II GSK 895/09

II GSK 895/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-10-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Sulimierski
Małgorzata Korycińska /przewodniczący/
Renata Detka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 422/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-05-28
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
art. 146 ust. 1
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Jerzy Sulimierski del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 13 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości A. Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 422/09 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w G. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty zwrotu udzielonego wsparcia finansowego nowej inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Syndyka Masy Upadłości A. Spółki z o.o. w G. na rzecz Ministra Gospodarki kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
II GSK 895/09
UZASADNIENIE
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 28 maja 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. Sp. z o.o. w G. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty zwrotu udzielonego wsparcia finansowego nowej inwestycji.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.
W dniu 27 lutego 2004r. minister właściwy ds. gospodarki zawarł z przedsiębiorcą A. Sp. z o.o. z siedzibą w G. oraz z Miastem G. umowę Nr [...] o udzieleniu wsparcia finansowego nowej inwestycji - na podstawie art. 12 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji. Zgodnie z postanowieniami § 2 umowy minister właściwy ds. gospodarki udzielił przedsiębiorcy wsparcia finansowego z przeznaczeniem na realizację nowej inwestycji w kwocie 1.578.790 zł na utworzenie 85 nowych miejsc pracy w związku z realizacją nowej inwestycji pod nazwą "Budowa i wyposażenie Centrum Zarządzania, Logistyki i Dystrybucji A." oraz Gminie Miasta G. na dofinansowanie nowej inwestycji pod nazwą "Budowa instalacji gazowej i przyłącza gazowego na terenie nowej inwestycji przedsiębiorcy" bezpośrednio związanej z inwestycją przedsiębiorcy - w kwocie 7.000 zł. Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 ww. umowy, przedsiębiorca miał obowiązek zakończyć inwestycję do dnia 29 lutego 2004 r., tj. powinien zrealizować w tym terminie zakres rzeczowo-finansowy inwestycji zgodnie z harmonogramem przedstawionym we wniosku o udzielenie przedsiębiorcy wsparcia finansowego. Zgodnie z § 5 ust. 2 umowy przedsiębiorca zobowiązał się do spełnienia łącznie następujących warunków podanych we wniosku o udzielenie wsparcia: utworzenia 85 nowych miejsc pracy z równoczesnym ich utrzymaniem przez co najmniej 5 lat od daty otrzymania wsparcia; osiągnięcia 20 % efektywności ekonomicznej inwestycji; kooperacji z co najmniej trzema przedsiębiorcami działającymi na terenie kraju przez okres co najmniej 5 lat po uruchomieniu przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w wyniku inwestycji, zastosowania technologii innowacyjnej wytwarzania wyrobów i utrzymania wielkości emisji z instalacji lub urządzeń nie wyższej niż 50 % wielkości dopuszczalnej emisji określonej na podstawie stosownych przepisów.
W dniu [...] kwietnia 2007 r., na podstawie na art. 146 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.) w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji (Dz. U. Nr 41, poz. 363 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ufwi, i art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz.1658), Minister Gospodarki wydał decyzję nr [...], określającą przypadającą do zwrotu kwotę udzielonego wsparcia w wysokości 1.585.790 zł wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 29 marca 2004 r., tj. od dnia przekazania wsparcia, w związku z niewywiązaniem się przedsiębiorcy z zobowiązań wynikających z Umowy.
Rozpatrując wniosek przedsiębiorcy o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 ust. 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2007 r. i podtrzymał stanowisko w niej zawarte. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutu, iż decyzja wydana została w postępowaniu administracyjnym, kiedy w rzeczywistości sprawa powinna być prowadzona przed sądem cywilnym, Minister Gospodarki zanalizował przepisy obowiązujące w dniu udzielenia wsparcia, jak i przepisy obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Wskazał, że zgodnie z § 9 umowy w przypadku niewywiązania się z zobowiązań inwestycyjnych wynikających z ustawy oraz z umowy, przedsiębiorca zobowiązany jest do zwrotu przekazanego wsparcia, zgodnie z art. 35 ustawy, o której mowa w § 3 ust. 6 wraz z odsetkami w wysokości określonej dla zaległości podatkowych. W umowie nie ma ust. 6 w § 3, który to paragraf kończy się na ustępie 5 i w dalszym ciągu ten sam paragraf stanowi, że odsetki od kwoty wsparcia naliczane są od dnia przekazania wsparcia finansowego, zgodnie z art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.). Zgodnie zaś z tym przepisem, wykorzystanie dotacji następuje, w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania na które dotacja była udzielona albo w przypadku, gdy przepisy odrębne stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Stosownie do art. 93a. ust. 1 tej ustawy w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w art. 93 ust. 1, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzieli dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.
Organ wskazał, że w świetle przywołanych postanowień umowy, gdyby nawet przyjąć przy założeniu najlepszej woli, że stronom chodziło o § 5 i że mamy do czynienia z oczywistym błędem, to i tak ustawa z dnia 27 lipca 2003r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. Nr 141, poz. 1177 z późn. zm.), przytaczana dalej jako ustawa o warunkach, mówi również o zwrocie przekazanego wsparcia w formie decyzji, a skoro umowa tego nie rozstrzyga, choćby ze względu na brak ust. 6 w § 3, to trudno jednoznacznie przesądzić o formie postępowania w sprawie zwrotu kwoty dofinansowania. W ocenie organu, przyjęta w umowie procedura z elementami stosunku cywilnoprawnego i postępowanie administracyjne dla odsetek, jest trudna do zrealizowania i niewątpliwie rozwiązaniem logicznym i mającym uzasadnienie w świetle przytoczonych faktów, przepisów jak i umowy, byłoby wydanie decyzji administracyjnej dla całości sprawy lub prowadzenie postępowania jak ze stosunku cywilnoprawnego, ze wszystkimi jego konsekwencjami, również w zakresie właściwości rzeczowej Sądu.
Odnosząc się do zarzutu, że błędnie określono kwotę zwrotu wsparcia Minister podkreślił, że niewywiązywanie się przedsiębiorcy z postanowień umownych stwierdzone zostało na podstawie sprawozdania z realizacji inwestycji za 2005 r. i ww. okoliczność nie może wpływać na określenie kwoty zwrotu wsparcia. Zgodnie bowiem z art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, zwrotowi podlegają dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, a w omawianej sprawie organ stwierdził, że dotacja nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, gdyż celem udzielonego wsparcia było doprowadzenie do zrealizowania wszystkich zobowiązań Umowy.
W uwzględnieniu skargi wniesionej od tej decyzji przez A. Spółkę z o.o. w G., kwestionującej rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu administracyjnym zamiast właściwej drogi postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2354/07, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r.
W oparciu o analizę zapisów umowy oraz ufwi, ustawy o warunkach oraz ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Sąd uznał, że procedura dochodzenia zwrotu dofinansowania inwestycji winna dokonać się w postępowaniu cywilnym, a nie administracyjnym i właściwym do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie jest sąd powszechny, a nie Minister Gospodarki.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez Ministra Gospodarki, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2009r., sygn. akt II GSK 686/08, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji podkreślił, że zapis § 9 ust. 1 umowy (przytoczony już wyżej) odpowiadał obowiązującemu w dacie jej zawarcia przepisowi art. 15 ust. 2 ufwi, tak więc mimo niewskazania konkretnego aktu prawnego regulującego m.in. kwestię zwrotu dotacji, nie mogło być wątpliwości, że była to ustawa o warunkach. Powyższe wynikało wprost z przepisów art. 15 ust. 2 i art. 2 ust. 1 pkt 1 ufwi. Przepis art. 35 ust. 3 ustawy o warunkach stanowił między innymi, iż w przypadku stwierdzenia, że udzielona pomoc została wykorzystana bądź jest wykorzystywana niezgodnie z przeznaczeniem, organ udzielający pomocy, z urzędu lub na wniosek organu nadzorującego, występuje do sądu o zwrot kwoty stanowiącej równowartość pomocy. Zatem zawarta przez skarżącą i Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej umowa, w świetle powołanych wyżej i obowiązujących wówczas przepisów, nie pozostawiała do dnia 31 maja 2004 r. wątpliwości co do trybu postępowania w razie zaistnienia okoliczności przewidzianych art. 35 ust. 3 ustawy o warunkach - m.in. wykorzystania pomocy publicznej niezgodnie z przeznaczeniem.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotowa umowa nie uległa jednak rozwiązaniu czy wygaśnięciu we wskazanej dacie. Strony postanowiły bowiem w § 13, że umowa obowiązuje od dnia jej podpisania aż do dnia rozliczenia przez Ministra sprawozdania sporządzonego za 2009 r., co oznacza, że nie przestała obowiązywać z chwilą wypełnienia przez strony umowy części istotnych obowiązków nią określonych (przez skarżącą - wynikającego z § 5 ust. 1 umowy obowiązku zakończenia inwestycji i obowiązków określonych w § 3 ust. 1, 2 i 3, zaś przez organ - obowiązku przekazania określonej kwoty wsparcia) i w dacie ustalenia przez organ stanu rodzącego obowiązek zwrotu dotacji, a także w dacie wydawania zaskarżonych rozstrzygnięć, trwała nadal.
NSA podkreślił, że umowa o udzielenie wsparcia finansowego jako cywilnoprawna formuła przekazania przedsiębiorcy pomocy publicznej, swój byt prawny wywodzi z przepisów prawa publicznego i do tych przepisów się odwołuje, dlatego też nie może pozostawać bez wpływu na jej treść zmiana stanu prawnego, dotycząca kwestii umową regulowanych. W czasie trwania umowy w przedmiotowej sprawie zmienił się w sposób istotny stan prawny, w szczególności w części dotyczącej ufwi. Między innymi, ustawą z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 123, poz. 1291) - dalej ustawa o postępowaniu - określone zostały nowe zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy publicznej jako pomocy państwa, spełniającej przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Na mocy art. 71 tej ustawy, z dniem jej wejścia w życie tj. 31 maja 2004 r. nastąpiła utrata mocy ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach. Przepisy przejściowe odnosiły się jedynie do stanów, w których procedura zmierzająca do udzielenia pomocy publicznej jest w toku. Brak regulacji przejściowej dla stanu, w którym zawarta umowa o udzielenie wsparcia przewiduje, w razie stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, zwrot w trybie określonym art. 35 ust. 4 i 5 uchylonej ustawy o warunkach, nie mógł oznaczać dopuszczalności odwoływania się w zakresie zwrotu dotacji do nieistniejącej już procedury. Innymi słowy, organ administracji, który udzielił dotacji, a który stwierdziłby wykorzystanie jej niezgodnie z przeznaczeniem, nie mógłby skutecznie oprzeć roszczenia o zwrot udzielonego wsparcia, na przepisie nieobowiązującym. Jest to tym bardziej uzasadnione, że nowa regulacja, poprzez zmianę przepisu art. 15 ust. 2 wciąż obowiązującej ufwi, wskazała jako podstawę prawną dokonania zwrotu udzielonego wsparcia art. 93 ustawy o finansach publicznych z 1998r. Zastosowanie tego trybu dotyczyło możliwego stanu przyszłego tj. stwierdzenia niewywiązania się przedsiębiorcy z obowiązków określonych wcześniej zawartą umową i wiązało umowny tryb w jakim udzielono dotacji z administracyjnym trybem dochodzenia jej ewentualnego zwrotu. Dyspozycja przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o finansach publicznych była jednoznaczna i nakazywała, w razie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, jej zwrot do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (art. 93 ust. 1 pkt 1 ufp z 1998 r.), zaś w przypadku niedokonania zwrotu, dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji na podstawie art. 93a) ustawy o finansach publicznych, orzekał decyzją o jej zwrocie. Tak więc zawarta między stronami umowa o udzieleniu wsparcia finansowego dla inwestycji uzyskać musiała, stosownie do wprowadzonych z dniem 31 maja 2004 r. zmian ustawowych, treść zgodną z tymi normami, tym bardziej, że odwoływała się w sprawach nieuregulowanych do ustawy o finansach publicznych. W stanie prawnym, w którym nie było już podstaw do dochodzenia ewentualnego zwrotu wsparcia finansowego na drodze sądowej (utrata mocy obowiązującej ustawy o warunkach i art. 35 - do którego, w zakresie trybu dochodzenia zwrotu dotacji, odsyłała umowa), należało zastosować drogę dopuszczoną obowiązującym prawem, a przecież niesprzeczną z postanowieniami umowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, iż w dacie stwierdzenia przez organ okoliczności uzasadniających żądanie zwrotu dotacji, nie obowiązywała już ustawa o finansach publicznych z 1998 r., zastąpiona przez ustawę z 30 czerwca 2005 r., która dokonała kolejnej zmiany ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji. Zgodnie ze zmienionym art. 2 ust. 1 pkt 4 ufwi wsparcie finansowe inwestycji oznaczało dotacje celowe określone w art. 111 ust. 2 nowej ustawy o finansach publicznych, zaś stosownie do zmienionego brzmienia art. 15 ust. 2 ufwi, zwrot wykorzystanego niezgodnie z przeznaczeniem wsparcia wraz z odsetkami dokonywać się miał w sposób zgodny z przepisami obowiązującej ustawy o finansach publicznych. Sąd II instancji podkreślił, że kolejne zmiany art. 15 ufwi, a więc zarówno zmiana z 31 maja 2004 r. jak też zmiana z 1 stycznia 2006 r., które zastrzegały dla zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem tryb administracyjny, nie pociągnęły za sobą zmiany art. 12 ust. 1 ufwi, zastrzegającego dla udzielenia pomocy publicznej formę umowną. Taki świadomy przecież zabieg ustawodawcy doprowadził w konsekwencji do stanu, w którym zwrot udzielonego przez ministra właściwego do spraw gospodarki wsparcia finansowego, realizował się w drodze decyzji administracyjnej, mimo że podstawą udzielenia dotacji była umowa cywilnoprawna.
Zdaniem NSA utrata przez ustawę o finansowym wspieraniu inwestycji mocy obowiązującej nie miała dla przedmiotowej sprawy znaczenia. Na podstawie art. 55 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do postępowań wszczętych i niezakończonych na podstawie ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji, w tym do umów i postępowań sądowych, należało stosować przepisy dotychczasowe, a więc także dotychczasową ustawę (ufwi), w tym art. 15 ust. 1 i 2. Dyspozycja ustawowa "stosowania przepisów dotychczasowych" oznaczać może zaś wyłącznie stosowanie przepisów obowiązujących w ich ostatnim brzmieniu tzn. sprzed wejścia w życie ustawy dopuszczającej ich stosowanie. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ufwi w jego ostatnim brzmieniu, niewywiązanie się z zobowiązań umownych skutkowało zwrotem wsparcia finansowego w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych 2005 r. Z tego też względu, zdaniem NSA, nie można zgodzić się z argumentacją Sądu I instancji, iż przepis art. 55 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uzasadniał zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisów powołanych w zawartej przez strony umowie. Zastosowanie bowiem w opisanym stanie faktycznym i prawnym powołanego w § 9 umowy przepisu art. 35 ust. 4 i 5 ustawy o warunkach, dysponującego dochodzenie zwrotu wsparcia finansowego na drodze sądowej, było po dniu 31 maja 2004 r. niedopuszczalne.
Reasumując Sąd II instancji podkreślił, że umowa została przez skarżącą spółkę zawarta w czasie, gdy właściwą drogą postępowania, w razie stwierdzenia istnienia okoliczności uzasadniających domaganie się zwrotu udzielonego wsparcia, była droga sądowa. Stan ten uległ jednak zmianie w czasie gdy umowa nadal trwała, a poszczególne obowiązki nałożone umową na skarżącą miały być realizowane przez 5 lat od daty otrzymania wsparcia, co podlegało kontroli organu aż do końcowego rozliczenia w 2009 r. Wobec stwierdzenia przez organ niewłaściwego wykorzystania dotacji w dacie obowiązywania innego już stanu prawnego, nie mogło znaleźć uzasadnienia stanowisko, iż w dalszym ciągu dla zwrotu udzielonej dotacji właściwy jest sąd cywilny, do którego organ powinien wystąpić ze stosownym powództwem. Umowa zawarta między stronami była w tym zakresie, z uwagi na odesłanie do nieobowiązującego już trybu, nieaktualna, co skutkowało brakiem uregulowania sprawy zwrotu wadliwie wykorzystanej dotacji. Warto jednak zauważyć, iż umowa odwoływała się w sprawach nieuregulowanych do ustawy o finansach publicznych (§ 10 ust. 2 umowy), co wobec utraty mocy ustawy o warunkach, w tym oczywiście art. 35, który miał rozstrzygać zasady zwrotu udzielonego wsparcia, prowadzić powinno do zastosowania ustawy odnoszącej się do tej kwestii. Takie postanowienie umowy odpowiadało zmienionemu art. 15 ust. 2 ufwi regulującemu kwestię zwrotu dotacji w oparciu o art. 93 ufp i przesądzającemu o administracyjnej drodze działania w tym zakresie. Po wejściu w życie nowego prawa finansów publicznych, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ufwi (zmieniony art. 232 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych), wsparcie finansowe inwestycji oznaczało dotację celową określoną w art. 111 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zaś tryb dochodzenia zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z umową, określony art. 15 ust. 2 ufwi pozostał niezmieniony, w stosunku do ostatnio obowiązującego, choć realizował się już w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy o finansach publicznych.
W ocenie NSA, Sąd I instancji dokonał błędnej oceny co do braku podstawy prawnej działania Ministra Gospodarki w przedmiotowej sprawie, bowiem organ, dochodząc zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem dotacji, mógł powołać w decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu jedynie przepis obowiązujący w dacie rozstrzygania (art. 146 ust. 1 w związku z art. 145 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych) ze wskazaniem przepisów już wprawdzie nieobowiązujących, lecz znajdujących zastosowanie z mocy ustawy (art. 15 ust. 1 i 2 ufwi w związku z art. 55 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) .
Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 686/08, wydanym w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki.
Odnosząc się w do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 1 ufwi w związku z art. 55 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 144 i 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2006 r. o finansach publicznych, Sąd wskazał, iż fakt udzielenia wsparcia A. sp. z o.o. na podstawie umowy, zgodnie z art. 12 ufwi, nie przesądza o tym, że dochodzenie zwrotu wsparcia przekazanego wymienionemu przedsiębiorcy na podstawie umowy powinno odbywać się w postępowaniu przed sądem cywilnym.
Należy zwrócić uwagę, iż orzecznictwo sądów administracyjnych, na które powołuje się skarżąca, odnosi się do cywilnoprawnego charakteru umowy oraz czynności poprzedzających zawarcie umowy, ale nie odnosi się do procedur dochodzenia zwrotu przekazanego wsparcia. W konsekwencji twierdzenie skarżącej, że skarżoną decyzję należy uznać za wydaną bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niezasadne.
W ocenie Sądu, nie narusza prawa materialnego powołanie w podstawie prawnej decyzji Ministra Gospodarki art. 15 ust. 2 ufwi w związku z art. 55 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 146 ustawy o finansach publicznych.
Sąd podkreślił, że przekazane wsparcie jest dotacją w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, a zawarta między stronami umowa o udzielenie wsparcia oparta była na podstawie ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji. W związku z tym, postanowienia tej umowy nie mogły pozostawać w sprzeczności z tą ustawą, albowiem w przeciwnym razie z mocy art. 58 k. c. umowa w części z nią sprzecznej byłaby nieważna. Wobec wątpliwości w zakresie wykładni § 9 umowy, należy zatem wziąć pod uwagę przepisy w/w ustawy, które wprost określają zasady zwrotu wsparcia. Przytaczając treść art. 15 ust. 2 ufwi, w brzmieniu obowiązującym w dniu zawarcia umowy, Sąd podniósł, że przepis ten odnosił się do przepisów ustaw nieobowiązujących w dacie wydania decyzji Ministra Gospodarki, dlatego też należało mieć na względzie przepisy końcowe ustaw uchylających w/w ustawy. Zgodnie bowiem z art. 71 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, ustawa o warunkach utraciła moc, przy czym ustawodawca nie zawarł przepisów intertemporalnych, które pozwalałyby na stosowanie przepisów dotychczasowych w sprawach dotyczących m. in. przedmiotowego wsparcia. Wobec takiego rozstrzygnięcia ustawodawcy, po dacie wejścia w życie ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, mogą mieć zastosowanie wyłącznie przepisy tej ustawy. Natomiast w odniesieniu do ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, należy mieć na uwadze przepis art. 237 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, zgodnie z którym ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o przepisach lub ustawie wymienionej w art. 244 ust. 1, tj. ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, należy przez to rozumieć odpowiednio przepisy niniejszej ustawy lub niniejszą ustawę.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji wskazał, iż przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy nie mogły mieć zastosowania ani przepisy ustawy o warunkach ani przepisy ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Ponadto, należy również wziąć pod uwagę, że organ rozpoznający sprawę administracyjną wydaje decyzję w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania. W dniu wydania przedmiotowych decyzji nie obowiązywała już także ufwi, jednak z mocy art. 55 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzeniu polityki rozwoju, w/w ustawę należało zastosować w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na to, iż zmiany w/w przepisów wyłączyły możliwość zastosowania przepisów ustawy o warunkach oraz ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, a tym samym art. 15 ust. 2 ufwi w brzmieniu obowiązującym w dniu zawarcia umowy, należało w przedmiotowej sprawie żądać zwrotu tegoż wsparcia na zasadach określonych w art. 15 ust. 2 ufwi - w brzmieniu obowiązującym bezpośrednio przed uchyleniem tej ustawy i zastosować przepisy dotyczące zasad zwrotu dotacji określone w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.
Powyższe oznacza, że wydając zaskarżoną decyzję organ analizował przepisy obowiązujące w dniu udzielenia wsparcia, jak i przepisy obowiązujące w dniu jej podjęcia. W konsekwencji, decyzja ta została wydana przy uwzględnieniu podnoszonego w skardze zarzutu, że postanowienia umowy są nadal wiążące, jednakże w takim zakresie, w jakim nie pozostają w sprzeczności z przepisami w/w ustaw.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędnie określonej kwoty zwrotu wsparcia, Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji kilkakrotnie podkreślano, iż niewywiązywanie się przedsiębiorcy z postanowień umownych stwierdzone zostało na podstawie sprawozdania z realizacji inwestycji za 2005 r. Zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o finansach publicznych zwrotowi podlegają dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, co miało miejsce w sprawie, gdyż celem udzielonego wsparcia było doprowadzenie do zrealizowania wszystkich zobowiązań umowy, w tym do zapewnienia ciągłości rezultatów gospodarczo-społecznych inwestycji przez nieprzerwany okres 5 lat od daty zakończenia inwestycji.
Sąd zgodził się z twierdzeniem organu, że skarżąca mając świadomość niewywiązywania się z postanowień umowy, miała obowiązek zwrócenia całej kwoty przekazanego wsparcia wraz z odsetkami od momentu, kiedy zatrudnienie u przedsiębiorcy spadło poniżej poziomu określonego umową. Stosownie do § 5 ust. 2 pkt 1 umowy przedsiębiorca zobowiązał się do utworzenia 85 nowych miejsc pracy z równoczesnym utrzymaniem ich przez co najmniej 5 lat od daty otrzymania wsparcia. W sprawozdaniu za 2005 r. z działalności gospodarczej związanej z inwestycją, A. sp. z o. o. wskazała, że na koniec grudnia 2005 r. na nowoutworzonych miejscach pracy zatrudnionych było 54 pracowników.
Obowiązek zwrotu wystąpił zatem najpóźniej w grudniu 2005 r., a w świetle tego, że umowa w § 9 nie uzależnia rozmiarów kwoty, która podlega zwrotowi od stopnia wykonania zobowiązań, zwrotowi podlegała cała kwota przekazanego wsparcia wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł Syndyk Masy Upadłości A. spółki z o.o. w G. i zarzucając naruszenie przepisów:
a. prawa materialnego, a w szczególności art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2002r. o finansowym wspieraniu inwestycji i art. 55 ust.2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie,
b. przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich nie zastosowanie i w rezultacie dokonanie błędnej oceny, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia, iż skarżona decyzja w sprawie zwrotu przyznania dofinansowania została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz orzeczenie o kosztach postępowania.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że celem ustawodawcy, który w art. 35 ustawy o warunkach jako formę ustalania zasad wspierania nowych inwestycji przyjął formę umowy cywilnoprawnej a nie decyzji o przyznaniu wsparcia, było zagwarantowanie drugiej stronie stabilnych warunków wykonywania umowy i zachęcenie przedsiębiorcy do podjęcia ryzyka nowej inwestycji, a jednocześnie zagwarantowanie bezstronnego rozstrzygania sporów, które w sposób naturalny mogą pojawić się przy każdym przedsięwzięciu gospodarczym.
W ocenie skarżącego, żaden racjonalnie działający przedsiębiorca nie zdecydowałby się na zawarcie umowy, której warunki może dowolnie modyfikować jego kontrahent, a kwestia trybu rozstrzygania sporów co do prawidłowości realizacji umowy jest jednym z najważniejszych elementów każdej umowy.
Dlatego też w umowie z dnia 27 lutego 2004 r. strony kwestię rozstrzygania sporów określiły wskazując treść art. 35 ustawy o warunkach, a dodatkowo również w § 11 określiły sąd właściwy do rozstrzygania sporów wynikających z umowy.
Skarżący podniósł, że uchylenie ww. ustawy nie ma dla sprawy określenia trybu dochodzenia zwrotu środków żadnego znaczenia i jako nieuprawnioną uznał odmienną interpretację, wedle której w związku z uchyleniem ustawy o warunkach, w miejsce ustalonego przez strony zapisu wchodzą reguły wyznaczone przez nieznaną stronom w dniu zawarcia umowy, ustawę o finansach publicznych.
Ustawodawca zdecydował się bowiem na stworzenie konstrukcji udzielania wsparcia w formie umowy cywilnoprawnej w tym celu, aby uchronić przedsiębiorcę przed skutkami zmiany prawa.
Autor skargi kasacyjnej zauważył przy tym, że ani strona przeciwna ani też Sąd pierwszej instancji nie kwestionują faktu, iż przedmiotowa umowa była i jest ważna, co więcej Sąd dokonuje de facto jej wykładni, co nie może być przedmiotem rozstrzygnięć sądu administracyjnego.
Syndyk podkreślił także, iż bez gwarancji bezstronnego postępowania prowadzonego przez sąd powszechny, spółka nie związałaby się przedmiotową umową.
Jako nieprzekonujące uznał skarżący twierdzenie, iż umowa zawarta przez strony musiała uzyskać treść zgodną z nowo wprowadzonymi przepisami, gdyż kwestia trybu zwrotu środków jest przez umowę uregulowana poprzez wskazanie brzmienia art. 35 ustawy o warunkach, a tym samym nie było potrzeby interpretowania zasad realizacji umowy w oparciu o inne postanowienia niż postanowienia umowy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Sformułowane w niej zarzuty zostały wprawdzie oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. (tj. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy), jednak ich uzasadnienie koncentruje się przede wszystkim na kwestionowaniu poglądu zaprezentowanego przez Sąd I-szej instancji w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku, iż do oceny właściwej drogi dochodzenia zwrotu wsparcia udzielonego na podstawie zawartej między stronami umowy z dnia 27 lutego 2004r., zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych, a nie zasady ustalone tą umową.
Zwalczając przedstawione wyżej stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej wyraża pogląd, że kwestię rozstrzygania sporów strony ustaliły wskazując treść art. 35 ustawy o warunkach, a dodatkowo również w § 11 umowy określony został sąd właściwy w tego typu sprawach. W ocenie skarżącego Syndyka, "fakt uchylenia ww. ustawy nie ma dla sprawy określenia trybu dochodzenia zwrotu środków żadnego znaczenia", a "przyjęcie interpretacji, iż w związku z uchyleniem ww. ustawy, w miejsce ustalonego przez strony zapisu wchodzą reguły wyznaczone przez nieznaną stronom w dniu zawarcia umowy, ustawę o finansach publicznych, jest nieuprawnione." Autor skargi kasacyjnej wywodzi dalej, że uchylenie ustawy o warunkach nie ma "wpływu na ważność umowy i wybrany przez strony (...) tryb dochodzenia zwrotu tj. przed sądem powszechnym."
Jak widać zatem, formułując zarzut naruszenia prawa materialnego, skarga kasacyjna kwestionuje w istocie wykładnię prawa przedstawioną nie tylko przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ale także – przez Naczelny Sąd Administracyjny, który orzekał już w niniejszej sprawie wyrażając - wiążący dla Sądu I instancji - pogląd prawny w wyroku z dnia 9 lutego 2009r., sygn. akt II GSK 686/08. Obszerne fragmenty pisemnych motywów tego wyroku przytoczył Sąd I instancji opisując stan sprawy, a kwestionowane w skardze kasacyjnej stanowisko, polegające na zastosowaniu w sprawie art. 146 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych w zw. z art. 15 ust.2 ufwi i art. 55 ust.2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, stanowi wyraz zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Sąd rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynika to z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też oceniać prawidłowości rozstrzygnięcia sądu II-giej instancji.
Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 190 p.p.s.a. dotyczyć może tylko dwóch przypadków:
1/ zmiany stanu faktycznego, gdy rozpoznając sprawę ponownie sąd I instancji stwierdzi, że stan faktyczny, który stanowił podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nie został dostatecznie wyjaśniony bądź jest odmienny od poprzednio przyjętego,
2/ podjęcia - po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd, któremu sprawę przekazano do ponownego rozpoznania - przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyrażona zostanie odmienna wykładnia prawa od przyjętej w wyroku wydanym w tej sprawie w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. W takim przypadku moc wiążącą będzie miała wykładnia wynikająca z uchwały (art. 269 § 1 w zw. z art. 187 § 2 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie nie miała miejsca żadna z wymienionych wyżej sytuacji, pozwalających Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przy ponownym rozpoznaniu sprawy na odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2009r., a co za tym idzie Sąd ten mógł rozstrzygnąć sprawę kierując się jedynie tą wykładnią, która zaprezentowana została przez Sąd II-giej instancji w sprawie II GSK 686/08, co też uczynił.
Przypomnieć należy, że w uzasadnieniu w/w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że Minister Gospodarki, dochodząc zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wynikającym z zawartej pomiędzy stronami umowy z 27 lutego 2004r., mógł powołać w decyzji z dnia [...] czerwca 2007r., określającej kwotę przypadającą do zwrotu, jedynie przepis obowiązujący w dacie orzekania, tj. art. 146 ust.1 w zw. z art. 145 ust.1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, ze wskazaniem przepisów już wprawdzie nie obowiązujących, lecz znajdujących zastosowanie z mocy ustawy (art. 15 ust.1 i 2 ufwi w zw. z art. 55 ust.2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Sąd II instancji wyraził także jednoznaczny pogląd, że z uwagi na zastosowanie powyższych przepisów uprawnionym było orzeczenie o zwrocie nie wykorzystanej dotacji w formie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się również co do podnoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestii znaczenia dla treści zawartej umowy – faktu zmiany w czasie jej obowiązywania stanu prawnego, a zwłaszcza uchylenia ufwi. Wyraził mianowicie pogląd, że umowa z dnia 27 lutego 2004r. uzyskać musiała, stosownie do wprowadzonych z dniem 31 maja 2004 r. zmian ustawowych, treść zgodną z tymi normami, tym bardziej, że odwoływała się w sprawach nieuregulowanych do ustawy o finansach publicznych. W stanie prawnym, w którym nie było już podstaw do dochodzenia ewentualnego zwrotu wsparcia finansowego na drodze sądowej (utrata mocy obowiązującej ustawy o warunkach i art. 35 - do którego, w zakresie trybu dochodzenia zwrotu dotacji, odsyłała umowa), należało zastosować drogę dopuszczoną obowiązującym prawem, a niesprzeczną z postanowieniami umowy.
Dlatego też, skoro sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I-szej instancji art. 146 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych w zw. z art. 15 ust.2 ufwi i art. 55 ust.2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju sprowadza się w głównej mierze do zakwestionowania poglądu prawnego wyrażonego w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i w tym zakresie narusza zakaz z art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., nie może zasługiwać na uwzględnienie.
Co się zaś tyczy drugiego zarzutu skargi kasacyjnej polegającego na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, to niezależnie od jego wadliwego sformułowania (żadnego z w/w przepisów Sąd I instancji nie zastosował, co automatycznie wyklucza możliwość ich naruszenia), nie może on zostać uwzględniony. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie ma popierającej ten zarzut argumentacji, jednak oczywistym jest, że u jego podstaw legło przyjęte przez autora skargi kasacyjnej założenie, że właściwym do rozpatrzenia sporu wynikającego z zawartej między stronami umowy z dnia 27 lutego 2004r. jest sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej, co powinno z kolei powodować konieczność zastosowania przez sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2007r. Odczytując w taki sposób zgłoszony zarzut niezastosowania przez Sąd wskazanych wyżej przepisów podkreślić w pierwszym rzędzie należy, że stanowi on konsekwencję odmiennej interpretacji prawa, aniżeli prawidłowa wykładnia zaprezentowana w zaskarżonym wyroku. Ponieważ wykładnia ta nie dawała żadnych podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, zarzut skonstruowany na naruszeniu tych przepisów uznać należy za nie uprawniony.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.2 pkt 2c w zw. z § 14 ust.2 pkt 1a i § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).