II GSK 894/08

II GSK 894/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kuba
Stanisław Gronowski
Zofia Borowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6173 Biegli sądowi i tłumacze przysięgli
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 140/08 - Wyrok WSA w Warszawie z 2008-04-23
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134 par. 1, 139, 141 par. 4, 145 par. 1 pkt 2, 151, 156 par. 1 pkt 2, 173 par. 1, 174 pkt 2, 183  par. 1, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 9, 10, 15, 31 par. 2, 61 par. 4, 138, 139, 149 par. 1, 157 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
art. 200 par. 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 78
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2005 nr 15 poz 133
par. 6 ust. 3, par. 8 ust. 2 pkt 1, 12 ust. 1 pkt 4
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie biegłych sądowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 140/08 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z funkcji biegłego sądowego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 140/08 oddalił skargę K. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z funkcji biegłego sądowego.
Sąd I instancji przytaczając stan faktyczny sprawy wskazał, że decyzją Prezesa Sądu Wojewódzkiego w W. z dnia 16 grudnia 1998 r. skarżący został ustanowiony biegłym sądowym z zakresu ortopedii i chirurgii urazowej na okres do dnia 31 grudnia 2003 r.
Decyzją z dnia 5 stycznia 2004 r. skarżący został ponownie ustanowiony biegłym sądowym na okres do dnia 31 grudnia 2008 r.
Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Prezes Sądu Okręgowego w Ś. skreślił skarżącego z listy biegłych sądowych, podając jako podstawę prawną rozstrzygnięcia § 8 ust. 2 pkt 1 w związku z § 6 ust. 1 pkt 2 i w zw. z § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie biegłych sądowych (Dz. U. Nr 15, poz. 133). W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż Prokuratura Apelacyjna we W. pismem z dnia 22 maja 2006 r. poinformowała Prezesa Sądu Okręgowego w Ś., iż w toku nadzorowanego przez Prokuraturę Apelacyjną we W. śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w Ś., sygn. akt V Ds. 69/07/S, zostały przedstawione zarzuty lekarzom pełniącym funkcję biegłych sądowych w Sądzie Okręgowym w Ś., w tym 4 zarzuty skarżącemu o przestępstwa określone w art. 228 § 3 k.k. i art. 271 § 1 i 3 k.k. i art. 18 § 3 k.k. w zw. z art. 286 §1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. Zdaniem organu wymienione okoliczności sprawiły, iż skarżący utracił rękojmię należytego wykonywania obowiązków biegłego sądowego, będącą warunkiem niezbędnym do pełnienia tej funkcji.
W odwołaniu do Ministra Sprawiedliwości, skarżący zarzucił naruszenie przepisów § 6 ust. 1 pkt 2 oraz § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Podniósł, iż jest niewinny popełnienia zarzucanych mu czynów. Powołując się na zasadę domniemania niewinności, zarzucił, iż na obecnym etapie postępowania karnego Prezes Sądu Okręgowego w Ś., skreślając go z pełnionej funkcji, bezpodstawnie przesądził o jego winie i utracie rękojmi należytego wykonywania obowiązków biegłego sądowego. Poza tym Prezes przedwcześnie skreślił skarżącego z funkcji biegłego sądowego, wskazując jako podstawę prawną § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, zamiast najpierw zwolnić go z pełnionej funkcji, zgodnie z § 6 ust. 1 pkt. 2 cytowanego rozporządzenia.
Rozpoznając odwołanie, Minister Sprawiedliwości wskazał, że decyzja organu I instancji o skreśleniu pana K. K. z listy biegłych sądowych została wydana na podstawie § 8 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 6 ust. 1 pkt. 2 i § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie biegłych sądowych, a powinna być wydana na podstawie § 6 ust. 1 pkt. 2 i § 12 ust 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie biegłych sądowych (Dz. U. Nr 15, poz. 133). Zatem została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Nie można bowiem skreślić biegłego z listy, w myśl § 8 ust. 2 pkt 1, przed zwolnieniem go z tej funkcji. W niniejszej sprawie doszło do opisanej sytuacji, co słusznie zauważył odwołujący się. Jednakże zdaniem Ministra Sprawiedliwości uchybienie to nie ma wpływu na ocenę zasadności stanowiska Prezesa Sądu Okręgowego. Organ podniósł, że bezspornym jest, iż w toku prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w Ś. śledztwa, sygn. akt V Ds. 69/07/S, zostały przedstawione panu Krzysztofowi Kwiatkowskiemu zarzuty związane z wykonywaniem przez niego zawodu lekarza, a więc wpływające na ocenę jego jako biegłego sądowego.
Minister Sprawiedliwości powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2000 r., sygn. II SA 115/00 podniósł, że dla decyzji, dotyczącej zwolnienia biegłego sądowego z pełnionej funkcji, nie ma znaczenia zasada domniemania niewinności. Zasada ta odnosi się do postępowania karnego, a nie administracyjnego, w trybie którego rozpatrywana jest sprawa o zwolnienie odwołującego z funkcji biegłego sądowego. W ocenie organu zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, przymiot posiadania rękojmi należytego wykonywania obowiązków biegłego jest jednym z warunków formalnych, które musi spełniać biegły sądowy. Wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku orzekł, iż "uwikłanie się w sprawę karną o przestępstwa świadczące o braku rzetelności, uczciwości i sumienności nie mogło być obojętne dla oceny przesłanek z § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia". Organ wskazał, że biegły sądowy jest organem pomocniczym sądu w wypadkach wymagających wiadomości specjalnych, a sporządzona przez niego opinia stanowi dowód w postępowaniu przed sądami oraz organami prowadzącymi postępowanie przygotowawcze w sprawach karnych. Z tych względów od biegłego sądowego wymagane jest posiadanie nie tylko niekwestionowanej wiedzy i najwyższych kwalifikacji zawodowych, ale także zaufania publicznego, sumienności i bezstronności (art.196 § 3, art. 197 § 1 k.p.k. oraz art. 282 § 1 k.p.c.), a ponadto zaufania sądu do osoby biegłego (art. 198 § 1 k.p.k. i art. 284 k.p.c.). Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wywiódł, że pojęcie rękojmi należy łączyć z całością cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących biegłego sądowego, składających się na jego wizerunek jako osoby zaufania publicznego. Minister Sprawiedliwości uznał, że skarżący, jako podejrzany o dokonanie zarzucanych mu przestępstw, nie może pełnić funkcji biegłego, co przemawia za jego zwolnieniem, zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.
Uwzględniając powyższe okoliczności, Minister Sprawiedliwości uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na formalną wadliwość rozstrzygnięcia i w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej k.p.a., orzekł co do istoty sprawy, wskazując, że takie rozstrzygnięcie nie narusza dyspozycji art. 139 k.p.a. Wyrażony w tym przepisie zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się". W ocenie Ministra Sprawiedliwości, zamysłem Prezesa Sądu Okręgowego w Ś. było jak najszybsze pozbawienie skarżącego funkcji biegłego. W praktyce następuje to nie z chwilą wydania decyzji o zwolnieniu z funkcji, ale z momentem skreślenia z listy. Z kolei skreślenie z listy może nastąpić dopiero po uprzednim wydaniu decyzji o zwolnieniu z funkcji i stwierdzeniu, że stała się ona ostateczna. Wobec tego Prezes Sądu, orzekając o skreśleniu biegłego z listy, rozstrzygał także o jego zwolnieniu z funkcji, co potwierdził powołując jako podstawę skreślenia § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. W związku z powyższym organ orzekł jak w sentencji.
Na decyzję Ministra Sprawiedliwości skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, iż w wyniku wydanej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego przez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie oraz rażące naruszenie prawa procesowego, w szczególności popełniono błędy w postępowaniu dowodowym oraz naruszono szereg zasad postępowania administracyjnego z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3, w tym zasadę reformationis in peius wynikającą z art. 139 k.p.a. Odwołujący zaprzeczył ustaleniom organu II instancji jakoby Prokuratura Okręgowa w Ś. prowadziła przeciwko niemu postępowanie karne o sygn. akt V Ds.69/07/S. Postępowanie o takiej sygnaturze nie jest mu bowiem znane. Zakwestionował także trafność powołania się przez organ odwoławczy na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2000.r., przy dokonywaniu ustalenia, iż utracił on rękojmię należytego wykonywania obowiązków biegłego sądowego. W skardze zarzucono też, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis upoważnia jedynie do wydania decyzji orzekającej co do istoty sprawy w zakresie uwzględniającym zarzuty odwołania. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako powód uchylenia decyzji organu I instancji wskazano formalną wadliwość rozstrzygnięcia przez "podzielenie zamysłu" Prezesa Sądu Okręgowego.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło jedynie informacji, iż Prokuratura Okręgowa w Ś. prowadzi przeciwko skarżącemu tą samą sprawę, którą wcześniej Prokuratura Apelacyjna we W. prowadziła pod sygn. akt II Ap Ds.2/06/S (pismo Prokuratora Okręgowego Prokuratury Okręgowej w Ś. z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. akt V Ds. 69/07/Sp). Zatem nie jest to nowe postępowanie karne, a jedynie dotychczasowe, z tym że z przyczyn organizacyjnych przejęte do prowadzenia przez inną jednostkę prokuratury. Wskazał, że fakt prowadzenia przeciwko skarżącemu postępowania karnego jest bezsporny, przyznany przez niego samego. W podpisanym protokole wysłuchania biegłego w dniu 16 sierpnia 2007 r. przez Wiceprezesa Sądu Okręgowego w Ś. skarżący przyznał, iż w dniu 9 maja 2006 r. został zatrzymany przez prokuraturę, która postawiła mu cztery zarzuty odnośnie podejrzenia popełnienia przestępstw. Podniósł także, że ponownie przesłuchiwany był w grudniu 2006 r. w zakresie tych samych co poprzednio zarzutów. Zauważono, iż w późniejszym czasie skarżący nie zaprzeczył temu zarówno w odwołaniu od decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w Ś., jak i w skardze na decyzję Ministra Sprawiedliwości.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu, skarżący nie przedstawił konkretnych zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego przez te organy, a tylko w przypadku stwierdzenia takich naruszeń, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie, byłaby możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu instytucja "rękojmi" jako warunku do wykonywania określonych zawodów i funkcji wydaje się skarżącemu nie do końca zrozumiała, skoro bagatelizuje ciężar gatunkowy podejrzeń. W jego bowiem ocenie, nie dyskredytują go jako osoby zaufania publicznego. Sąd nie podzielił tego rodzaju argumentacji zawartej w odwołaniu i rozumowania, które mogłoby wskazywać, wbrew jednoznacznej kwalifikacji kodeksu karnego, na istnienie pewnego przyzwolenia społecznego na popełnianie przestępstw.
Sąd odnosząc się do zarzutu dotyczącego art. 138 k.p.a. zauważył, że przepis ten zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Decyzja organu odwoławczego może dotyczyć wyłącznie decyzji organu pierwszej instancji, która została zaskarżona w drodze odwołania.
Sąd stwierdził, iż istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 k.p.a. polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Za niedopuszczalne należy uznać przy tym uzależnienie rozstrzygnięcia wydanego po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tego, czy zobowiązany przedstawił nowe okoliczności w sprawie, czy też ich nie przedstawił. Rozpoznając sprawę w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Obowiązany jest nadto odnieść się szczegółowo do argumentacji skarżącego podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co też zostało uczynione. Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe.
Zdaniem Sądu, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. W ocenie Sądu, z powołanych wyżej powodów nie można wskazać, iż organ naruszył wskazany w tym przepisie zakaz reformationis in peius, który oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się".
W ocenie Sądu wszystkie przytoczone okoliczności świadczą o tym, że organ wyjaśnił sprawę w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.
W skardze kasacyjnej K. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art.139 k.p.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. i art.151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 9, art. 10, art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie przez Sąd uprawnienia wyjścia poza granice zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej podstawy prawnej i niepostrzeżenie przez Sąd, że w sprawie organy orzekające dopuściły się rażącego naruszenia prawa, powodującego nieważność wydanych orzeczeń, bowiem: uniemożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, który był podstawą zwolnienia i skreślenia skarżącego z listy biegłych - utrata zaufania, i tym samym nie poinformowano skarżącego w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych, stanowiących podstawę prowadzonego postępowania, bowiem o toczącym się postępowaniu w sprawie "skreślenia" z listy biegłych sądowych skarżący nie został zawiadomiony.
W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, iż wydając wyrok Sąd nie zastosował uprawnienia do przekroczenia granic składanych zarzutów i wniosków w skardze i nie dostrzegł przy rozstrzyganiu sprawy, że organy orzekające wszczynając sprawę z urzędu nie dokonały zawiadomienia skarżącego o toczącym się postępowaniu oraz nie zapewniły czynnego udziału skarżącego w każdym stadium postępowania, w szczególności uniemożliwiając rzetelne i wyczerpujące zapoznanie się ze zgromadzonymi dowodami i materiałami, które miały rozstrzygające znaczenie dla zwolnienia skarżącego z funkcji biegłego, którego podstawą faktyczną stała się utrata zaufania.
W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, postępowanie w sprawie zwolnienia z funkcji biegłego zostało wszczęte z urzędu, o wszczęciu tego postępowania skarżący nie został poinformowany, a pierwszą czynnością przeprowadzoną z udziałem skarżącego było jego wysłuchanie po bezpośrednim przedstawieniu zarzutów utraty zaufania przez Prezesa Sądu Okręgowego. Tym samym decyzja ta jako nieważna winna zostać przez Ministra Sprawiedliwości wyłączona z obrotu prawnego. Decyzja Ministra Sprawiedliwości, naruszająca zakaz określony w art. 139 k.p.a. przez zwolnienie skarżącego z funkcji biegłego, nie wskazuje żadnego uzasadnienia prawnego i faktycznego na okoliczność wyłączającą zasadę określoną w art. 139 k.p.a., nie odnosi się do składanych w odwołaniu zarzutów i pozbawia ochrony praw. Uchybienie Sądu polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd orzekający, że organy orzekające dotychczas w sprawie rażąco naruszyły prawo procesowe, ma bezpośredni i istotny wpływ na treść wyroku, bowiem, jeżeli nawet Sąd stwierdził, że postępowanie było dotknięte innymi naruszeniami przepisów prawa, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy niż zarzucana nieważność, winien zaskarżoną decyzję uchylić. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, organ zobowiązany był do stwierdzenia jej nieważności. W ocenie K. K. uznanie zaś wskazanych uchybień za nieistotne narusza dotychczasowy porządek prawny i utrwalone orzecznictwo administracyjne w tym przedmiocie.
Pełnomocnik Ministra Sprawiedliwości na rozprawie kasacyjnej w dniu
28 kwietnia 2009 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu kasacyjnym regulowanym przepisami rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynikająca z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że to podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują zakres jego kognicji. Naczelny Sąd Administracyjny poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego I instancji. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania lub poprawiania podstaw skargi kasacyjnej czy wreszcie samodzielnego formułowania jej zarzutów, ponieważ oznaczałoby to działanie z urzędu, co w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21.04.2004 r., sygn. akt FSK 13/04, opubl. ONSAiWSA 2004/1/15; wyrok NSA z dnia 22.07.2004 r., sygn. akt GSK 356/04, opubl. ONSAiWSA 2004/3/72).
Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. W związku z tym przypomnieć należy treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja przytoczonej normy prawnej wskazuje zatem jednoznacznie na to, że decydując się na posłużenie się tą podstawą kasacyjną nie wystarczy jedynie wskazać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, ale należy także uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.
Lektura skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor powołując się na podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sformułował zarzuty w dwóch płaszczyznach. Jedna grupa zarzutów dotycząca naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotycząca nieuwzględnienia skargi mimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9, 10 i 61 § 4 k.p.a.; natomiast druga grupa zarzutów dotyczyła nieuwzględnienia skargi mimo naruszenia zaskarżoną decyzją art. 139 k.p.a. Analiza sformułowanych podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia wskazuje, że w istocie rzeczy w ramach obu sformułowanych zarzutów powołano jako naruszone przez Sąd I instancji m.in. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. i 151 p.p.s.a.
W związku z tak postawionymi zarzutami należy zauważyć, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarżąca formułując pod adresem Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. podniosła, że Sąd nie dostrzegł przy rozpoznaniu skargi naruszenia przez organy art. 9, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. przez to, że wprost nie wskazał w uzasadnieniu wyroku oceny przez organy zastosowania art. 9, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w motywach wyroku wskazał bowiem, że oceniał zaskarżoną decyzję przy uwzględnieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., stwierdzając wprost, że: "rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy" (str. 5 uzasadnienia wyroku).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że w sytuacji gdy sam skarżący nie podnosi jakiejś istotnej dla wyniku postępowania kwestii, sąd administracyjny wykraczając w toku dokonywanej kontroli zgodności z prawem decyzji poza granice wysuniętych zarzutów, nie ma obowiązku rozważania jej w pisemnych motywach zapadłego wyroku. Spoczywa na nim taki obowiązek jedynie wówczas, gdy kierując się treścią dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. uwzględnia on skargę z przyczyn innych niż podniesione przez skarżącego. W takim wypadku brak jest podstaw dla sformułowania skutecznego zarzutu naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 7.01.2009 r., sygn. II FSK 1387/07, zbiór LEX nr 475258).
W konkluzji stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest trafny. Podobnie jak sformułowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnośnie tego ostatniego zarzutu dodać należy, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określa niezbędne składniki uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2008, s. 349-351). Taki zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w tej sprawie nie został sformułowany. Prawidłowość zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. zostanie oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w dalszej części uzasadnienia wyroku.
Kasator zarzut naruszenia art. 9, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powiązał także z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podnosząc, że uchybienie przez organy administracji zasadom zawartym w art. 9, 10 i 61 § 4 k.p.a. skutkuje tym, że wydane decyzje rażąco naruszają prawo i Sąd winien je wyeliminować z obrotu prawnego.
Wobec tak sformułowanych zarzutów należy zwrócić uwagę, że uchybienia przepisom postępowania mogą prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji tylko wówczas, gdy są na tyle ważne, że ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., należy zauważyć, że ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwana k.p.a., nie określa zasadniczo formy wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego (za wyjątkiem z art. 31 § 2, art. 149 § 1, art. 157 § 1 k.p.a., które tutaj nie mają zastosowania). Nie może jednak budzić wątpliwości, że art. 61 § 4 k.p.a. stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, co oznacza, że art. 61 § 4 k.p.a. nakłada na organ obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego.
Należy przy tym zwrócić uwagę, że orzecznictwo sądowe oraz doktryna dopuszczają możliwość zawiadomienia o wszczęciu postępowania za pośrednictwem podejmowanych wobec stron czynności procesowych, co jest określane w doktrynie jako forma "dorozumiana" zawiadomienia (vide: G, Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Tom I, Lex 2007, Wyd. II).
Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby organ I instancji skierował do skarżącego pisemne zawiadomienie z wyraźnym i jednoznacznym powołaniem się na treść art. 61 § 4 k.p.a. Jednakże z akt tych wynika, że do skarżącego zostało skierowane pisemne wezwanie do stawienia się przed organem I instancji celem wysłuchania. Z czynności procesowej wysłuchania biegłego, przeprowadzonej w dniu 16 sierpnia 2007 r. został sporządzony protokół, z treści którego w sposób jednoznaczny wynika, iż skarżący został wysłuchany w związku z poinformowaniem Prezesa Sądu Okręgowego w Ś. przez Prokuraturę Apelacyjną we W. o treści zarzutów przedstawionych skarżącemu w toku prowadzonego śledztwa, a zatem zasada z art. 61 § 4 k.p.a. w sposób "dorozumiany" została zachowana. Z protokołu wysłuchania wynika też, że skarżący potwierdził fakt i treść przedstawionych mu zarzutów, wyjaśniając przy tym, że w związku z tym zastosowano wobec niego na okres 1 miesiąca tymczasowy areszt. Skarżący wyjaśnił też, że od momentu ponownego przesłuchania, tj. od grudnia 2006 r. nie został wezwany do zaznajomienia się z materiałem ze śledztwa, ale też nie zarzucił, aby w stosunku do jego osoby postępowanie zostało umorzone. Dodać należy, że w postępowaniu odwoławczym przed organem II instancji ani też w skardze do WSA w W. skarżący nie zakwestionował faktu prowadzenie przeciwko niemu postępowania karnego. Taka treść zeznań oraz złożenie przez skarżącego do protokołu wysłuchania oświadczenia, iż: "czuje się niewinnym i nie zamierza zrezygnować z funkcji biegłego" jednoznacznie wskazuje, iż skarżący w rozumieniu art. 9 k.p.a. został poinformowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem tegoż postępowania administracyjnego.
Także treść odwołania sugeruje, iż skarżący był zorientowany, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest kwestia zwolnienia z funkcji biegłego.
Skarżący podniósł też zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. polegający na uniemożliwieniu mu wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, który był podstawą zwolnienia i skreślenia skarżącego z listy biegłych.
W związku z tak sformułowanym zarzutem stwierdzić należy, że rzeczywiście z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie wynika, czy przed wydaniem obu decyzji umożliwiono skarżącemu zapoznanie się z materiałem sprawy, co wskazywałoby na naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Jednakże naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. należy oceniać jako naruszenie przepisów postępowania, które nie zawsze ma wpływ na wynik sprawy. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04 (opubl. ONSAiWSA 2005, z. 4. poz. 66) wydaną na tle odpowiadającego treści art. 10 § 1 k.p.a., przepisu art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), należy wskazać, że warunkiem sine qua nom uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Innymi słowy, strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, np. złożenie dokumentu, zgłoszenie wniosku o zawieszenie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05, opubl. ONSAiWSA 2006/6/157 z glosą aprobującą W. Taras w OSP 2007/3/36).
Autor skargi kasacyjnej ani w jej petitum, ani też w uzasadnieniu nie wskazał, iż naruszenie przez organy obu instancji art. 10 § 1 k.p.a. pozbawiło skarżącego możliwości dokonania w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, która mogłaby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Kasator w uzasadnieniu tego zarzutu jedynie podniósł, że skarżącemu uniemożliwiono zapoznanie się ze zgromadzonymi dowodami i materiałami, tj. informacjami o toczącym się postępowaniu karnym przygotowawczym w różnym jego stadium i terminach, przy czym nie wskazał nawet, o które konkretnie informacje pisemne chodzi.
Jednocześnie w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano niespornych dotychczas okoliczności, że tego rodzaju postępowanie karne się toczy.
Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej nie można uznać, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. czy też innych przepisów procesowych jest zawsze równoznaczne z rażącym naruszeniem tych norm prawnych. W doktrynie zwrócono uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa procesowego można mówić, gdy organ I instancji nie przeprowadził prawidłowego dla danej sprawy postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, 3 wydanie, Warszawa 2000, s. 662). Zatem ocena naruszenia norm procesowych musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy.
W niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ I instancji, który dysponując stosownymi informacjami pisemnymi od uprawnionego podmiotu, co do przedstawienia skarżącemu określonych zarzutów w postępowaniu karnym, przeprowadził czynność procesową - wysłuchania biegłego stosownie do uregulowań § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie biegłych sądowych (Dz. U. Nr 15, poz. 133).
Nie można więc uznać, że postępowanie wyjaśniające nie zostało w ogóle przeprowadzone. Skarżący w związku z przeprowadzonym wysłuchaniem został poinformowany o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania. Doręczenie skarżącemu decyzji organu I instancji umożliwiło mu zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia, a złożenie odwołania skutkowało ponownym rozpoznaniem i rozpatrzeniem sprawy w jej całokształcie.
W konsekwencji stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. jest bezzasadny.
Druga grupa zarzutów dotyczyła naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a.
W petitum skargi kasacyjnej jej autor nie wskazał na czym polega naruszenie powołanych przepisów postępowania. Natomiast w uzasadnieniu tego zarzutu kastor podniósł jedynie, że decyzja Ministra Sprawiedliwości naruszając zakaz określony w art. 139 k.p.a. przez zwolnienie skarżącego z funkcji biegłego, nie wskazuje żadnego uzasadnienia prawnego i faktycznego na okoliczność wyłączającą zasadę określoną w art. 139 k.p.a., nie odnosi się do składanych w odwołaniu zarzutów i pozbawienia skarżącego instancyjnej ochrony jego praw.
Następnie kasator wywiódł, że uchybienie Sądu polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd orzekający, że organy orzekające dotychczas w sprawie rażąco naruszyły prawo procesowe, ma bezpośredni i istotny wpływ na treść wyroku.
Wadliwość powołania się na naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przy konstruowaniu omawianego zarzutu została już przez Naczelny Sąd Administracyjny przedstawiona powyżej, przy ocenie pierwszej grupy zarzutów.
Na bezzasadność naruszenia wskazanych przepisów w świetle aktualnie omawianego zarzutu wskazuje i to, że Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji w kontekście uregulowań art. 139 k.p.a., czemu dał wyraz w motywach zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta jest prawidłowa.
Wynikająca z art. 139 k.p.a. zasada reformationis in peius stanowi zakaz pogarszania przez organ odwoławczy w drodze decyzji sytuacji prawnej strony odwołującej się. Zgodnie bowiem z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
Pojęcie "niekorzyści" jakiego użyto w art. 139 k.p.a. oznacza niekorzyść (uszczerbek) w materialnoprawnej sytuacji strony odwołującej się. "Niekorzyść" powinna być związana z treścią aktu, który zaskarżono, a zatem nie chodzi w art. 139 k.p.a. o to, że "niekorzystna" ma być taka zmiana decyzji, która nie jest pożądana z punktu widzenia stanowiska zajętego przez stronę w odwołaniu. Powinna to być zatem niekorzyść obiektywnie wynikająca z porównania materialno-procesowej sytuacji strony wynikającej z decyzji I instancji. Nie może natomiast chodzić o niekorzyść "w odczuciu strony". W świetle uregulowań art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP, nie może budzić wątpliwości, że istota dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego oznacza, iż organ II instancji jest nie tylko uprawniony ale zobowiązany do ponownego rozpoznania i rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z powyższą regulacją organ II instancji może poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r. sygn. II OSK 469/07, zbiór Lex nr 453415).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w myśl § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Prezes zwalnia z funkcji biegłego, jeżeli biegły utracił warunki do pełnienia tej funkcji albo gdy zostanie stwierdzone, że w chwili ustanowienia warunkom tym nie odpowiadał i nadal im nie odpowiada.
Z kolei § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że Prezes skreśla z listy biegłego oraz usuwa jego kartę z wykazu z chwilą zwolnienia z funkcji.
Z uregulowań tych wynika zatem, że skreślenie z listy biegłego jest następstwem zwolnienia z funkcji biegłego, czyli nie może nastąpić przed zwolnieniem.
W decyzji organu I instancji zostało zawarte jednoznaczne stwierdzenie, iż podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi przepis § 6 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia odnoszący się do kwestii zwolnienia z funkcji biegłego. Jednocześnie stwierdzono, że jednym z zasadniczych warunków, których spełnienie jest wymagane do ustanowienia biegłym, jest w myśl § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia przymiot rękojmi należytego wykonywania obowiązków biegłego. W konkluzji organ stwierdził w rozstrzygnięciu, iż całość zaistniałych zdarzeń i okoliczności podważa zaufanie do osoby biegłego, a tym samym dyskredytuje w stopniu pozwalającym uznać, że nie daje on rękojmi należytego wykonywania obowiązków biegłego sądowego i skreślił skarżącego z listy biegłych sądowych z zakresu ortopedii i chirurgii urazowej.
Organ II instancji rozpoznając ponownie sprawę w jej całokształcie - wskutek wniesionego przez skarżącego odwołania - podkreślił, że okoliczności faktyczne, które były przedmiotem badania i oceny w niniejszej sprawie przez organ I instancji jednoznacznie wskazują, iż rozstrzygnięcie odnosi się do badania istnienia przesłanek do zwolnienia biegłego z pełnienia tej funkcji. W tym zakresie także sprawa była przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, który uznał, że skarżący utracił warunek posiadania rękojmi należytego wykonywania obowiązków biegłego sądowego. Jednocześnie organ II instancji zwrócił uwagę, że w rozstrzygnięciu decyzji, której przedmiotem jest zwolnienie z funkcji biegłego, nie można skreślić biegłego z listy, bowiem w myśl § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia skreślenie z listy biegłego nie może nastąpić przed zwolnieniem go z tej funkcji. Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy "poprawił" decyzję organu I instancji, nadając rozstrzygnięciu decyzji treść merytoryczną zgodną ze sformułowaniem określonym przez ustawodawcę w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którą uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji o skreśleniu skarżącego z listy biegłych sądowych i orzeczono o zwolnieniu skarżącego z funkcji biegłego - w świetle powyższych rozważań - nie narusza zakazu reformationis in peius (art. 139 k.p.a.), gdyż rozstrzygnięcie to nie pogorszyło obiektywnie sytuacji skarżącego, skoro skreślenie z listy biegłego nie może wyprzedzać zwolnienia z funkcji biegłego.
Skoro decyzja organu odwoławczego nie naruszała zakazu zawartego w art. 139 k.p.a., organ nie był zobligowany do wypowiadania się na temat wyjątków od zakazu reformationis in peius przewidzianych w omawianym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia w decyzji organu odwoławczego art. 138 k.p.a. i art. 139 k.p.a., wprost wskazał, że organ II instancji nie naruszył zakazu reformationis in peius, który oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się".
Z przyczyn wyżej wskazanych pogląd ten należało uznać za trafny. Kasator w skardze kasacyjnej prawidłowości tego poglądu skutecznie nie podważył. W zasadzie w tej kwestii brak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakiejkolwiek merytorycznej argumentacji. Kasator natomiast podniósł głównie zarzuty w stosunku do decyzji Ministra Sprawiedliwości i to odnoszące się do tego, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do wyjątków od zasady określonej w art. 139 k.p.a., co wskazywałoby na niezrozumienie istoty zakazu reformationis in peius bądź niezrozumienie motywów zawartych w tym rozstrzygnięciu oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nadto należy zauważyć, że w myśl art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna przysługuje od wyroku lub postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej winny być sformułowane pod adresem Sądu, a nie bezpośrednio w stosunku do aktów administracji publicznej. W skardze kasacyjnej przy formułowaniu omawianego zarzutu nie sprecyzowano bliżej uchybień wobec zaskarżonego wyroku, wobec czego sąd kasacyjny nie miał możliwości do szerszej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Sformułowane natomiast wobec wyroku Sądu I instancji zarzuty w świetle wyżej przedstawionych rozważań należało uznać za chybione.
W tej sytuacji Sąd I instancji postąpił prawidłowo oddalając skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości, co czyni zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. nieuzasadnionym.
Z powołanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.