego się w:
- nieprzeprowadzeniu wszystkich dowodów niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;
- niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
- ustalaniu stanu faktycznego sprawy na podstawie wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego;
- niedokonaniu oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zostały udowodnione;
- wydaniu decyzji administracyjnej w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy, nie wyjaśniający wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi z dnia 21 lutego 2023 r. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie nr BP.570.47.2022.1284.BTM.351719 z dnia 20 stycznia 2023 r., mimo rażącego naruszenia przez Organy administracyjne I i II instancji przepisów art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. - przejawiającego się w braku podjęcia przez organy administracyjne I i II instancji odpowiednich działań, zmierzających do wnikliwego i ostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również braku podjęcia jakichkolwiek działań na rzecz słusznego interesu obywateli.
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, a to:
a) art. 7d ust.4 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 1 ust. 2 oraz zał. II pkt 1-3 rozporządzenia 2016/403 w zw. z art. 6 ust. 2 lit. a akapit drugi rozporządzenia 1071/2009 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie że częstotliwość popełniania naruszeń, skategoryzowanych jako bardzo poważne naruszenia, nie jest nieznaczna w porównaniu do liczby kierowców zatrudnionych oraz skali prowadzonych operacji transportowych;
b) art. 7d ust. 4 pkt 3 u.t.d. w zw. z art. 6 ust. 2 1071/2009 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu kwestii interesu społecznego kontynuowania działalności gospodarczej tylko i wyłącznie w oparciu o analizę wpływu zaprzestania przez Skarżącej działalności na poziom bezrobocia w sytuacji, gdy wskazane przepisy nakładają na organ obowiązek oparcia swoich ustaleń także na innych przesłankach, adekwatnych do okoliczności danej sprawy;
c) art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 6 ust. 2 lit. a rozporządzenia 1071/2009 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które spowodowało uznanie, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia w sytuacji, gdy GITD nie przeprowadził w odpowiedni sposób postępowania dotyczącego oceny dobrej reputacji, dokonując ustaleń w oparciu o błędne dane, z pominięciem szczegółowej analizy wpływu działań w celu uniknięcia w przyszłości naruszeń związanych z wykonywaniem transportu, bowiem prawidłowo przeprowadzone postępowanie powinno doprowadzić do uznania iż w okolicznościach niniejszej sprawy utrata dobrej reputacji będzie stanowiło nieproporcjonalną reakcję na popełnione naruszenie.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniósł o:
1. uchylenie - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji;
2. zasądzenie - na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. - od organu administracji publicznej na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżąca spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie wniósł o jej przeprowadzenie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107). Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego częściowo na siebie zachodzą.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do zarzucanego tolerowania przez sąd naruszenia przez organ przepisów proceduralnych – zarzuty te są bezpodstawne. Organ, a na podstawie zebranego materiału dowodowego Sąd I instancji, rozważyli cały załączony materiał dowodowy, który został skrupulatnie zebrany. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt popełnienia przez skarżącą spółkę jednego z najpoważniejszych naruszeń, to jest wykonywania przewozu drogowego pojazdem bez ważnego poświadczenia przeprowadzenia badania zdatności do ruchu drogowego wymaganego przez prawo UE. Delikt te został stwierdzony na podstawie protokołu, a potem została za niego wymierzona kara administracyjna decyzją z dnia 9 grudnia 2021 r. nr 237/2021. Decyzja ta stała się ostateczna a kara pieniężna została zapłacona przez skarżącą spółkę w dniu 23 lutego 2022 r. Organ w zawiadomieniu z dnia 29 sierpnia 2022r. wskazał skarżącej spółce, jakie elementy będzie brał pod uwagę przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji wymienione w art. 7d ust. 4 u.t.d., wzywając jednocześnie do przedstawienia stosownych wyjaśnień i dokumentów. Zawiadomienie to zostało uznane za doręczone, gdyż przesłano je prawidłowo na adres skarżącej spółki. Wprawdzie skarżąca spółka tłumaczyła, że tegoż zawiadomienia nie odebrał z powodu zdarzeń losowych, tym niemniej odebrała już decyzję wydaną w trybie pierwszoinstancyjnym i złożyła skutecznie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku nie zostały dołączone żadne dokumenty, które miałyby znaczenie dla przedmiotowej sprawy, jak również żaden materiał dowodowy nie został przedstawiony na etapie postępowania przed sądem administracyjnym, pomimo że w decyzji wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał jakie przesłanki nie zostały udowodnione przez skarżącą spółkę. Organ prawidłowo więc ustalił stan faktyczny sprawy na podstawie dostępnego mu materiału dowodowego. Tak więc stwierdzono, że skarżąca zgłosiła do licencji wspólnotowej 5 pojazdów, za pomocą których realizuje transport drogowy. W czasie trwania całego postępowania administracyjnego na skarżącą spółkę nie zostały nałożone inne kary za naruszenia na terenie kraju oraz za granicą, nieobjęte środkiem rehabilitacyjnym. Skarżąca spółka nie wypowiedziała się w kwestii przynależności do organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, ani w ramach postępowania administracyjnego, ani sądowoadminisracyjnego. Trafnie skutkowało to uznaniem, że przedsiębiorca nie należy do żadnej organizacji. W tej sytuacji ani organ ani Sąd I instancji nie mógł wziąć pod uwagę opinii, o której mowa w art. 7d ust. 4 pkt 4 u.t.d. Ustalono również przesłankę interesu społecznego, a więc czy uzasadnia on kontynuację działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności czy cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie. Według prognozy na rok 2022 r. dla powiatu jarosławskiego oraz całego województwa podkarpackiego, zawód kierowcy samochodu ciężarowego i kierowcy ciągnika siodłowego został zaliczony do grupy zawodów deficytowych. Utrata więc dobrej reputacji, która prowadzi do braku możliwości wykonywania zawodu przewoźnika drogowego przez skarżącą spółkę nie spowoduje więc daleko idących skutków o charakterze społecznym. Z uwagi na fakt, że skarżąca spółka nie wypowiedziała się oraz nie przedstawiła żadnych dokumentów istotnych dla niniejszego postępowania, nie było możliwe określenie wielkości prowadzonej przez niego działalności transportowej. Danymi jakimi dysponował organ to ilość pojazdów zgłoszonych do licencji wspólnotowej oraz ilość naruszeń popełnionych przez przedsiębiorcę, które mogły zaszkodzić dobrej reputacji. Nie było również możliwe sprawdzenie, czy skarżąca spółka podjęła działania mające na celu poprawę sytuacji w swojej firmie i zapobieganie powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego w przyszłości. Skarżąca spółka nie skorzystał bowiem z możliwości przedstawienia stosownych wyjaśnień i dowodów do sprawy. Skarżąca nie podjęła więc stosownej inicjatywy dowodowej, pomimo tego że miał taka możliwość.
Stąd organ i kontrolujący go Sąd I instancji dokonały również prawidłowej subsumpcji tak ustalonego stanu prawnego pod przesłanki normy prawnej określającej kiedy następuje utrata przez przewodnika dobrej reputacji. Organ bowiem dokonał wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zebrał materiał dowodowy, który był dla niego dostępny. Również skrupulatnie zostały rozważone wszystkie przesłanki warunkujące utratę dobrej reputacji, zarówno w decyzjach organu, jak i w wyroku Sądu I instancji. Stąd nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Wskazany, jako naruszony w ramach omawianego zarzutu, wzorzec kontroli – przepis art. 7 k.p.a. – określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli; dopełniający tę regulację, art. 75 § 1 nakazuje dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, dalej art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Z kolei przepisy art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. ustanawiają odpowiednio zasadę zaufania oraz zasadę swobodnej oceny dowodów, a zaś art. 107 § 1 k.p.a. określa elementy (składowe) decyzji administracyjnej, stanowiąc w § 3, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przywołanie w petitum skargi kasacyjnej przepisy postępowania bez precyzyjnego wyjaśnienia w relacji do ich normatywnej treści na czym miałoby polegać ich naruszenie nie uzasadnia więc, ani też nie uprawdopodabnia twierdzenia o wadliwości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej nie zostało bowiem precyzyjnie określone naruszenia organu w ramach prowadzonego postepowania administracyjnego, a które były tolerowane przez kontrolujący organ Sąd I instancji.
Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ stosował przepisy k.p.a. Na organie ciążył zatem obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powszechnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym, w tym szczególności w sprawach sankcji administracyjnych, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyroki NSA z: 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 603/16, 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 172/07, 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 273/10; 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1677/10).
Organ, jak i Sąd I instancji wzięły również pod uwagę twierdzenia skarżącej spółki. Jednak fakt, że okoliczności te nie zostały ocenione tak, jak życzyłaby sobie tego skarżąca spółka nie oznacza, że nie zostały one wzięte pod uwagę w ustalanym stanie faktycznym, tyle że pozostały one bez wpływu na subsumcję zachowania skarżącej pod normę prawna wyrażoną w art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d.
W niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia norm proceduralnych są gołosłowne, a uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi jedynie polemikę z wypowiedziami Sądu I instancji. Skarżąca spółka nie przedstawiła bowiem materiału dowodowego, który miałby ewentualnie wpływ na podjęte przez organy decyzje, a następnie na rozstrzygniecie Sądu I instancji.
Należy przy tym pamiętać, że w przypadku postępowań w przedmiocie utraty dobrej reputacji wymagana jest pewna dynamika ich prowadzenia. Wynika z faktu, że zgodnie z art. 94b u.d.t. nałożoną karę pieniężną za najpoważniejsze naruszenie określone w załączniku IV do rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 lub poważne naruszenie określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 uważa się za niebyłą po upływie roku od dnia wykonania decyzji administracyjnej o jej nałożeniu. W niniejszej sprawie skarżąca spółka wykonała (zapłaciła) karę administracyjną w dniu 23 lutego 2022 r. Organ nie może więc dopuścić do przeciągania sprawy, zwłaszcza że to na skarżącym ciąży obowiązek dostarczenia organowi dowodów, które mogły prowadzić do wydania pozytywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia. Zwracanie się więc z kolejnymi pismami wzywającymi do przedstawienia konkretnych dowodów jest więc nieracjonalne i sprzeczne z zasadą odpowiedniej dynamiki i ekonomiki postępowania administracyjnego. To skarżąca powinna bowiem dbać o własne interesy i przedstawić organowi okoliczności oraz dowody na ich poparcie.
W odniesieniu do drugiej podstawy kasacyjnej, to jest naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny również uznał, że są one bezzasadne.
Sąd I instancji kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego ocenił, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 7d ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji stanowił przepis art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. a) i b), art. 7d ust. 4 pkt 1-4, oraz ust. 5 pkt 2 u.t.d. w związku z art. 1 ust. 2, 6 ust. 2 oraz ust. 2a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 51 z późn. zm.).
Zgodnie z powołanymi przepisami organ, którym w niniejszej spawie jest Główny Inspektor Transportu Drogowego z uwagi na fakt posiadania przez skarżącą spółkę licencji wspólnotowej, wszczyna między innymi postępowanie administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji, jeżeli wobec przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c:
a) wydano wykonalną decyzję administracyjną lub wykonalne decyzje administracyjne o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do niniejszej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniającego załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 74 z 19.03.2016, str. 8), zwanego dalej "rozporządzeniem Komisji (UE) 2016/403", zostało zakwalifikowane jako poważne naruszenie lub bardzo poważne naruszenie, jeżeli częstotliwość występowania naruszeń, zgodnie z załącznikiem II do tego rozporządzenia, wymaga oceny dobrej reputacji,
b) wydano wykonalną decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do niniejszej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako najpoważniejsze naruszenie, lub
Następnie zgodnie z art. 7d ust. 4 u.t.d. przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji, organ bierze pod uwagę w szczególności:
1) czy liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych;
2) czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego;
3) interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie;
4) opinię polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat, której przedsiębiorca jest członkiem.
Z kolei na podstawie ust. 5 powołanego przepisu organ po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2 albo wydaje decyzję stwierdzającą utratę dobrej reputacji - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia, albo wydaje decyzję stwierdzającą, że dobra reputacja pozostaje nienaruszona - w przypadku uznania, że utrata dobrej reputacji będzie stanowiła nieproporcjonalną reakcję za popełnione naruszenia.
Natomiast art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1071/2009 stanowi, że ma zastosowanie do wszystkich przedsiębiorców, którzy mają siedzibę we Wspólnocie i wykonują zawód przewoźnika drogowego. Dotyczy ono również przedsiębiorców, którzy mają zamiar wykonywać zawód przewoźnika drogowego. Odniesienia do przedsiębiorców wykonujących zawód przewoźnika drogowego uznaje się w odpowiednich przypadkach za obejmujące odniesienie do przedsiębiorców, którzy mają zamiar wykonywać ten zawód.
Zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 1071/2009 do celów ust. 1 akapit trzeci lit. b) w przypadku gdy zarządzający transportem lub przedsiębiorca transportowy został, w jednym lub kilku państwach członkowskich, skazany za popełnienie poważnego przestępstwa lub nałożono na niego sankcje za jedno z najpoważniejszych naruszeń przepisów unijnych, określonych w załączniku IV, właściwy organ państwa członkowskiego siedziby w odpowiedni i terminowy sposób przeprowadza i kończy postępowanie administracyjne obejmujące w odpowiednich przypadkach kontrolę na miejscu w lokalach danego przedsiębiorcy. W toku postępowania administracyjnego zarządzający transportem lub inni przedstawiciele prawni przedsiębiorcy transportowego, stosownie do sytuacji, mają prawo do złożenia uwag i wyjaśnień. Dalej w toku postępowania administracyjnego właściwy organ ocenia, czy ze względu na szczególne okoliczności utrata dobrej reputacji stanowiłaby w danym przypadku nieproporcjonalny środek. W ramach tej oceny właściwy organ bierze pod uwagę liczbę poważnych naruszeń przepisów krajowych i przepisów unijnych, o których mowa w ust. 1 akapit trzeci, a także liczbę najpoważniejszych naruszeń przepisów unijnych, określonych w załączniku IV, w odniesieniu do których zarządzający transportem lub przedsiębiorca transportowy został skazany lub nałożono na niego sankcje. Każda taka decyzja musi być należycie umotywowana i uzasadniona. Jeżeli z kolei właściwy organ uzna, że utrata dobrej reputacji stanowiłaby nieproporcjonalny środek, podejmuje wówczas decyzję, że dobra reputacja danego przedsiębiorcy pozostaje nienaruszona. W przypadku zaś gdy właściwy organ nie uzna, że utrata dobrej reputacji będzie nieproporcjonalnym środkiem, wyrok skazujący lub nałożona sankcja skutkują utratą dobrej reputacji.";
Z kolei art. 6 ust. 2a rozporządzenia nr 1071/2009 stanowi delegację dla Komisji celem przyjęcia aktu wykonawczego określającego wykaz kategorii, rodzajów i wagi poważnych naruszeń przepisów unijnych, o których mowa w ust. 1 akapit trzeci lit. b), które - poza naruszeniami określonymi w załączniku IV - mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji. Ustalając priorytety kontroli zgodnie z art. 12 ust. 1, państwa członkowskie biorą pod uwagę informacje o tych naruszeniach, w tym informacje otrzymane od innych państw członkowskich
Wobec braku podważenia prawidłowości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydanego w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia, za nieuzasadnione należy również uznać zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 7d ust. 4 pkt 1 i 2 oraz ust. 5 pkt 1 u.d.t. w zw. z art. 1 ust. 2 oraz zał. II pkt 1-3, art. 6 ust. ust. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009. Należy bowiem zauważyć, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa wymaga – co stanowi konieczny warunek jego rozpatrzenia oraz merytorycznej oceny – wykazania i wyjaśnienia, jak dany konkretny przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być w sprawie zastosowany, co innymi słowy polega na zarzuceniu błędu subsumcji (niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu). (Wyrok NSA z 18.01.2024 r., II GSK 775/23, LEX nr 3655178).
W niniejszej sprawie skarżąca jedynie dyskutuje ze stanowiskiem organu oraz Sądu I instancji. Nie przedstawia jakichkolwiek dowodów, które mogłyby zostać uwzględnione przez organ administracyjny, jak i przez Sąd I instancji. Natomiast ustalony przez organ stan faktyczny na podstawie zebranych przez tenże organ dowodów w sprawie jasno wskazuje, że organ dokonał prawidłowej subsumpcji przyjmując zastosowanie w niniejszej sprawie art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d. Wprawdzie bowiem skarżąca spółka dopuściła się tylko jednego ale za to najpoważniejszego naruszenia i w odniesieniu do posiadania jedynie 5 pojazdów na licencjach wspólnotowych. Stąd trafnie zauważono, że nie można przyjąć, że skala naruszeń dokonanych przez skarżącą jest nieznaczna. Co więcej, na terenie prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej istnieje deficyt pracowników - kierowców, stąd organ trafnie uznał, że wydanie decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji nie naruszy interesu społecznego. Pozostałe elementy, które zostały wskazane w art. 7d ust. 4 pkt 1-4 u.t.d. (a więc skala prowadzonych operacji transportowych, możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, opinia polskiej organizacji) nie zostały ustalone przez organ, ponieważ skarżąca na żadnym etapie postępowania nie dostarczyła materiału dowodowego, a organ nie mógł samodzielnie go pozyskać. Stąd ustalony stan faktyczny, a co za tym idzie subsumpcja dokonana przez organ oraz kontrolujący go Sad I instancji jest prawidłowa.
W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.