II GSK 900/21

II GSK 900/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Sawczuk
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Kolejnictwo
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1043/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-10-28
Skarżony organ
Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 710
art. 36b ust. 1, art. 36e ust. 1 i 2, art. 36f ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 36f ust. 1, art. 36f ust. 4
Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8 § 1 , art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant Patrycja Kołtan- Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O.S.A. w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1043/20 w sprawie ze skargi O. S.A. w Ś. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 20 lutego 2020 r. nr DRR-WRRR.714.14.2019.AnK w przedmiocie nakazu wprowadzenia zmian w regulaminie 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od O. S.A. w Ś. na rzecz Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej: Prezes UTK) w dniu 17 września 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie niezgodności Regulaminu Obiektu Infrastruktury Usługowej (dalej: Regulamin OIU lub Regulamin) O. S.A. w Ś. (dalej: spółka, skarżąca, operator) z przepisami rozdziału 6a ustawy o transporcie kolejowym (dalej: u.t.k.).
Decyzją z dnia 20 lutego 2020 r. Prezes UTK uwzględniając konieczność zapewnienia niedyskryminującego i równego traktowania przewoźników kolejowych ubiegających się o dostęp do obiektu, nakazał O. S.A. na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 13a ust. 1 oraz na podstawie art. 36f ust. 4 w zw. z art. 36f ust. 1 wprowadzenie zmian w Regulaminie poprzez:
1. prawidłowe określenie rodzaju obiektu, którego dotyczy, a także wskazanie, które elementy infrastruktury kolejowej zarządzanej przez O. S.A. stanowią infrastrukturę portową, zgodnie z art. 36f ust. 1 pkt 1 i art. 36a ust. 1 u.t.k.;
2. precyzyjne określenie usług, do których obiekt infrastruktury usługowej jest specjalnie przystosowany, dni i godzin, w których jest dostępny oraz aktualizację Regulaminu poprzez prawidłowe określenie obszaru, którego dotyczy, zgodnie z art. 36f ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.t.k.;
3. uwzględnienie szczegółowych warunków technicznych dostępu do obiektu infrastruktury usługowej, którego dotyczy, zgodnie z art. 36f ust. 1 pkt 4 u.t.k.;
4. wskazanie, że od przewoźników kolejowych, nie są pobierane opłaty za dostęp do infrastruktury portowej wchodzącej w skład obiektu na podstawie ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z postanowieniami art. 36f ust. 1 pkt 5 u.t.k.;
5. opracowanie zgodnie z art. 36e ust. 1 i 2 u.t.k. i dołączenie do Regulaminu cennika usług świadczonych przewoźnikom kolejowym w obiekcie infrastruktury usługowej w zakresie niedotyczącym zapewnienia dostępu do infrastruktury portowej.
Uzasadniając pkt 1 sentencji decyzji Prezes UTK stwierdził, że skarżąca spółka dopuściła się naruszenia przepisów art. 36f ust. 1 pkt 5 w związku z art. 36e ust. 3 u.t.k. poprzez niewykazanie w Regulaminie elementów infrastruktury kolejowej na terenie obiektu infrastruktury usługowej (dalej: OIU), stanowiącej jednocześnie infrastrukturę portową oraz tych niebędących infrastrukturą portową. Zdaniem organu jeżeli skarżąca zarządza inną infrastrukturą niestanowiącą infrastruktury portowej w rozumieniu rozporządzenia i są na niej świadczone usługi przewoźnikom kolejowym, to również powinno być to wykazane w Regulaminie.
Uzasadniając pkt 2 sentencji decyzji organ przytoczył treść art. 36f ust. 1 pkt 2 u.t.k. i stwierdził, że jedyną informacją na temat opłat jest zawarte w Rozdziale III na stronie 7 Regulaminu stwierdzenie: "Tryb pracy Obiektu, w szczególności dni i godziny pracy oraz rodzaj i wysokość pobieranych opłat określa Taryfa". Regulamin dostępu powinien zaś, w sposób niebudzący wątpliwości, precyzować jakie usługi są tam dostępne dla przewoźników kolejowych, na jakich instalacjach oraz w jakich dniach i godzinach można z nich korzystać. Dokument ten powinien bowiem stanowić źródło kompleksowej, aktualnej informacji na temat OIU. Zakres udostępniania obiektu, obejmujący takie informacje, jest kwestią kluczową dla przewoźnika przy planowaniu realizacji zlecanych mu przewozów. Powinien on zawierać kompleksowe informacje o wszystkich usługach z jakich przewoźnicy mogą korzystać w OIU. Dotyczy to nie tylko usług oferowanych czy zapewnianych przez Operatora, ale również możliwych do uzyskania od innych podmiotów lub realizowanych samodzielnie przez przewoźnika na własne potrzeby (samoobsługa). W Regulaminie dostępu brak jest natomiast np. informacji o możliwości korzystania przez przewoźników z wagi, w tym własnej, czy o dostępności prądu trakcyjnego. Zgodnie z art. 36f ust. 1 pkt 2 u.t.k. tego typu informacje są istotne dla przedsiębiorstw kolejowych korzystających z OIU, powinny zatem zostać zamieszczone w Regulaminie. Tym samym odesłanie w tym dokumencie do Taryfy za usługi O. nie wypełnia postanowień tego przepisu.
W ocenie organu kluczową kwestią jest również bieżąca aktualizacja Regulaminu, o czym jest mowa w art. 36f ust. 2 u.t.k. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez Zarząd [...] (dalej: Z.) w załączniku do pisma z 18 listopada 2019 r., od grudnia 2018 r. operatorem N. sp. z o.o. Tymczasem Regulamin w Rozdziale II zawiera zestawienie infrastruktury dostępnej w Obiekcie, w którym występuje również N. Niedokonanie aktualizacji obszaru objętego Regulaminem poprzez wykazywanie N., którego operatorem nie jest już O., jest nie tylko zaniechaniem wypełnienia postanowienia art. 36f ust. 2 u.t.k., ale także wprowadzeniem w błąd przewoźników, którzy na podstawie tego Regulaminu mogą oczekiwać od O. zapewnienia usług wymagających dostępu do N.
W odniesieniu do pkt 3 sentencji decyzji organ wskazał na treść art. 36f ust. 1 pkt 4 u.t.k. stwierdzając, że Regulamin w rozdziale II na stronie 4 zawiera jedynie odesłanie do informacji technicznych zawartych w Regulaminie pracy bocznicy oraz zestawienie torów z ich długością ogólną i użyteczną. Regulamin pracy bocznicy zawiera natomiast informacje dotyczące lokalizacji poszczególnych instalacji oraz szczegółowy opis techniczny i charakterystykę poszczególnych elementów bocznicy, nie obejmuje zatem wszystkich danych niezbędnych do określenia szczegółowych warunków technicznych dostępu do Obiektu. Zdaniem Prezesa UTK sposób, w jaki zostały przedstawione informacje w tym zakresie w Regulaminie nie spełnia wymogów określonych w art. 36f ust. 4 u.t.k., bowiem dane w tym zakresie powinny być uzupełnione tak, aby stanowiły wyczerpującą informację dla przewoźników i należy je zamieścić bezpośrednio w Regulaminie.
W odniesieniu do pkt 4 i 5 sentencji decyzji Prezes UTK wyjaśnił, że na terenie O. znajduje się infrastruktura kolejowa, stanowiąca jednocześnie infrastrukturę portową w rozumieniu ustawy o portach. Ma to znaczenie dla stosowania postanowień rozdziału 6a u.t.k., a w szczególności art. 36e u.t.k., w stosunku do OIU, którego operatorem jest skarżąca spółka i tym samym dla zapisów odnoszącego się do niego Regulaminu.
Odnosząc się szerzej do obowiązku określonego w punkcie 1 sentencji decyzji, organ przytoczył treść art. 36f ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.t.k. i podniósł, że zgodnie z informacją przekazaną przez Operatora w piśmie z 14 października 2019 r. O. pobiera:
1) opłatę eksploatacyjną - z tytułu korzystania przez przewoźników kolejowych z O.;
2) opłatę manewrową - opłatę m. in. za dostęp do O., o której mowa w art. 36e ust. 1 i 2 u.t.k., która obejmuje:
- przyjęcie składu wagonów od przewoźnika na Stacji [...] Towarowa, w tym sprawdzenie ich stanu technicznego,
- wstawienie, przy użyciu lokomotywy aranżowanej przez Operatora, składu wagonów przewoźnika na O.,
- następnie, po załadunku lub rozładunku - skład wagonów jest wystawiany, przy użyciu lokomotywy aranżowanej przez Operatora, na Stację [...],
3) opłatę przestojową – która nie jest opłatą m. in. za dostęp do O., o której mowa w art. 36e ust. 1 i 2 u.t.k. i pobierana jest przez Operatora za każde rozpoczęte 24 godziny pozostawania każdego składu wagonów na O., powyżej pierwszych 24 godzin, które rozpoczynają swój bieg z chwilą wjazdu pierwszego wagonu składu O. i została wprowadzona 01.05.2019 r., ponieważ niektórzy przewoźnicy kolejowi w sposób częstotliwy po zakończeniu obsługi wagonów przez Operatora, nie odbierali i nie wystawiali z O. składów całopociągowych w dopuszczalnym czasie 24 godzin liczonym od chwili wjazdu pierwszego wagonu na O.
Organ wskazał że wyłączenie zawarte w art. 36e ust. 3 u.t.k., wyklucza możliwość pobierania opłat z tego tytułu od przewoźników kolejowych na podstawie u.t.k., nie wyklucza jednak możliwości finansowania utrzymania infrastruktury portowej z opłat pobieranych na podstawie innych przepisów, np. ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1933 ze zm.; dalej: u.p.p.m. lub ustawa o portach). Równocześnie organ wyjaśnił, że analiza dokonana w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego została przeprowadzona na gruncie przepisów z zakresu kolejnictwa, tj. w obszarze ustawowych kompetencji Prezesa UTK, natomiast kwestie uregulowane w ustawie o portach i innych przepisach odnoszących się do transportu morskiego wykraczają poza obszar kompetencji Prezesa UTK i nie mogą stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia niniejszej decyzji. W zakresie dostępu do infrastruktury kolejowej niestanowiącej infrastruktury portowej mają w pełni zastosowanie przepisy art. 36e ust. 1 i 2 u.t.k., które określają zasady kalkulacji stawek za dostęp do O. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. c u.t.k. do zadań Prezesa UTK należy nadzór nad poprawnością ustalania i pobierania przez operatora obiektu infrastruktury usługowej opłat za korzystanie z obiektu infrastruktury usługowej. Kalkulacja opłat za dostęp do znajdującej się w obrębie O. infrastruktury kolejowej niestanowiącej infrastruktury portowej, musi być przeprowadzona zgodnie z przepisem art. 36e ust. 1 i 2 i podlega kontroli ex-post Prezesa UTK.
W ocenie Prezesa UTK analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego wykazała, że na terenie Portu w [...] znajduje się infrastruktura kolejowa stanowiąca jednocześnie infrastrukturę portową. Jednakże informacje uzyskane od skarżącej, Z., Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, a także treść Rozporządzenia w sprawie infrastruktury portowej nie określają jednoznacznie, które konkretnie elementy infrastruktury kolejowej znajdującej się na terenie zarządzanym przez O. stanowią jednocześnie infrastrukturę portową. Dlatego, zdaniem Prezesa UTK, skarżąca powinna w Regulaminie wykazać odrębnie infrastrukturę kolejową stanowiącą infrastrukturę portową w rozumieniu przepisów ustawy o portach, jak i tę, która nie jest objęta załącznikiem 3 do Rozporządzenia w sprawie infrastruktury portowej.
Odnosząc się do przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz. Urz. U.E. z 14 grudnia 2012 r. L 343 s. 32: dalej: Dyrektywa 2012/34/UE), organ stwierdził, że wskazywany przez skarżącą motyw 12 jednoznacznie odnosi się do prywatnych bocznic i linii kolejowych wskazując jednocześnie, że podlegają one obowiązkowi niedyskryminacyjnego dostępu jeżeli stanowią tory dojazdowe do O., są niezbędne do świadczenia usług przewozowych oraz w przypadku gdy służą lub mogą służyć więcej niż jednemu klientowi końcowemu. Natomiast bocznica kolejowa stanowiąca O. nie jest infrastrukturą prywatną, lecz infrastrukturą kolejową będącą obiektem infrastruktury usługowej, posiadającym statut i Regulamin dostępu opracowany przez skarżącą, zatem przytoczony motyw 12 Dyrektywy 2012/34/UE nie ma w stosunku do niej zastosowania.
Odnosząc się do argumentacji skarżącej dotyczącej kolizji między art. 36e ust. 3 u.t.k. i przepisami Dyrektywy 2012/34/UE, organ wskazał, że uprawnienie państw członkowskich Unii Europejskiej do ustalania sposobu kształtowania opłat za dostęp do O. i infrastruktury kolejowej zostało określone w art. 29 akapit 1 Dyrektywy 2012/34/UE (ustalanie, wyznaczanie i pobieranie opłat), w którym wskazano, że "Państwa członkowskie ustalają ramy pobierania opłat, nie naruszając niezależności zarządzania przewidzianej w art. 4". Zdaniem Prezesa UTK przepis ten szeroko ustala zakres, w którym Państwa członkowskie mają prawo ustalać ramy pobierania opłat, a zatem może to także dotyczyć zakazu pobierania takich opłat, pod warunkiem zapewnienia niedyskryminacyjnego dostępu dla przewoźników kolejowych.
Prezes UTK zwrócił uwagę, że w art. 36e ust. 1 u.t.k. wskazano, że operator określa opłaty, które pobiera od przewoźników kolejowych za dostęp do obiektu. W ustępie 3 tego artykułu wyłączono możliwość pobierania tych opłat w obiektach infrastruktury usługowej w stosunku do infrastruktury portowej w rozumieniu ustawy o portach. Oznacza to, że wyłączenie o którym mowa w art. 36e ust. 3 u.t.k. dotyczy dostępu do infrastruktury portowej, a więc wyłącza jedynie możliwość pobierania opłat od przewoźników kolejowych na podstawie u.t.k., nie ma natomiast zastosowania do obszaru regulowanego innymi przepisami prawa. Tym samym, zwolnienie przewoźników kolejowych z obowiązku wnoszenia opłat za korzystanie z infrastruktury portowej, o którym jest mowa w art. 36e ust. 3 u.t.k., nie pozbawia operatora portu możliwości pobierania innych opłat z tego tytułu.
W odniesieniu do opłaty eksploatacyjnej, która – jak wynika z wyjaśnień skarżącej zawartych w piśmie z 14 października 2019 r. – jest pobierana za "możliwość korzystania przez przewoźników kolejowych z infrastruktury Obiektu" - Prezes UTK wskazał, że obejmuje ona infrastrukturę portową, podlega ona zatem rygorowi wyłączenia z art. 36e ust. 3 u.t.k. w zakresie dotyczącym infrastruktury portowej.
W odniesieniu do opłaty manewrowej Prezes UTK wskazał, że spółka w piśmie z 14 października 2019 r. zawarła stwierdzenie, że "opłata manewrowa nie jest opłatą, m. in., za dostęp do O., o której mowa w art. 36e ust. 1 i 2 u.t.k.". Wskazano jednak jednocześnie, że opłata ta jest pobierana "za czynności związane z przygotowaniem taboru przewoźników do za-/rozładunku towarów jak przejęcie składu wagonów od przewoźnika w stacji [...], w tym sprawdzenie ich stanu technicznego, wstawienie tych wagonów na O. przy użyciu lokomotywy Operatora i następnie, po za-/rozładunku wystawienie składu wagonów na stację Port [...]". W ocenie Prezesa UTK oznacza to, że praca manewrowa stanowi usługę dodatkową wskazaną w załączniku 2 ust. 3 pkt 1 lit. c u.t.k., a więc do określenia sposobu ustalenia opłaty za jej świadczenie ma zastosowanie przepis art. 36e ust. 2 u.t.k., tym samym powinna być skonstruowana w taki sposób, żeby obejmowała wyłącznie koszty świadczenia usługi manewrowej powiększone o rozsądny zysk, jednak bez uwzględniania komponentu dostępu do infrastruktury portowej, o której mowa w art. 36e ust. 3 u.t.k.
Prezes wskazał, że w O. infrastrukturą kolejową będącą jednocześnie infrastrukturą portową są tory kolejowe, po których odbywa się ruch składów wagonowych ciągnionych przez lokomotywy manewrowe aranżowane przez Operatora. Zdaniem Prezesa opłata manewrowa powinna zostać określona w taki sposób, żeby nie obejmowała komponentu korzystania z infrastruktury portowej w rozumieniu ustawy o portach, znajdującej się w O. Nadto praca manewrowa, za którą pobierana jest taka opłata, może być wykonywana przez dowolnego operatora takiej usługi, nie jest bowiem ściśle związana z korzystaniem z infrastruktury portowej. Do wykonywania takiej usługi niezbędni są jedynie odpowiednio wykwalifikowani pracownicy (jak np. maszynista) i lokomotywa manewrowa. Tym samym Operator jest upoważniony do pobierania opłaty manewrowej od przewoźników kolejowych jedynie w takim zakresie, w jakim nie obejmuje ona części kosztów wynikających z korzystania z infrastruktury portowej.
W odniesieniu do opłaty przestojowej pobieranej, jak wynika z wyjaśnienia przedstawionego przez O. w piśmie z 14 października 2019 r. (pkt 3.11 do 3.15), za pozostawienie składów wagonów przewoźników na terenie Obiektu na okres przekraczający 24 godziny Prezes UTK wskazał, że nie stanowi ona opłaty za udostępnienie torów, na których pozostawiane są wagony przewoźników, lecz sankcję za nadmiernie przedłużający się postój taboru kolejowego na terenie OIU, dyscyplinującą przewoźników do nieblokowania swoimi wagonami torów na terenie obiektu. Nie ma zatem ona charakteru opłaty, o której mowa w art. 36e ust. 3 u.t.k. i nie podlega wyłączeniu na mocy tego przepisu.
Podsumowując Prezes UTK wskazał, że Operator jest uprawniony do pobierania od przewoźników kolejowych opłaty za dostęp do OIU jedynie w stosunku do infrastruktury kolejowej niebędącej infrastrukturą portową w rozumieniu ustawy o portach. Zgodnie z uzasadnieniem do pkt 1 sentencji decyzji, infrastruktura taka powinna być wykazana w Regulaminie, a w załączniku do Regulaminu powinien być zawarty cennik usług dostępnych w OIU, zawierający także odrębnie informacje o opłacie przestojowej. Zgodnie z art. 36f ust. I pkt 5 u.t.k. wysokość opłat za udostępnienie OIU powinna być uregulowana bezpośrednio w Regulaminie, zatem nie jest wystarczające odesłanie do Taryfy zamieszczonej na stronie internetowej Operatora, niestanowiącej części Regulaminu.
Nadto Prezes wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 3 u.t.k. możliwe jest udostępnianie infrastruktury kolejowej w celu wykonywania manewrów i możliwe jest pobieranie za to opłaty manewrowej na podstawie art. 33 ust. 8 i 9 u.t.k. Zdaniem Prezesa w takiej sytuacji zarządca infrastruktury powinien dołączyć odpowiedni cennik do regulaminu sieci (bocznicy). Organ zauważył również, że zgodnie z art. 33 ust. ust. 14 u.t.k., nie później niż 9 miesięcy przed rozpoczęciem okresu obowiązywania rocznego rozkładu jazdy pociągów, zarządca infrastruktury powinien przedłożyć do zatwierdzenia Prezesowi UTK w części dotyczącej sposobu ustalania stawki jednostkowej opłaty manewrowej, obejmującego kalkulację wysokości zastosowanych stawek cząstkowych i współczynników. Jednakże w przypadku O., Operator w Regulaminie dostępu wskazał, że na podstawie art. 35a u.t.k. nie stosuje przepisów art. 29-35 u.t.k. Zdaniem organu, w tej sytuacji nie ma zastosowania możliwość pobierania opłaty za wykonywanie manewrów w trybie przewidzianym art. 33 ust. 8 i 9 u.t.k.
II.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1043/20, oddalił skargę O S.A. w W. na ww. decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia 20 lutego 2020 r.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie nie dopatrzył się nieprawidłowości, bowiem motywy podjętego rozstrzygnięcia oraz argumentacja organu jest wyczerpująca. W rozpoznawanej sprawie Prezes UTK stwierdził, że Regulamin nie jest zgodny z postanowieniami Rozdziału 6a u.t.k. Sąd wskazał, że rodzaje obiektów zostały określone określenie w załączniku 2 do u.t.k., a określenie rodzaju OIU (Obiektu infrastruktury usługowej z dostępem do torów kolejowych) w spornym Regulaminie jako "Obiekt infrastruktury usługowej z dostępem do torów" nie wyczerpuje wymogu nałożonego na Operatora przez art. 36f ust. 1 u.t.k. Sąd przytoczył art. 36a ust. 1 u.t.k. dotyczący obowiązku udostępniania obiektów infrastruktury usługowej wskazując jakie usługi są dostępne w Obiekcie (manewry, postój i dostęp do samego Obiektu) oraz wskazując, że granice portu morskiego [...] określa Rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej dnia 18 grudnia 2019 r. w sprawie granicy portu morskiego w [...] (Dz.U. z 2020 r., poz. 21), co zostało wskazane na mapach stanowiących załącznik nr 2 i 3, a także wskazując, że OIU skarżącej położony jest na obszarze portu i na jego terenie znajduje się infrastruktura kolejowa, przystosowana do świadczenia usług na rzecz przewoźników kolejowych przywożących i odbierających ładunki przewożone do/z tego portu statkami..
Sąd przytoczył treść art. 2 pkt 4 ustawy o portach zawierającego definicję infrastruktury portowej i wskazał, że - wbrew stanowisku skarżącej – w odniesieniu do znajdującej się w granicach portu infrastruktury kolejowej spełnione zostały wszystkie cztery wymienione w tym przepisie przesłanki infrastruktury portowej: infrastruktura jest w granicach portu, ogólnodostępna, związana z funkcjonowaniem portu i przeznaczona do wykonywania przez podmiot zarządzający portem zadań o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5.
Powołując się na art. 29 ust. 1 zd. 1 i art. 4 ust. 2 Dyrektywy 2012/34/UE Sąd wskazał, że nie określa on rygorystycznie ram pobierania opłat, pozostawiając to państwom członkowskim, a zatem mogą one także ustalać sytuacje, w których opłaty nie są pobierane. Z art. 8 ust. 2 ustawy o portach wynika, że opłaty portowe pobiera się od użytkowników infrastruktury portowej, a zatem zwolnienie przewoźników kolejowych z opłaty za korzystanie z infrastruktury portowej, wynikające z art. 36e ust. 3 u.t.k., nie pozbawia podmiotu zarządzającego portem możliwości pobierania opłat z tego tytułu.
Sąd uznał, że praca manewrowa stanowi usługę dodatkową (załącznik 2 ust. 3 pkt 1 lit. c u.t.k.), a więc do opłaty za nią ma zastosowanie art. 36e ust. 2 u.t.k., powinna zatem obejmować tylko koszty świadczenia tej usługi powiększone o rozsądny zysk, jednak bez uwzględnienia komponentu dostępu do infrastruktury portowej, o której mowa w art. 36e ust. 3 u.t.k.
Za trafne uznał zatem WSA stwierdzenie organu, że skoro w Obiekcie świadczone są usługi na rzecz przewoźników kolejowych, to stosuje się do niego także przepisy o transporcie kolejowym, a zatem że klasyfikacja O. powinna być dokonana zgodnie z zał. nr 2 do u.t.k.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 36e ust. 3 u.t.k. wprowadzał w stosunku do infrastruktury kolejowej stanowiącej jednocześnie infrastrukturę portową w rozumieniu ustawy o portach, szczególne postanowienie wyłączające stosowanie ust. 1 i 2 art.36e u.t.k. Dla prawnej możliwości pobierania opłat za dostęp do OIU na podstawie przepisów u.t.k., konieczne zatem było określenie w Regulaminie dostępu czy dany element infrastruktury kolejowej stanowi infrastrukturę portową.
Sąd wskazał, że Prezes UTK zwrócił się do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej m.in. o wyszczególnienie elementów infrastruktury kolejowej, składających się na pozycje tory i rozjazdy kolejowe oraz o przekazanie dostępnych map lub schematów dot. infrastruktury kolejowej zakwalifikowanej jako infrastruktura portowa w portach o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej. W odpowiedzi Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej poinformował, że nie dysponuje mapami oraz schematami infrastruktury portowej i Prezes UTK powinien w tej sprawie zwrócić się bezpośrednio do zarządu portu. Stąd wskazanie przez ZMPSiŚ, że infrastruktura kolejowa na terenie skarżącej stanowi infrastrukturę portową w rozumieniu ustawy o portach, należy uznać za zgodne z kompetencją do wypowiadania się w sprawach transportu morskiego i związanej z tym infrastruktury.
Sąd podkreślił, że wymienione w art. 36f u.t.k. elementy, które mają znaleźć się w Regulaminie, nie są wymienione enumeratywnie. Katalog jest otwarty, powinny się w nim jednak znaleźć informacje istotne dla przewoźników korzystających z OIU, w tym określenie infrastruktury kolejowej stanowiącej jednocześnie infrastrukturę portową i tej, które portową nie jest. W Rozdziale 11 Regulaminu infrastruktura torowa na terenie OIU została określona jako bocznica kolejowa. Bocznice kolejowe zostały zaś uznane za infrastrukturę kolejową ustawą z dnia 16 listopada 201 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2016 poz. 1923), która weszła w życie 30 grudnia 2016 r. Bocznica kolejowa jest wyznaczoną przez zarządcę infrastruktury drogą kolejową obejmującą połączoną bezpośrednio lub pośrednio z linią kolejową, służącą do czynności ładunkowych, utrzymaniowych lub postoju pojazdów kolejowych albo przemieszczania i włączania pojazdów kolejowych do ruchu po sieci kolejowej, zaś droga kolejowa to tor kolejowy wraz z elementami wymienione w pkt 2-12 załącznika 1 do u.t.d.
Zdaniem Sądu w konsekwencji pkt 7.2.1 i 7.2.2 załącznika 3 do Rozporządzenia w sprawie infrastruktury portowej mają zastosowanie do torów znajdujących się na terenie OIU Operatora, zatem Regulamin powinien zawierać zestawienie znajdującej się na terenie skarżącej infrastruktury kolejowej stanowiącej jednocześnie infrastrukturę portową. Jeżeli zaś skarżąca zarządza inną infrastrukturą niestanowiącą infrastruktury portowej i są na niej świadczone usługi przewoźnikom kolejowym, to powinno być to wykazane w Regulaminie.
Sąd uznał także, że w myśl art. 36f ust. 1 pkt 2 u.t.k. Regulamin powinien określać m.in. zakres udostępniania obiektów, za który operator jest odpowiedzialny. W spornym Regulaminie brak jest informacji wskazanych przez organ. Odesłanie w Regulaminie do Taryfy za usługi OT [...] nie jest wystarczające.
Sąd wskazał również, że zgodnie z art. 36f ust. 2 u.t.k. Regulamin obiektu podlega aktualizacji w razie zmiany informacji w nim zawartych. Jak wynika z akt sprawy skarżąca nie dokonała aktualizacji obszaru objętego Regulaminem dostępu poprzez wykazywanie Nabrzeża Portowców, którego operatorem już nie jest.
Nadto Sąd powołując się na art. 36f ust. 1 pkt 4 u.t.k. który przewiduje, że w Regulaminie dostępu powinny być określone szczegółowe warunki techniczne dostępu do obiektów wskazał, że w Regulaminie w rozdziale II na s. 4 zawarto jedynie odesłanie do informacji technicznych zawartych w Regulaminie pracy bocznicy oraz zestawienie torów z ich długością ogólną i użyteczną. Regulamin pracy bocznicy zawiera natomiast informacje dotyczące lokalizacji poszczególnych instalacji oraz szczegółowy opis techniczny i charakterystykę poszczególnych elementów bocznicy. Dlatego WSA uznał, że nie obejmuje on wszystkich danych niezbędnych do określenia szczegółowych warunków technicznych dostępu do Obiektu.
WSA wskazał także na treść art. 36f ust. 1 pkt 5, z którego wynika obowiązek określenia w Regulaminie wysokości opłat, o których mowa w art. 36e ust. 1, pobieranych od przewoźników kolejowych za dostęp do obiektów infrastruktury usługowej. Ust. 3 wyłącza stosowanie tego przepisu do infrastruktury portowej. Z kolei art. 36a ust. 1 przewiduje, że dostęp do OIU oznacza także korzystanie przez przewoźników, na ich wniosek, z usług dostępnych w obiekcie, do których został on specjalnie przystosowany, a także z samego obiektu.
Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżąca pobiera 3 rodzaje opłat: eksploatacyjną, manewrową i przestojową, jednak art. 36e ust. 3 u.t.k. wyklucza pobieranie opłat od przewoźników kolejowych za korzystanie z infrastruktury portowej, która powinna być wykazana w Regulaminie. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie w OIU skarżącej infrastrukturą kolejową będącą jednocześnie infrastrukturą portową są tory kolejowe, po których odbywa się ruch składów wagonowych ciągnionych przez lokomotywy manewrowe aranżowane przez Operatora. Opłata manewrowa powinna zostać określona w taki sposób, żeby nie obejmowała komponentu korzystania z infrastruktury portowej w rozumieniu ustawy o portach, znajdującej się w O.. Nadto, praca manewrowa może być wykonywana przez dowolnego operatora, nie jest bowiem ściśle związana z korzystaniem z infrastruktury portowej. Tym samym Operator jest upoważniony do pobierania opłaty manewrowej od przewoźników kolejowych jedynie w takim zakresie, w jakim nie obejmuje ona części kosztów wynikających z korzystania z infrastruktury portowej. Operator jest uprawniony do pobierania od przewoźników kolejowych opłaty za dostęp do OIU jedynie w stosunku do infrastruktury kolejowej niebędącej infrastrukturą portową w rozumieniu ustawy o portach. Infrastruktura taka powinna być wykazana w Regulaminie dostępu i powinien on zawierać cennik usług dostępnych w OIU, w postaci załącznika. Dokument ten powinien także informować o opłacie przestojowej zgodnie z art. 36f ust. 1 pkt 5 u.t.k. – tym samym w ocenie Sądu, zasadnie organ uznał, że nie jest wystarczające odesłanie do Taryfy zamieszczonej na stronie internetowej Operatora, niestanowiącej części Regulaminu dostępu. Nadto Sąd powołał art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 3 u.t.k. wskazując, że jest możliwe udostępnianie infrastruktury kolejowej w celu wykonywania manewrów i w takim przypadku oplata manewrowa jest pobierana na podstawie art. 33 ust. 8 i 9 u.t.k. a zarządca powinien dołączyć do regulaminu odpowiedni cennik.
WSA wskazał również, że zarządca infrastruktury powinien nie później niż 9 miesięcy przed rozpoczęciem okresu obowiązywania rocznego rozkładu jazdy pociągów przedłożyć do zatwierdzenia Prezesowi UTK w części dotyczącej sposobu ustalania stawki jednostkowej opłaty manewrowej, obejmującego kalkulację wysokości zastosowanych stawek cząstkowych i współczynników.
Sąd zwrócił uwagę, że w spornym Regulaminie dostępu wskazano, że na podstawie art. 35a u.t.d. nie stosuje się przepisów art. 29-35 u.t.k.W tej sytuacji opisana możliwość pobierania opłaty za wykonywanie manewrów w trybie przewidzianym w art. 33 ust. 8 i 9 u.t.k. nie ma zastosowania.
Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., bowiem uznał, że uprawnienie PKP Cargo S.A. jako przewoźnika kolejowego do złożenia wniosku dotyczącego nakazania zmian w Regulaminie dostępu wynika z art. 36f ust. 4 u.t.k., a Prezes UTK miał obowiązek rozpatrzyć wniosek i zdecydować czy zasadne jest wszczęcie postępowania w tej sprawie i czy będzie ono prowadzone z urzędu czy na wniosek. Skarżąca jest jedyną stroną i jedynym uczestnikiem postępowania, nadto nie wykazała na czym niejednakowe traktowanie miałoby polegać. Stronniczość organu państwowego należałoby należycie uzasadnić, przywołując konkretne sytuacje czy działania o tym świadczące.
Podsumowując, Sąd uznał, że art. 36f ust. 1 u.t.k. określa minimalny zakres regulacji Regulaminów OIU, niezbędny do zapewnienia niedyskryminacyjnego i równego traktowania wszystkich przewoźników ubiegających się o korzystanie z obiektów. Przepis ten należy interpretować uwzględniając inne postanowienia u.t.k., a w szczególności rozdziału 6a. Zdaniem Sądu, konieczne jest zatem zawarcie w Regulaminie dostępu kompletnej, wymaganej przepisem art. 36f ust. 1 u.t.k., informacji dla wszystkich przewoźników. Spełnienie tego wymogu jest konieczne, aby umożliwić przewoźnikom kolejowym stwierdzenie, czy mają możliwość uzyskania potrzebnych im usług w konkretnej lokalizacji, za znaną z góry, ustaloną w sposób przejrzysty opłatę określającą jakie czynności i usługi ona obejmuje. Regulamin dostępu musi także spełniać funkcję informacyjną co do zakresu i sposobu świadczenia usług w OIU oraz wyjaśniać zasady wnioskowania o przyznanie jego zdolności przepustowej.
W ocenie Sądu organ nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem podjął wszelkie możliwe i niezbędne czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy.
III.
Skarżąca Spółka O. S.A. w Ś. złożyła skargę kasacyjną od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania temu Sądowi, ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. naruszenie prawa materialnego:
a) art. 36f ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36e ust. 3 u.t.k. (w brzmieniu z Dz.U z 2019r., poz. 710) poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się uznaniem, że Obiekt Infrastruktury Usługowej O. S.A. [dalej: OIU OTPŚ] stanowi element infrastruktury portowej w rozumieniu przepisów u.p.p.m., co pozostaje w oczywistej sprzeczności z definicją infrastruktury portowej określoną w art. 2 pkt 4 u.p.p.m., jak również jest sprzeczne z jednoznaczną oceną sądów najwyższych instancji wyrażoną w orzeczeniach: Sądu Najwyższego w wyroku w sprawie o sygn. akt II CSK 558/17, Sądu Apelacyjnego w Szczecinie w wyroku sprawie o sygn. akt I AGa 227/18 oraz Sądu Najwyższego w postanowieniu w sprawie o sygn. akt II CSK 314/19 (w aktach sprawy), w których sądy te orzekły wprost, że nie tyle bocznica znajdująca się w graniach portu, lecz sam indywidualnie wskazany OIU OTPŚ nie stanowi infrastruktury portowej, do której zastosowanie znajdują przepisy u.p.p.m., co doprowadzi w konsekwencji do błędnego zastosowania przez Sąd art. 36e ust. 3 u.t.k. i uznanie, że dostęp do OIU OTPŚ powinien być nieodpłatny,
b) art. 2 pkt 4 u.p.p.m. w zw. z pkt 7.2.1. Załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dn. 20 maja 2013 r. w sprawie określenia akwenów portowych oraz ogólnodostępnych obiektów, urządzeń i instalacji wchodzących w skład infrastruktury portowej dla każdego portu o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej (dalej: "Rozporządzenie") poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że OIU OTPŚ stanowi element infrastruktury portowej w rozumieniu przepisów u.p.p.m., nie zważając na ustawową definicję pojęcia infrastruktury portowej uregulowaną w art. 2 pkt 4 u.m.m.p., która pozwala uznać dany składnik za infrastrukturę portową po łącznym spełnieniu czterech przesłanek, tj. element musi znajdować się w granicach portu, być ogólnodostępny, być związany z funkcjonowaniem portu oraz być przeznaczony do wykonywania przez podmiot zarządzający portem zadań związanych ze świadczeniem usług związanych z korzystaniem z infrastruktury portowej, podczas gdy w odniesieniu do OIU OTPŚ nie wszystkie przesłanki ustawowe zostały spełnione, gdyż obiekt ten nie jest związany z funkcjonowaniem portu, jak również nie jest przeznaczony do wykonywania przez podmiot zarządzający portem zadań związanych ze świadczeniem usług związanych z korzystaniem infrastruktury portowej, co potwierdzają: Sąd Najwyższy w wyroku w sprawie o sygn. akt II CSK 558/17, Sąd Apelacyjny w Szczecinie w wyroku sprawie o sygn. akt I AGa 227/18 oraz Sąd Najwyższy w postanowieniu w sprawie o sygn. akt II CSK 314/19 (w aktach sprawy), a co w konsekwencji doprowadziło do całkowicie błędnej i bezpodstawnej wykładni art. 2 pkt 4 u.p.p.m., uznającej każdy element infrastruktury znajdujący się w porcie za ogólnodostępną infrastrukturę portową;
c) art. 2 pkt 4 u.p.m.m. w zw. z art. 1 ust. 2 lit. b w zw. z art. 2 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/352 z dn. 15 lutego 2017 r. ustanawiającego ramy w zakresie świadczenia usług portowych oraz wspólne zasady dotyczące przejrzystości finansowej portów (dalej: Rozporządzenie 2017/352) poprzez błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że art. 1 ust. 2 lit. b w zw. z art. 2 pkt 2 Rozporządzenia 2017/352, stanowiący o pojęciu przeładunku w portach, jest podstawą do uznania, że bocznica kolejowa skarżącej stanowi infrastrukturę portową w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.p.p.m., jako że bocznica ma rzekomo służyć do przeładunku towarów w rozumieniu ww. przepisów, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 2 pkt 2 Rozporządzenia 2017/352 (zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu) określa, że przeładunkiem jest organizacja i obsługa ładunku między przewożącym ładunek statkiem wodnym a lądem (a więc w relacji statek-port i port-statek), a nie między przewożącymi ładunek pociągami czy samochodami a lądem, co wyłącznie potwierdza, że infrastruktura portowa jest przeznaczona do obsługi statków, a nie innych środków transportu, przy czym należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 10 ust. 1 Rozporządzenia 2017/352 rozdział tego aktu odnoszący się do świadczenia usług portowych nie ma w ogóle zastosowania do przeładunku, co tym bardziej potwierdza błędność wykładni przeprowadzonej przez Sąd;
d) art. 29 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z art. 4 ust. 2 oraz art. 31 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiej i Rady nr 2012/34/UE z 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (dalej: Dyrektywa 2012/34/UE) w zw. z art. 36e ust. 3 u.t.k. (w brzmieniu z Dz.U z 2019 r., poz. 710) poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 36e ust. 3 u.t.k., który jest niezgodny z prawem europejskim, tj. ze wskazanym powyżej przepisem art. 29 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z art. 4 ust. 2 Dyrektywy 2012/34/UE, gdyż przepis ten (ani żaden inny przepis Dyrektywy 2012/34/UE) nie umożliwia państwom członkowskim wprowadzenia arbitralnego zwolnienia części infrastruktury kolejowej od opłat wnoszonych przez przewoźników kolejowych, a wręcz przeciwnie - nakazuje wprowadzenie przepisów, w oparciu o które dysponent obiektu infrastruktury usługowej może pobierać opłaty za udostępnienie obiektu;
e) art. 36e ust. 1 w zw. z art. 36e ust. 3 u.t.k.(w brzmieniu z Dz.U z 2019 r., poz. 710) poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne uznanie, że pobierana przez skarżącą opłata manewrowa stanowi opłatę za dostęp do obiektu infrastruktury usługowej, która, przy błędnym założeniu Sądu, że OIU OTPŚ stanowi obiekt infrastruktury portowej, nie może być pobierana przez dysponenta infrastruktury, co jest założeniem oczywiście błędnym i bezpodstawnym, gdyż jak wskazuje sama nazwa użyta przez ustawodawcę: "opłata za dostęp do obiektu" oznacza opłatę pobieraną za samo korzystanie z obiektu przez przewoźnika kolejowego, przy którym to korzystaniu dysponent pozostaje bierny, co nie odnosi się do świadczenia usługi manewrowej, która polega na zapewnieniu pracy spalinowej lokomotywy manewrowej operowanej przez wykwalifikowanych pracowników skarżącej;
f) § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dn. 18 listopada 2019 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej poprzez bezpodstawne i nieznajdujące oparcia w żadnych przepisach uznanie, że stwierdzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, iż nie dysponuje on mapami ani schematami infrastruktury portowej, w związku z czym o powyższe należy zwrócić się do spółki zarządzającej portem, oznacza, że Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej wskazał Zarząd Morskich Portów [...] S.A. w S., jako podmiot kompetentny do wskazania infrastruktury kolejowej będącej jednocześnie infrastrukturą portową, przy czym, za kompletnie pozbawione podstaw prawnych należy uznać stwierdzenie Sądu, że "wskazanie przez ZMPSiŚ, że infrastruktura kolejowa na terenie O. stanowi infrastrukturę portową w rozumieniu ustawy o portach, należy uznać za zgodne z kompetencją do wypowiadania się w sprawach transportu morskiego i związanej z tym infrastruktury", co nie tylko mogło, ale też miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż, jak wynika z dokonanego naruszenia ww. przepisu. Sąd oparł swoje orzeczenie nie tylko na wadliwej interpretacji przepisów, lecz także na niezrozumiałym uznaniu, że spółka zarządzająca portem jest kompetentna (wyznaczona przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej) do arbitralnego orzekania, co jest a co nie jest infrastrukturą portową i to niezależnie od treści powszechnie obowiązujących przepisów.
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 141 § 4 zd. pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez odstąpienie od sporządzenia przez Sąd własnych poglądów na niniejszą sprawę, bowiem uzasadnienie skarżonego orzeczenia składa się w przeważającej mierze z przepisania przez Sąd uzasadnienia decyzji Organu, co oznacza, że uzasadnienie nie zawiera wyjaśnienia, o którym mowa w naruszonym przepisie i tym samym nie pozwala Skarżącej na stwierdzenie, czy jej zarzuty (i ich uzasadnienie) zostały w ogóle wzięte przez Sąd pod uwagę przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
IV.
Prezes Urzędu Transportu Kolejowego złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
V.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut dotyczący naruszenia przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał, jako najdalej idący, zarzut naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., podniesiony w punkcie II.a. petitum skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania.
W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jakkolwiek może pozostawiać pewien niedosyt co do głębokości zawartej w nim argumentacji, to jednak zawiera wszystkie wskazane w ustawie elementy. Wadliwość uzasadnienia wyroku mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdyby uzasadnienie sporządzone było w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast upatrywać, jak tego chce skarżąca, w podzieleniu przez Sąd "w przeważającej mierze" stanowiska organu. Zdaniem NSA Sąd w sposób wystarczający przedstawił w uzasadnieniu nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej stanowiska WSA w kwestionowanym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie są zasadne również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne (punkty I.a - I.f. petitum skargi kasacyjnej). Przedmiot tych zarzutów, jak i kierunek argumentacji przytoczonej na ich uzasadnienie, pozostają w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół błędnej wykładni art. 2 pkt 4 ustawy o portach i niewłaściwego zastosowania art. 36f ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36e ust. 3 u.t.k., które zdaniem skarżącej kasacyjnie doprowadziły do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego poddane zostały kontroli kasacyjnej łącznie.
W zaskarżonej decyzji organ orzekł o obowiązku zawarcia w spornym Regulaminie elementów, które w tej decyzji zostały wymienione. Zdaniem NSA te elementy zostały wskazane prawidłowo, a skarga kasacyjna skutecznie tego nie podważa.
Niesporne w niniejszej sprawie było istnienie infrastruktury kolejowej na terenie O. Przesądza o tym treść pkt 7.2.1 i 7.2.2 załącznika 3 do Rozporządzenia w sprawie infrastruktury portowej, wskazująca, że na terenie Portu [...] znajduje się 17.147,50 m.b. torów określonych jako infrastruktura kolejowa stanowiąca infrastrukturę portową. Potwierdza to stanowisko ZMPSiŚ z 18 listopada 2019 r. Natomiast w piśmie z 14 października 2019 r. skarżąca wskazała, że całość O. znajduje się na obszarze Portu Morskiego w [...].
Wśród elementów, o które należy uzupełnić Regulamin, organ zasadnie wymienił "wskazanie, które elementy infrastruktury kolejowej zarządzanej przez OT Port [...] S.A. stanowią infrastrukturę portową, zgodnie z art. 36f ust. 1 pkt 1 i art. 36a ust. 1 u.t.k.". Wbrew temu, co zdaje się z tej decyzji wywodzić skarżąca kasacyjnie, organ nie przesądził samodzielnie w zaskarżonej decyzji które z tych elementów infrastruktury kolejowej są jednocześnie infrastrukturą portową, lecz nakazał skarżącej dokonanie tego samodzielnie w Regulaminie. Dopiero zatem od tego, co zostanie przez skarżącą uznane za infrastrukturę portową, zależeć będzie to, od których konkretnie elementów infrastruktury kolejowej będzie mogła ona pobierać opłaty i jakie, a od których nie będzie to dopuszczalne z powodu treści obowiązujących w tej materii przepisów u.t.k. W zaskarżonej decyzji nie przesądzono zatem, czy skarżąca ma prawo pobierać dotychczasowe opłaty (eksploatacyjną, manewrową i przestojową), lecz wskazano o jakie elementy należy uzupełnić Regulamin dostępu, co dopiero w dalszej kolejności będzie mogło stanowić podstawę oceny zasadności pobierania dotychczasowych opłat.
Przechodząc do oceny zarzutu kasacyjnego wskazującego na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie art. 2 pkt 4 ustawy o portach (pkt I.b i I.c. petitum skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie wskazuje, że bocznica kolejowa została prawidłowo zakwalifikowana jako element infrastruktury kolejowej. Zostało to zresztą ostatecznie przesądzone wyraźnie przez ustawodawcę w przepisach u.t.k. przytoczonych przez Sąd pierwszej instancji.
NSA podziela pogląd przedstawiony przez organ i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji, że znajdujące się na terenie OIU sporne w tej sprawie elementy infrastruktury kolejowej, przystosowane do świadczenia usług na rzecz przewoźników kolejowych przywożących i odbierających ładunki przewożone do/z tego portu statkami, spełniają przesłanki infrastruktury portowej w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o portach. Przepis ten przewiduje, że "ilekroć w ustawie jest mowa o infrastrukturze portowej - rozumie się przez to znajdujące się w granicach portu lub przystani morskiej akweny portowe oraz ogólnodostępne obiekty, urządzenia i instalacje, związane z funkcjonowaniem portu, przeznaczone do wykonywania przez podmiot zarządzający portem zadań, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5."
Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, spełnione w tej sprawie zostały wszystkie cztery wymienione w tym przepisie przesłanki niezbędne do uznania infrastruktury kolejowej za infrastrukturę portową. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek należy podzielić pogląd Sądu przyjęty w ślad za organem, że sporna infrastruktura kolejowa znajduje się na terenie portu, tj. "w granicach portu" wyznaczonych zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 18 grudnia 2019 r. w sprawie granicy portu morskiego o [...]. Nie było to zresztą kwestionowane przez skarżącą kasacyjnie.
Zdaniem NSA spełniona została także druga z przesłanek, a mianowicie ta infrastruktura kolejowa jest ogólnodostępna. W rozdziale III Regulaminu dostępu wskazano mianowicie, że udostępnianie Obiektu polega na umożliwieniu przewoźnikom kolejowym, na ich wniosek, korzystania z usług, do świadczenia których obiekt został specjalnie przystosowany. Z Taryfy za usługi skarżącej wynika, że w obiekcie dostępne są usługi: manewrowa, postojowa oraz dostęp do samego obiektu. Stanowi on zatem OIU, o którym mowa w załączniku 2 ust. 2 do u.t.k. A zatem przewoźnicy kolejowi są uprawnieni do dostępu do obiektu na równych i niedyskryminujących zasadach, jest on zatem w całości, a więc wraz ze znajdującymi się tam torami kolejowymi, infrastrukturą ogólnodostępną dla wszystkich licencjonowanych przewoźników kolejowych. Oznacza to, że spełnia też drugą przesłankę konieczną do uznania za infrastrukturę portową.
Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, spełnione są także pozostałe dwie przesłanki.
Sporne tory kolejowe są związane z funkcjonowaniem portu. Port [...] jest wymieniony w załączniku II do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej (Dz. Urz. UE L 348 z 20.12.2013 r.) jako wchodzący w skład sieci bazowej. Tym samym do Portu [...] stosuje się przepisy Rozporządzenia 2017/352, które w art. 1 ust. 2 precyzuje co należy rozumieć przez świadczenie usług związanych z korzystaniem z infrastruktury portowej. Wynika z niego mianowicie, że do usług portowych zaliczony został m.in. przeładunek, zdefiniowany w art. 2 ust. 2 Rozporządzenia 2017/352 jako organizacja i obsługa ładunku między przewożącym ładunek statkiem wodnym a lądem, niezależnie od tego, czy dotyczy to przywozu, wywozu lub tranzytu ładunku, w tym odprawę, mocowanie, odcumowywanie, sztanowanie, przewóz i czasowe składowanie ładunku na odpowiednim terminalu przeładunkowym, bezpośrednio związane z transportem ładunku, ale z wyłączeniem - chyba że państwa członkowskie zdecydują inaczej - magazynowania, rozformowywania, przepakowywania oraz wszelkich innych usług dotyczących tego ładunku przedstawiających wartość dodaną. Przewożenie ładunku z wykorzystaniem infrastruktury kolejowej jest zatem nierozerwalnie związane z funkcjonowaniem portu. Skoro więc infrastruktura kolejowa skarżącej wykorzystywana jest w celach związanych z funkcjonowaniem portu, to spełniona jest trzecia przesłanka uznania jej za infrastrukturę portową.
Zdaniem NSA, wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, spełniona jest także czwarta z przesłanek, a mianowicie sporna infrastruktura kolejowa jest "przeznaczona do wykonywania przez podmiot zarządzający portem zadań o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5". Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o portach przewiduje, że przedmiot działalności przedsiębiorstwa podmiotu zarządzającego obejmuje świadczenie usług związanych z wykorzystaniem infrastruktury portowej. Infrastruktura Portu Morskiego [...], specjalnie do tego przystosowana (urządzenia, instalacje, itp.), służy umożliwieniu przeładunku towarów przewożonych przez statki morskie, jest więc przeznaczona do wykorzystania dla potrzeb przewozów morskich osób i rzeczy. O. położony jest w całości na obszarze Portu Morskiego [...], infrastruktura pozostająca w jego dyspozycji na mocy umowy dzierżawy służy zatem świadczeniu usług związanych z wykorzystaniem infrastruktury portowej. Oznacza to, że spełniona jest też czwarta przesłanka konieczna do uznania infrastruktury kolejowej za infrastrukturę portową.
Zdaniem NSA nie ma racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że bocznica kolejowa nie służy do przeładunku towarów w rozumieniu art. 1 ust. 2 lit. b w zw. z art. 2 pkt 2 Rozporządzenia 2017/352 (pkt I.c. petitum skargi kasacyjnej). W art. 2 pkt 2 tego rozporządzenia przewidziano, że ""przeładunek" oznacza organizację i obsługę ładunku między przewożącym ładunek statkiem wodnym a lądem, niezależnie od tego, czy dotyczy to przywozu, wywozu lub tranzytu ładunku, w tym odprawę, mocowanie, odmocowywanie, sztauowanie, przewóz i czasowe składowanie ładunku na odpowiednim terminalu przeładunkowym, bezpośrednio związane z transportem ładunku, ale z wyłączeniem - chyba że państwa członkowskie zdecydują inaczej - magazynowania, rozformowywania, przepakowywania oraz wszelkich innych usług dotyczących tego ładunku przedstawiających wartość dodaną". Zdaniem NSA stanowisko skarżącej jest niekonsekwentne, najpierw bowiem twierdzi ona, że sporna bocznica kolejowa nie służy do "organizacji i obsługi ładunku pomiędzy przewożącym ładunek statkiem wodnym a lądem" w rozumieniu przytoczonego przepisu, gdyż skarżąca zawęża to jedynie do relacji statek-port i port-statek, a zatem nie zalicza działań podejmowanych na bocznicy kolejowej do przeładunku, co w konsekwencji miałoby według skarżącej oznaczać, że bocznica nie może być zaliczona do infrastruktury portowej. Następnie jednak skarżąca wywodzi, że świadczenie usług portowych "nie ma zastosowania do przeładunku", gdyż art. 10 ust. 1 rozporządzenia wyłącza zastosowanie rozdziału o usługach portowych do przeładunku. Takie stanowisko skarżącej prowadziłoby zatem do wniosku, że działania podejmowane na bocznicy kolejowej byłyby jednak usługami portowymi, skoro nie stanowią one przeładunku w rozumieniu art. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, który został wyłączony z usług portowych.
W ocenie NSA ma rację Sąd pierwszej instancji stwierdzając za organem, że fakt zawarcia umowy dzierżawy nie ma znaczenia dla oceny czy przedmiotową infrastrukturę należy uznać za portową czy nie. Oceny przeznaczenia infrastruktury do wykonywania przez podmiot zarządzający portem zadań, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o portach, należy dokonywać w kontekście celu funkcjonowania portu, zawarcie zaś umowy dzierżawy nie zmienia celu w jakim jest wykorzystywana infrastruktura znajdująca się na terenie portu.
Mając powyższe na uwadze, trafnie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że wszystkie cztery przesłanki zostały spełnione: sporna infrastruktura jest w granicach portu, ogólnodostępna, związana z funkcjonowaniem portu i przeznaczona do wykonywania przez podmiot zarządzający portem zadań o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5. Sporne w tej sprawie elementy infrastruktury kolejowej stanowią więc elementy infrastruktury portowej.
W tej części NSA nie podziela zatem poglądu skargi kasacyjnej, odwołującego się również do stanowiska przyjętego w cytowanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach Sądu Najwyższego wydanych, co wymaga podkreślenia, na tle wcześniejszego stanu prawnego (sprzed nowelizacji u.t.k. obowiązującej od 30 kwietnia 2016 r.), w którym definicja infrastruktury kolejowej nie obejmowała bocznic. Zdaniem NSA także bowiem te dwie ostatnie przesłanki z art. art. 2 pkt 4 ustawy o portach są spełnione, biorąc pod uwagę specyfikę sposobu działania portu, definicję ustawową przeładunku (art. 1 ust. 2 pkt b w zw. z art. 2 pkt 2 rozporządzenia 2017/352 (pkt I.c. petitum skargi kasacyjnej) oraz te wszystkie elementy, na które zwracał uwagę organ, i na które zwrócił także uwagę Sąd pierwszej instancji.
Zdaniem NSA nie jest zasadny także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 36f ust. 1 w zw. z art. 36e ust. 1 i 3 u.t.k. (pkt I.a. i I.e. petitum skargi kasacyjnej).
Treść tych przepisów należy wykładać tak, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji w ślad za organem. Art. 36e u.t.k. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przewidywał w ust. 1, że "Operator określa wysokość opłat, które pobiera od przewoźników kolejowych za dostęp do obiektu". Z ust. 2 wynikało, że "Opłaty, o których mowa w ust. 1, nie mogą przekraczać kosztów udostępniania obiektu ponoszonych przez operatora powiększonych o rozsądny zysk określony jako stopa zwrotu z kapitału własnego ustalona przez operatora, uwzględniająca ewentualne ryzyka, w szczególności związane z przychodami, oraz średnią stopę zwrotu dla danego sektora w ostatnich latach, nie większą niż 10%. Z ust. 3 zaś wynikało, że "Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do infrastruktury portowej w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2017 r. poz. 1933)."
W odniesieniu zatem do obiektów infrastruktury kolejowej, które zaliczone zostałyby do obiektów infrastruktury portowej, przepisów ustępu pierwszego i drugiego "nie stosuje się", a więc nie stosuje się przepisów o opłatach. Zasadnie zatem wywiódł z tego organ i trafnie zaakceptował to również Sąd pierwszej instancji, że oznacza to, że w przypadkach opisanych w ust. 3 nie ma podstaw do pobierania opłat kolejowych. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej taka, i tylko taka, treść wynika z przytoczonego przepisu art. 36e ust. 3 u.t.k.
W konsekwencji, niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 36f ust. 1 u.t.k. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji pogląd, że konieczne jest określenie w Regulaminie dostępu, które elementy Obiektu, a w szczególności tory kolejowe, stanowią infrastrukturę portową. Określenie bowiem czy dany element infrastruktury kolejowej stanowi infrastrukturę portową czy nie, ma kluczowe znaczenie dla prawnej możliwości pobierania opłat za dostęp do OIU na podstawie przepisów u.t.k.
Nie ma też racji skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 29 ust. 1 zd. 1 i art. 4 ust. 2 oraz art. 31 ust. 1 Dyrektywy 2012/34/UE (pkt I.d. petitum skargi kasacyjnej). Przepisy te nie określają szczegółowo ram pobierania opłat, pozostawiając to państwom członkowskim ("Państwa członkowskie ustalają ramy pobierania opłat, nie naruszając niezależności zarządzania przewidzianej w art. 4"). Nie przewidują też zakazu wprowadzenia w państwach członkowskich zwolnień z opłat, wprowadzając jedynie warunek zapewnienia niedyskryminacyjnego dostępu. Polska mogła zatem określić w obowiązujących przepisach krajowych przypadki, w których opłaty nie są pobierane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przewidziana w art. 36e ust. 3 u.t.k. regulacja nie jest zatem sprzeczna z wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami Dyrektywy 2012/34/UE. Podkreślenia przy tym wymaga, że zwolnienie z opłat kolejowych nie wpływa na zwolnienie z opłat portowych przewidzianych w art. 8 ust. 2 ustawy o portach.
Nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku także zarzut podniesiony w punkcie I.f. petitum skargi kasacyjnej, zawarte bowiem w zaskarżonym wyroku stwierdzenie Sądu dotyczące kompetencji ZMPSiŚ w kontekście przedmiotu sporu w niniejszej sprawie, nie miało wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji.