II GSK 90/25

II GSK 90/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
V SA/Wa 441/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-06-04
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1999 nr 60 poz 636
art. 56 ust. 3, art. 60 ust. 1
Ustawa z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 105 par. 1, art. 162 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ż. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 441/24 w sprawie ze skargi Ż. P. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2023 r. nr DUS-III.501.1.14.2021.ES w przedmiocie cofnięcia uprawnień do wystawiania zaświadczeń lekarskich 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ż. P. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.1
Decyzją z 10 grudnia 2021 r. znak 450000/6330-000002/2021/2554461, Zakład Ubezpieczeń Społecznych (II Oddział w Warszawie), na podstawie art. 60 ustawy z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1133 ze zm. - dalej jako ustawa zasiłkowa) Zakład Ubezpieczeń Społecznych cofną Ż. P. udzielone decyzją z 20 grudnia 1999 r. upoważnienie do wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby, pobytu w szpitalu albo innym zakładzie leczniczym podmiotu leczniczego wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne albo o konieczności osobistego sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, na okres 12 miesięcy.
Decyzji nadano, na podstawie art. 108 k.p.a., rygor natychmiastowej wykonalności.
I.2
Decyzją z 25 stycznia 2022 r. znak DUS-III.501.1.14.2021.ES Minister Rodziny i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
I.3
Wyrokiem z 1 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 607/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra i orzekł o kosztach.
II.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rodziny i Polityki Społecznej, decyzją z 29 listopada 2023 r. znak DUS-III.501.1.14.2021.ES, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
III.
Wyrokiem z 4 czerwca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 441/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ż. P.
Na wstępie podkreślił, że uzyskując upoważnienie do wystawiania zaświadczeń lekarskich, lekarz składa oświadczenie, że zobowiązuje się do przestrzegania zasad orzekania o czasowej niezdolności do pracy i wykonywania obowiązków wynikających z przepisów ustawy zasiłkowej. W myśl art. 55 ust. 4 ustawy zasiłkowej, orzekanie o czasowej niezdolności do pracy następuje po przeprowadzeniu bezpośredniego badania stanu zdrowia ubezpieczonego lub członka rodziny (pkt 1) jest dokumentowane w indywidualnej dokumentacji medycznej ubezpieczonego (pkt 2).
Wskazał także, że wystawianie zaświadczeń lekarskich za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności nie zwalnia lekarza od przeprowadzania bezpośredniego badania ubezpieczonego, jak również udokumentowania przeprowadzonego badania w sposób niebudzący wątpliwości. Nie było też takiej regulacji w okresie pandemii COVID-19. Za niewystarczające w tym zakresie uznał bazowanie przez lekarza jedynie na wypełnionej elektronicznie przez pacjenta ankiecie, bez weryfikacji jej prawdziwości, przeprowadzenia pogłębionego wywiadu w drodze wideokonferencji lub rozmowy telefonicznej. Niezbędne jest także sporządzenie przez lekarza wymaganej przez prawo dokumentacji medycznej.
Również przepisy aktu wykonawczego, tj. § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 10 listopada 2015 r. w sprawie trybu i sposobu orzekania o czasowej niezdolności do pracy, wystawiania zaświadczenia lekarskiego oraz trybu i sposobu sprostowania błędu w zaświadczeniu lekarskim (Dz.U. poz. 2013) stanowią, że orzekanie jest dokumentowane w indywidualnej dokumentacji medycznej ubezpieczonego i obejmuje zakres danych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1545 ze zm.) oraz okres niezdolności do pracy w razie jej stwierdzenia, zaś stosowne zaświadczenie wystawia się wyłącznie po bezpośrednim badaniu stanu zdrowia, zaś przy orzekaniu należy brać pod uwagę wszystkie okoliczności istotne dla oceny stanu zdrowia i upośledzenia funkcji organizmu.
WSA wskazał także, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 6 kwietnia 2020 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1304), dokumentacja indywidualna pacjenta powinna zawierać m.in. informacje dotyczące stanu zdrowia lub stanu funkcjonowania oraz procesu diagnostycznego, leczniczego, pielęgnacyjnego lub rehabilitacji.
Odwołując się następnie do treści art 60 ust. 1 ustawy zasiłkowej, WSA zaakcentował, użyte w nim sformułowanie "może" świadczące o przyznanym organowi upoważnienia do uznania przy cofaniu upoważnienia.
WSA nie podzielił zarzutu uchybienia art. 153 p.p.s.a. bowiem organ uprawniony do stwierdzenia, że pogłębiona analiza zebranych w sprawie dowodów, szczegółowe odniesienie się do twierdzeń i zarzutów strony (co uczyniono na kilkunastu stronach decyzji) były wystarczające dla ocen kwestii istotnych dla kwestii stanowiącej przedmiot postępowania (cofnięcie uprawnień stronie). Ocena przeprowadzonych w sprawie dowodów nie narusza przy tym zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego. Nie zostały także naruszone przepisy o okolicznościach stanowiących notorię powszechną.
Strona skarżąca, jako lekarz (a nie inny podmiot), była zobligowana do bezpośredniego zbadania pacjenta, po wtóre odpowiedzialna za sporządzenie i utrwalenia wymaganej prawem dokumentacji lekarskiej.
Zawarta w zaskarżonej decyzji rozszerzona argumentacja organu odwoławczego odnosi się m.in. do twierdzeń skarżącej podnoszonych w pismach z 21 października 2021 r. i 2 grudnia 2021 r. oraz w odwołaniu. Ponowna ocena materiału dowodowego sprawy została dokonana w sposób wnikliwy, analizie poddano twierdzenia skarżącej, a organ wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko.
Kontynuując rozważania WSA wskazał, że wprawdzie przepisy nie określają minimalnych ram czasowych na postępowanie diagnostyczno-lecznicze pacjenta, w tym na przeprowadzenie badania stacjonarnego czy w trakcie telekonsultacji, wypełnienie dokumentacji medycznej czy na orzeczenie o niezdolności do pracy pacjenta i wystawienie e-ZLA, niemniej jednak w celu ustalenia całokształtu okoliczności sprawy, organ zasadnie odniósł się i do tego aspektu. Akceptowalne jest stanowisko, także po odwołaniu się do zasad doświadczenia życiowego, że nie jest możliwe rzetelne zbadanie pacjenta, w szczególności w ramach prowadzonej telekonsultacji i sporządzenie stosownej dokumentacji (skarżąca nie korzystała bynajmniej z pomocy asystenta uprawnionego do jej sporządzania) w czasie, na który wskazują nie tylko załączone w przedmiotowej sprawie wyciągi z systemu eZLA z datami oraz godzinami ich wystawienia przez skarżącą. Potwierdza to także czysto statystyczne ujęcie ilości pacjentów, których skarżąca powinna była bezpośrednio przebadać, pomimo, że zwolnienie można wystawić do 3 dni wstecz od odbycia badania przez lekarza. Należy również pamiętać, że jak wynika z materiałów zgromadzonych w przedmiotowym postępowaniu, skarżąca oprócz świadczenia usług medycznych na rzecz podmiotów, w ramach których wystawiała e-ZLA, była również zatrudniona jako lekarz w szpitalu. W żadnym z pism przesłanych przez skarżącą nie przedstawiono stanowczych dowodów na bezpośrednie przeprowadzenie badania pacjenta podczas telekonsultacji. Pisma skarżącej polemizowały ze stanowiskiem organu co do informacji zawartych w dokumentacji urzędowej, wynikających z kart informacyjnych poszczególnych pacjentów oraz wykazanych w trakcie przeprowadzonej kontroli nieprawidłowości w zakresie m.in. sposobu ich wypełnienia przez skarżącą.
Organ odwoławczy zastosował się do poprzednio wyrażonej oceny prawnej WSA, uznał bowiem, że oparcie decyzji wyłącznie na podstawie powyższych informacji dotyczących wystawionych przez skarżącą e-ZLA (informacji zgromadzonych i poddanych szczegółowej analizie przez ZUS) jest niewystarczające, lecz kluczowe znaczenie ma dokumentacja zgromadzona w sprawie, która została poddana szczegółowej analizie.
Potwierdzeniem działania przez lekarza zgodnie z wiążącymi go przepisami jest sporządzenie każdorazowo dokumentacji medycznej pacjenta, stanowiącej źródło informacji o działaniach lekarza. Dokonana analiza tej dokumentacji zasadnie zadecydowała o utrzymaniu w mocy decyzji ZUS.
Zgromadzone natomiast w aktach sprawy dokumenty w postaci papierowej albo elektronicznej, składane przez skarżącą, stanowią w tym przypadku polemikę ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją urzędową, powstałą w wyniku telekonsultacji (świadczącej o przyczynach wystawienia e-ZLA).
W postępowaniu nie przedstawiono adekwatnych przeciwdowodów dla urzędowej indywidulanej dokumentacji medycznej pacjentów, którą poddano kontroli ZUS w zakresie wytypowanych zaświadczeń lekarskich (e-ZLA), które mogłyby wywołać wątpliwości w zakresie merytorycznej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Upoważnienie skarżącej do wystawiania e-ZLA, które bazuje na zaufaniu do zawodu zaufania publicznego jaki jest lekarz, zobowiązuje do sporządzania dokumentacji medycznej ściśle z określonymi zasadami oraz stosownie do urzędowej wagi przedmiotowej dokumentacji (e-ZLA). Zgodnie z § 5 rozporządzenia, orzekanie jest dokumentowane w indywidualnej dokumentacji medycznej ubezpieczonego i obejmuje zakres danych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 30 ustawy o prawach pacjenta..., oraz okres niezdolności do pracy w razie jej stwierdzenia. Przy tym słowo "dokumentowane" można przy wykładni językowej rozumieć jako zaświadczanie, potwierdzanie określonych faktów.
Jak wynika z całokształtu materiału dowodowego sprawy, w tym przede wszystkim z dokumentacji medycznej prowadzonej przez skarżącą, uchybiła ona art. 60 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy zasiłkowej, jak również art. 55 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy zasiłkowej oraz w § 2, 3, 5 i 6 rozporządzenia w sprawie trybu i sposobu orzekania o czasowej niezdolności do pracy, wystawiania zaświadczenia lekarskiego oraz trybu i sposobu sprostowania błędu w zaświadczeniu lekarskim, w wyniku czego zastosowano wobec niej sankcję wskazaną w art. 60 ust. 1 ustawy.
Zdaniem WSA, art. 56 ust. 3 ustawy zasiłkowej - któremu skarżąca również bezspornie uchybiła informując o 7 a nie faktycznie 18 placówkach, w których wystawiała e-ZLA - zamieszczony został w Rozdziale 10 Dokumentowanie prawa do zasiłku i kontrola orzekania o czasowej niezdolności do pracy. Prowadzony przez ZUS rejestr i powinność upoważnionych lekarzy do aktualizacji informacji w zakresie adresu i miejsca udzielania świadczeń zdrowotnych jest jednym z elementów systemu kontroli orzekania o czasowej niezdolności do pracy.
Nieprawidłowości w wystawianiu zaświadczeń lekarskich, o których mowa w art. 60 ust. 1 zdefiniowane zostały katalogiem przykładowym i otwartym. Brak wypełnienia przez skarżącą jako lekarza upoważnionego obowiązku powiadomienia Zakładu o 11 miejscach udzielania świadczeń zdrowotnych, w których strona wystawiała e-ZLA zasadnie został uznany za kolejną nieprawidłowość, której dopuściła się skarżąca w wystawianiu zaświadczeń lekarskich. Nawet jednak gdyby przyjąć stanowisko odmienne, w realiach sprawy okoliczność ta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.
W rekapitulacji stanowiska WSA zauważył, że stwierdzone w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości oparte zostały i o całokształt okoliczności sprawy i o indywidulaną dokumentację medyczną wystawionych e-ZLA dla wymienionych w zaskarżonej decyzji pacjentów, tj. S. G., W. K., P. G., P. K., P. N., M. Cz., M. B. (szczegółowo opisane na str. 16-18 zaskarżonej decyzji). Dowody te organ odwoławczy zbadał, przeanalizował oraz wyciągnął adekwatne wnioski, co w konsekwencji stanowiło podstawę zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oraz do nałożenia sankcji za nieprawidłowe postępowania skarżącej, na mocy art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zasiłkowej.
Kontrolowana decyzja nie przekracza granic uznania administracyjnego. Jej uzasadnienie, wbrew zarzutom skargi, nie narusza 107 § 3 k.p.a. Organ dostatecznie wyjaśnił i wykazał w uzasadnieniu co przesądziło o rozstrzygnięciu.
IV.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Ż. P., zaskarżając go w całości i zarzucając:
I. naruszenie prawa procesowego (podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a) poprzez:
a) naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się przez WSA do wskazań co do dalszego postępowania, sformułowanych w orzeczeniu WSA w Warszawie z 1 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 607/22, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez niezastosowanie tego przepisu i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 29 listopada 2023 roku nr DUS-III.501.1.14.2021.ES mimo, że w dacie jej wydania brak było przedmiotu zaskarżenia (decyzja organu I instancji wygasła wskutek upływu czasu na jaki została wydana), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
II. naruszenie prawa materialnego (podstawa kasacyjna określona w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 roku o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. 2023.2780) poprzez błędne uznanie, że art. 60 ust. 1 zawiera katalog przykładowy i otwarty przewinień za które ZUS może w drodze decyzji cofnąć uprawnienie do wystawiania zaświadczeń lekarskich, co obejmuje także naruszenie przez lekarza art. 56 ust. 3 ustawy.
Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
W obu przypadkach skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawę, na którą w dniu 16 kwietnia 2025 r. nie stawiła się ani osobiście ani przez pełnomocnika.
V.
W odpowiedzi na wniesioną skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
VI.
Skarga kasacyjna jest niezasadna, gdyż operując w granicach jej zarzutów, które zgodnie z zasadą dyspozycyjności, obowiązującą w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wyznaczają granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, należy stwierdzić, że nie uzasadniają one twierdzenia, że orzeczenie to jest nieprawidłowe.
Zauważyć także należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność pierwszoinstancyjnego postępowania sądowego.
VII.
Za chybiony uznano zarzut nr I.b skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku (jak wynika z uzasadnienia środka odwoławczego, nie zaś z samego zarzutu, co stanowi pewną wadliwość) z art. 105 § 1 k.p.a. Strona uznaje, że WSA "powinien był uchylić zaskarżoną decyzję już z tej przyczyny, że w dacie jej wydania brak było przedmiotu zaskarżenia, bowiem decyzja organu I instancji wygasła wskutek upływu czasu na jaki została wydana. Taka sytuacja powoduje to, iż nie istnieje już przedmiot zaskarżenia. Tym samym odpada przedmiot postępowania odwoławczego, co jest jednoznaczne z wystąpieniem przesłanki umorzenia postępowania wynikającej z art. 105 § 1 k.p.a. (...). W takiej sytuacji nie jest dopuszczalne wydanie przez Organ administracji II instancji decyzji merytorycznej, utrzymującej w mocy nieistniejącą decyzję Organu II instancji."
Przede wszystkim nie można w sprawie mówić o wskazywanym wygaśnięciu decyzji, gdyż tę instytucję reguluje art. 162 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:
1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony;
2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.
Pomimo niezasadnego odwołania się do tej instytucji (wygaszenia decyzji), prosta rekonstrukcja uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że stronie w istocie chodzi o wystąpienie - w jej ocenie - bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, w związku z upływem terminu 12 miesięcy orzeczonego względem niej cofnięcia upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich, będącego sankcją za stwierdzone naruszenia prawa, który to termin rozpoczął swój bieg w związku z nadaniem nieostatecznej decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżąca uważa zatem, że skoro decyzja "została wykonana", nie było podstaw do orzekania przez organ odwoławczy.
Zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania na podstawie wyżej przytoczonej regulacji nie niesie żadnych skutków materialnoprawnych dla strony, lecz wywiera inny skutek prawny, tj. skutek procesowy - rozstrzygnięcie to kończy postępowanie administracyjne bez rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dzieje się tak, ponieważ organ ustala, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania i na tym etapie kończy się zawisłość sprawy w danej instancji. Tym samym uznaje się, że ze względu na określone przeszkody, niepozwalające na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, postępowanie stało się bezprzedmiotowe - brak bowiem materialnoprawnych podstaw do dokonania władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Skutki decyzji umarzającej postępowanie mają zatem charakter procesowy i prowadzą do zniweczenia dotychczas toczącego się postępowania.
Inaczej mówiąc, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej istoty. Chodzi tu więc o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że jego wynik nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem.
W każdym zatem przypadku zestawiać powyższe należy z przedmiotem postępowania, precyzowanym zwłaszcza jego celami. Przedmiotem niniejszego postępowania była więc przede wszystkim ocena działania skarżącej w zakresie przyznanego jej upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich, która skutkowała uznaniem powstania naruszenia. Następczą wobec tych ustaleń sankcją, było z kolei orzeczone cofnięcie uprawnienia do wydawania zaświadczeń lekarskich na okres 12 miesięcy.
W konsekwencji należy zauważyć, że umorzenie postępowania odwoławczego, czego w istocie domaga się strona twierdząc, że nie istniał w dacie orzekania przez Ministra przedmiot postępowania, może mieć miejsce wtedy, gdy organ II instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego zachodzi zaś, gdy w postępowaniu tym nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy, co do jej istoty. Za ugruntowany należy uznać przy tym pogląd, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Przy czym bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji z urzędu lun w zakresie żądanym przez stronę.
W niniejszej sprawie, upływu terminu orzeczonego cofnięcia upoważnienia, w wyniku zastosowanego rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji pierwszoinstancyjnej, nie skutkował bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego, a więc nie spowodował zbędności dokonania ostatecznej oceny, czy i w jakim zakresie skarżąca naruszyła przepisy dotyczące wystawiania przez nią zaświadczeń lekarskich, na podstawie upoważnienia wydanego przez ZUS. Czyny wskazane jako stanowiące naruszenie nie przestały bowiem istnieć, tak jak nie zostało również cofnięte przez stronę wniesione odwołanie.
Nie jest przy tym prawidłowe powoływanie się na tezę wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 343/17, zgodnie z którą wygaśnięcie decyzji powoduje, że decyzja ta nie funkcjonuje już w obrocie prawnym. Tym samym odpada przedmiot postępowania odwoławczego, co jest jednoznaczne z wystąpieniem przesłanki umorzenia postępowania wynikającej z art. 105 § 1 k.p.a.
Stan faktyczny sprawy, na tle której wydano ww. wyrok i sformułowano powyższą tezę, był zasadniczo odmienny od stanu występującego w niniejszej sprawie, gdyż mam w nim do czynienia z następującą sekwencją zdarzeń, a mianowicie:
1. wydaniem decyzji nakazującej stronie podjęcie określonych działania (obowiązki),
2. następnie, przed jej zaskarżeniem odwołaniem, ten sam organ, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji,
3. wskutek złożenia odwołania od decyzji nakładającej obowiązki wszczęto zostało postępowanie odwoławcze (dla ponownego podkreślenia - od decyzji z pkt 1), które umorzono wobec jego bezprzedmiotowości, bowiem skoro wyeliminowano z obrotu decyzję nakładającą obowiązki przed jej kontrolą instancyjną w zwykłym trybie, to przestał istnieć przedmiot postępowania.
Stan ten jest - jak widać - istotnie różny od stanu występującego w sprawie niniejszej.
Wygaszenie decyzji, o którym mowa w art. 162 § 1 k.p.a., nie jest tożsame ze stanem jej wykonania.
VIII.
Nie zachodzi również naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez WSA do wskazań co do dalszego postępowania, sformułowanych we wcześniejszym wyroku WSA z 1 marca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 607/22.
Zarówno organ odwoławczy, jak również WSA, orzekając ponownie, postąpiły zgodnie z wytycznymi wcześniejszego orzeczenia.
Należy przypomnieć, że w wyroku z 1 marca 2023 r. zarzucono organowi nie odniesienie się do wszystkich zarzutów i uwag zgłoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu oraz w pismach wnoszonych w toku postępowania, jak również nie przedstawił wyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego. Nakazano w związku z tym zgromadzenie materiału dowodowego, który w sposób jednoznaczny potwierdzi, że skarżąca wystawiając zaświadczenia lekarskie w ramach świadczeń zdrowotnych udzielonych za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, naruszyła przepisy ustawy zasiłkowej oraz przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia z 10 listopada 2015 r. Decydując się zaś na utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji Minister powinien w sposób szczególnie staranny uzasadnić swoje stanowisko a oceny materiału dowodowego dokonać w sposób wyjątkowo dogłębny i wyważony.
Analiza zarówno ponownie wydanej przez Ministra decyzji, jak również zaskarżonego wyroku jednoznacznie przekonuje, że w pełni wykonano powyższe zalecenia. W szczególności podkreślić należy precyzyjne wyjaśnienia organu, w zakresie wykazania uchybień skarżącej (por. s. 16-18 decyzji), w tym także w kwestii ilości wystawianych zaświadczeń (znaczne). Całość oceny materiału dowodowego dokonana przez organ i w pełni zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, przekonuje o zrealizowaniu wytycznych. Tym bardziej, że ustalenia te, jak i ich ocena, nie zostały przez skarżącą skutecznie zakwestionowane w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, która nie zawiera zarzutów dotyczących oceny materiału dowodowego w kontekście normy wywodzonej z art. 60 ust. 1 ustawy zasiłkowej.
IX.
Prawidłowości zaskarżonego wyroku nie podważa zasadny zarzut nr II skargi kasacyjnej, w którym strona podnosi błędną wykładnie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 3 ustawy zasiłkowej, poprzez błędne uznanie, że art. 60 ust. 1 zawiera katalog przykładowy i otwarty przewinień za które ZUS może w drodze decyzji cofnąć uprawnienie do wystawiania zaświadczeń lekarskich, co obejmuje także naruszenie przez lekarza art. 56 ust. 3 tej ustawy.
Zgodnie z tym ostatnim przepisem prawa, lekarze (...), o których mowa w ust. 1, informują Zakład Ubezpieczeń Społecznych o zmianach w zakresie danych i informacji gromadzonych w rejestrze, o których mowa w ust. 2 (a więc m.in. o adresie miejsca udzielania świadczeń zdrowotnych).
Jakkolwiek obowiązek ten spoczywa po stronie lekarza, to jednak jego uchybienie, zwłaszcza w czasie powszechnej informatyzacji podmiotów świadczących usługi zdrowotne, nie może być w sposób uzasadniony wiązane, bez szerszego wyjaśnienia, którego w zaskarżonym wyroku niestety brak, z do pewnego stopnia sankcyjnym ze swej istoty art. 60 ust. 1 ustawy zasiłkowej, który wiąże możliwość cofnięcia upoważnienia do wydawania zaświadczeń z przypadkami stwierdzenia nieprawidłowości w wystawianiu zaświadczeń lekarskich, w szczególności gdy zaświadczenie lekarskie zostało wystawione:
1) bez przeprowadzenia bezpośredniego badania ubezpieczonego,
2) bez udokumentowania rozpoznania stanowiącego podstawę orzeczonej czasowej niezdolności do pracy.
Jakkolwiek katalog wadliwych zachowań lekarza, jakie mogą mieć miejsce przy wystawianiu zaświadczeń lekarskich, jest katalogiem otwartym, to jednak nie można, bez wykazania związku z nieprawidłowościami w wystawianiu tych zaświadczeń twierdzić, że znajdzie on zastosowanie do sytuacji niepowiadomienia ZUSu o wszystkich miejscach udzielania świadczeń zdrowotnych. I jakkolwiek wada "nieprawidłowości w wystawianiu zaświadczeń" może tkwić w samym zaświadczeniu (np. zawiera nieprawdziwie podane dane) bądź w procesie jego wystawiania, który częściowo podlega sankcji przewidzianej w art. 60 ust. 2 ustawy zasiłkowej, to jednak nie można przyjąć, aby naruszenie art. 56 ust. 3 ustawy zasiłkowej mogło podlegać sankcji z art. 60 ust. 1 ustawy.
X.
W konsekwencji, skarga kasacyjna strony, jako niezasadna, podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).