II GSK 893/21

II GSK 893/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas
Dorota Dąbek /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
III SA/Łd 680/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-01-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 par. 1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6, art. 7. art. 8, art. 31 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1268
art. 71
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant Patrycja Kołtan- Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 680/20 w sprawie ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Związku Zawodowego Pracowników Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego, Ośrodków Szkolenia Kandydatów na Kierowców i Innych Podmiotów z siedzibą w Łodzi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2020 r. nr SKO.4131.7.2020 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie skreślenia egzaminatora z ewidencji egzaminatorów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I.
Postanowieniem z 16 lipca 2020 r. nr 25/2020 Marszałek Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. odmówił dopuszczenia Międzyzakładowej Organizacji Związkowej, Związku Zawodowego Pracowników Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego, Ośrodków Szkolenia Kandydatów na Kierowców i Innych Podmiotów z siedzibą przy Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Łodzi (dalej MOZ lub związek zawodowy) do udziału w postępowaniu w sprawie skreślenia J. Ł. z ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez Marszałka Województwa Łódzkiego.
W ocenie organu w sprawie nie występuje konieczna przesłanka "interesu społecznego", przewidziana w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z tym nie ma podstaw do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu.
II.
Po rozpatrzeniu zażalenia MOZ, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z 4 sierpnia 2020 r. nr SKO.4131.7.2020 utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Jak wyjaśniono, nawet jeśli udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, a tak jest w rozpoznawanej sprawie, to brak interesu społecznego uzasadnia odmowę dopuszczenia. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych, których wymiar wykracza poza interesy stron postępowania, dotyczy bowiem określonej społeczności, ma znaczenie ogólne, społeczne. W takiej sprawie interes indywidualny strony (stron) może kolidować z interesem określonej zbiorowości społecznej i dlatego, poza stronami, udział w postępowaniu powinien mieć również zapewniony reprezentant interesu ogólnego, społecznego, jakim w świetle procedury administracyjnej jest organizacja społeczna, jeżeli do udziału w postępowaniu nie motywują ją jej własne interesy.
Stroną postępowania w sprawie skreślenia egzaminatora z ewidencji egzaminatorów prowadzonej przez Marszałka Województwa Łódzkiego jest J.Ł., który jest również przewodniczącym organizacji związkowej. Z tego względu, zdaniem SKO, istnieje podejrzenie, że udział organizacji w postępowaniu administracyjnym może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, a nawet konkretnego członka tej organizacji, tj. jej przewodniczącego. Skoro przewodniczący organizacji związkowej jest stroną postępowania to nie jest jasne, w jaki sposób organizacja związkowa zapewni szczegółowe wyjaśnienie zaistniałych w sprawie okoliczności i z jakiego względu wyjaśnienia tych okoliczności nie może zapewnić sam J. Ł. - przewodniczący organizacji i jednocześnie strona niniejszego postępowania.
III.
Po rozpatrzeniu skargi MOZ, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 680/20 uchylił zaskarżone postanowienie SKO i poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa Łódzkiego z 16 lipca 2020 r. nr 25/2020 oraz orzekł o kosztach postępowania.
Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów wskazujące na zbieżność celów statutowych MOZ z przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego. W związku z tym, dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) niniejszego postępowania administracyjnego należy w tym przypadku - zdaniem WSA - postrzegać również jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, co wiąże się także z drugą przesłanką warunkującą uwzględnienie wniosku.
Odwołując się do orzecznictwa, WSA zauważył, że rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby zawsze musi być połączone z rozważeniem, czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem zawierać argumenty, które za tym przemawiają. Organ w procesie ważenia interesu społecznego i statutowych celów organizacji społecznej obowiązany jest przy tym uwzględnić także interes strony. Interes strony jest koniecznym elementem definiowania interesu społecznego w konkretnym postępowaniu, którego nie da się oderwać od przedmiotu tego postępowania, mimo że interes społeczny jako taki, inaczej niż interes prawny strony, nie jest oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego.
Kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny, tj. na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego istniejącego w sprawie. Rozważając możliwość udziału organizacji społecznej w toczącym się postępowaniu, organ zobowiązany jest mając na uwadze przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie w konkretnej sprawie rozważyć, jak rozumie w danej indywidualnej sprawie interes społeczny, jak na tym tle jawi się żądanie strony postępowania odwołującej się do słusznego interesu obywateli i ocenić, czy ewentualne zadośćuczynienie żądaniu strony nie stanie w sprzeczności z tym interesem.
Organ zbyt powierzchownie ocenił okoliczności sprawy i wniosek MOZ o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ze względu na interes społeczny. Argumentacja, że stroną postępowania jest J. Ł., który jest również przewodniczącym organizacji związkowej i z tego względu istnieje podejrzenie, że udział organizacji w postępowaniu administracyjnym może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, a nawet konkretnego członka tej organizacji, tj. jej przewodniczącego, nie może być uznana za wystarczającą do stwierdzenia, że udział organizacji w tym postępowaniu nie jest uzasadniony interesem społecznym. Świadczy to, w ocenie Sądu pierwszej instancji, o niezrozumieniu roli i znaczenia udziału organizacji związkowej w sprawie administracyjnej dotyczącej pozbawienia uprawnień zawodowych jej członka, toczącej się przed tym organem i wszczętej przez organ z urzędu. Skoro bowiem celem działania organizacji związkowej jest obrona i reprezentowanie interesów zawodowych jej członków, to podejmując takie działanie, organizacja realizuje cel społeczny do jakiego została powołana, a więc działa w interesie społecznym, który w tej sprawie jest zgodny także z interesem strony.
Interes społeczny w takim wypadku polega właśnie na tym, że organizacja może wypełniać swoje cele statutowe i ustawowe uprawnienia wobec swoich członków. Interes społeczny może polegać również na czuwaniu nad ochroną praw pewnej grupy ludności. Udział zarejestrowanej organizacji społecznej, do której statutowych celów należy pomoc i wspieranie należących do niej członków należy co do zasady uznać za służące interesowi społecznemu. Zapewnienie możliwości udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym daje możliwość bardziej wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, ma walor edukacyjny, gdyż zapewnia możliwość poszerzenia wiedzy zawodowej i prawnej przez członków stowarzyszenia i poprawia poczucie bezpieczeństwa prawnego członka związku, w którego sprawie organizacja bierze udział, a także innym członkom stowarzyszenia. Daje także organowi możliwość poznania stanowiska członków organizacji społecznej na dany problem. Koresponduje to z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. W interesie społecznym leży także transparentność postępowania administracyjnego w sprawie, którą zarówno strona jak i organizacja społeczna uważają za precedensową.
W niniejszej sprawie powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja związkowa wskazała konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które mogą świadczyć o tym, dlaczego chce i powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Nie muszą to być okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły lub na pewno nastąpią. Wystarczy, że okoliczności takie mogą zaistnieć. Kwestia natomiast, czy rzeczywiście wskazane przez organizację społeczną obawy są uzasadnione, a wskazane przez nią okoliczności miały lub mają miejsce, tj. czy doszło, jak twierdzi strona do "manipulowania postawami egzaminatorów", czy chodzi o "usunięcie politycznie niewygodnego egzaminatora z systemu" i w jaki sposób organ zastosuje przepisy ustawy, może zostać wyjaśnione dopiero w toku postępowania i będzie przedmiotem rozstrzygnięcia ale dopiero na etapie wydawania decyzji. To zaś oznacza, że zarówno SKO, jak i organ I instancji nie mogą wymagać od organizacji społecznej, która żąda dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, aby już w dacie składania wniosku wykazała (udowodniła), że przedstawione we wniosku okoliczności rzeczywiście miały miejsce, tym bardziej, że zarzuty kierowane są w stronę organu prowadzącego postępowanie. Dopuszczenie w rozpoznawanej sprawie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie skreślenia egzaminatora z ewidencji egzaminatorów daje organowi możliwość przekonania członków stowarzyszenia, że organ działa na podstawie i w granicach prawa a formułowane wobec niego zarzuty są nieuprawnione. Pogłębianie zaufania do działania organu niewątpliwie także leży w interesie społecznym, a obowiązek prowadzenia postępowania zgodnie z tą zasadą wynika z art. 8 k.p.a.
Nie ma możliwości, jak chce tego SKO, aby przed zakończeniem postępowania oceniać, czy w rozpoznawanej sprawie udział organizacji będzie korzystny. Nie może także na niekorzyść organizacji społecznej przemawiać fakt, że postępowanie objęte jej wnioskiem dotyczy jej przewodniczącego.
W ocenie WSA, w okolicznościach niniejszej sprawy druga przesłanka dopuszczenia związku do udziału w postępowaniu jest także spełniona. Ochrona członka związku zawodowego, w tym wypadku egzaminatora, przed ewentualnym niesłusznym skreśleniem z ewidencji egzaminatorów i udzielanie mu, za jego aprobatą, pomocy organizacyjnej, czy prawnej w prowadzonym przeciwko niemu postępowaniu administracyjnym, stanowi wystarczającą podstawę do uznania, że za dopuszczeniem organizacji przemawia interes społeczny.
IV.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając go w całości i zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego:
a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) {dalej p.u.s.a.} przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co spowodowane było błędną wykładnią norm prawa materialnego i procesowego, a zatem kontrola ta wykroczyła poza kryterium zgodności z prawem;
b) art. 71 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1268 ze zm.) {dalej u.k.p.} w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) {dalej k.p.a.} poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:
- w pojęciu interesu społecznego - już z samego założenia - mieści się dopuszczenie do udziału w postępowaniu Międzyzakładowej Organizacji Związkowej Związku Zawodowego Pracowników Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego, Ośrodków Szkolenia Kandydatów na Kierowców i innych Podmiotów z siedzibą w Łodzi {dalej organizacja związkowa}, której celem jest ochrona interesów jej członków podczas gdy pod tym pojęciem należy rozumieć dyrektywę nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, a nie tylko zaspokajanie własnego interesu organizacji związkowej czy też partykularnego interesu jej członków;
- w interesie społecznym leży także transparentność postępowania administracyjnego w sprawie, którą zarówno strona, jak i organizacja społeczna uważają za precedensową, podczas gdy w pierwszej kolejności należy podkreślić, że o precedensowości postępowania świadczyć nie może ani samo przekonanie strony ani też organizacji związkowej. Ponadto fakt, że przepisy aktu prawnego nie zostały jeszcze nigdy zastosowane, nie może stanowić przesłanki do dopuszczenia organizacji związkowej do udziału w toczącym się postępowaniu;
- interes społeczny w tym konkretnym stanie faktycznym przemawia za dopuszczeniem organizacji związkowej do udziału w toczącym się postępowaniu ponieważ może to pozwolić członkom organizacji na wpływ na przebieg tego postępowania, podczas gdy do reprezentowania organizacji związkowej jest umocowany prezes - będący jednocześnie stroną tego postępowania, a zatem to on byłby osobą, która de facto brałaby udział w postępowaniu co czyni iluzorycznym możliwość wpływania pozostałych członków organizacji związkowej na tok postępowania, a równocześnie prowadzi do wniosku, że udział organizacji miałby służyć ochronie partykularnych interesów jej członka i równocześnie prezesa czyli wzmocnieniu jego pozycji procesowej w postępowaniu;
- organizacja związkowa wykazała, że ma interes społeczny w przystąpieniu do toczącego się postępowania podczas gdy wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi organizacja nie wskazała ani na żadne konkretne okoliczności faktyczne, ani też konkretne okoliczności prawne, które mogłyby wskazywać na istnienie interesu społecznego w jej udziale w toczącym się postępowaniu;
- dotychczas żaden inny marszałek województwa nie korzystał z możliwości skreślania z listy egzaminatorów (co zresztą jest wątpliwe w świetle informacji, że w analogicznym stanie faktycznym orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie za sygn. akt III SA/Lu 335/20, co więcej - skreślenia z listy egzaminatorów przez marszałka województwa dotyczył także m.in. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 361/15) oraz że wątpliwości organizacji związkowej co do zgodności przepisów ustawy o kierujących pojazdami z Konstytucją RP czynią zasadnym udział organizacji związkowej w toczącym się postępowaniu, podczas gdy ani zastosowanie przepisów prawa po raz pierwszy ani też zarzut niekonstytucyjności (co więcej - nieweryfikowalny w postępowaniu administracyjnym) nie mogą jeszcze decydować o istnieniu interesu społecznego;
c) art. 71 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez nałożenie niejako na organ administracji publicznej w postępowaniu w sprawie skreślenia z listy egzaminatorów ciężaru przekonania strony postępowania i organizacji związkowej o tym, że organ działa na podstawie i w granicach prawa a formułowane wobec niego zarzuty (i to jeszcze przed ostatecznym zgromadzeniem materiału dowodowego i wydaniem rozstrzygnięcia) są nieuprawnione, podczas gdy działanie organu administracji w granicach i na podstawie prawa wynika wprost z przepisów tego prawa, a postępowanie administracyjne dotyczy skreślenia z listy egzaminatorów wobec wykazania naruszeń prawa w procesie egzaminowania i to egzaminator winien wykazać w tym postępowaniu, że naruszenia takowe nie zostały przez niego popełnione, a nie organ, że zasadnie i legalnie wszczął i prowadzi postępowanie, zatem Sąd I Instancji odwrócił w ten sposób pozycje strony i organu w postępowaniu administracyjnym;
d) art. 71 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że udział organizacji związkowej w postępowaniu dotyczącym skreślenia z listy egzaminatorów na skutek wykazania naruszeń prawa w procesie egzaminowania jest istotny ponieważ zapewnia możliwość rozważenia większej liczby okoliczności przed wydaniem decyzji w sprawie, podczas gdy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy wynika wprost z przepisów prawa a nie z udziału w postępowaniu organizacji społecznej. Sąd I Instancji nie rozróżnił tym samym zasad postępowania administracyjnego (które są niezależne od udziału czy też braku udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym), od przesłanek udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym oraz od przesłanek skreślenia z listy egzaminatorów - co stanowi trzy odrębne kwestie;
2. naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 71 ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznego postanowienia, podczas gdy stanowisko organu administracji jest zgodne z wykładnią wskazanych przepisów prawa materialnego;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 71 ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznego postanowienia, podczas gdy działanie organu administracji jest zgodne z procedurą administracyjną, organ zbadał przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, wyjaśnił okoliczności faktyczne i prawne oraz uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, zatem nie jest jasne w jaki sposób zostały naruszone normy proceduralne;
c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań oraz wytycznych, które wymagają by organ uznał, że jest prawdopodobne, że jego postępowanie ma na celu "usunięcie politycznie niewygodnego egzaminatora" czy "manipulowanie postawami egzaminatorów", co pozostaje w sprzeczności z przepisami obowiązującego prawa i jako takie jest niedopuszczalne.
Skarżące kasacyjnie SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania. W obu przypadkach o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
V.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną MOZ wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
VI.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.
VII.
Odnosząc się do sformułowanych zarzutów, które, pomimo nawiązania w nich przez stronę do obu podstaw kasacyjnych, w istocie rzeczy zmierzają do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni i zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w kontekście norm prawnych wywodzonych z art. 71 u.k.p., należy zwrócić uwagę na obowiązujące zasady dopuszczania organizacji społecznej do udziału w indywidualnej sprawie administracyjnej innego podmiotu. Zaznaczyć jednocześnie należy, że strona skarżąca kasacyjnie w prezentowanych zarzutach, co jest ich wadą, powołuje się ogólnikowo na art. 71 u.k.p., w sytuacji, gdy przepis ten posiada rozbudowaną strukturę, dotyczy wielu przyczyn skreśla egzaminatora z ewidencji egzaminatorów, a także reguluje swoistą procedurę skreślenia i ponownego wpisania na listę egzaminatorów. Stwierdzona w tym zakresie wada nie uniemożliwia jednak rozpoznania skargi kasacyjnej, pomimo że skarżący kasacyjnie organ nie precyzuje wprost, na tle której z przyczyn skreślenia egzaminatora zostało zainicjowane postępowanie, do którego akces zgłasza związek zawodowy i jaki miałoby to mieć wpływ na sprawę.
Zgodnie zatem z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:
1) wszczęcia postępowania,
2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,
jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.
Z przepisu tego wynika, że dopuszczenie organizacji do postępowania, jakie toczy się przed organem administracyjnym w sprawie dotyczącej innej osoby, może nastąpić w przypadku spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. (poza oczywiście tym, że sprawa musi dotyczyć innej osoby), tj.:
1) dopuszczenie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz
2) przemawia za tym interes społeczny.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostawało to, że związek zawodowy domagał się dopuszczenia do udziału w sprawie innego podmiotu i że krok taki został uznany przez organy za uzasadniony jego celami statutowymi.
Przedmiotem sporu jest jednak stwierdzony przez oba organy brak przesłanki interesu społecznego po stronie MOZ, co z kolei odmiennie ocenił WSA.
W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że pojęcie "interesu społecznego" jest określeniem ocennym, wymagającym każdorazowo zindywidualizowania z perspektywy konkretnego stanu faktycznego sprawy oraz podmiotu domagającego się dopuszczenia do udziału. Kryterium "interesu społecznego", jako ustawowo niedookreślone, jest przy tym zmienne w czasie, chociażby z uwagi na wartości uznawane w społeczeństwie za istotne, czy też określoną praktykę funkcjonowania tak państwa jak i obywateli. Słusznie na tę kwestię zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, co Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje.
Nie ma także wątpliwości, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, jak również nie może prowadzić, poprzez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników sprawy, do naruszenia sfery prywatnej stron postępowania, wkraczania w ich życie, plany zawodowe lub do narażania na inne nieprzyjemności, związane z udziałem podmiotów obcych względem stron. Skarżący kasacyjnie organ, czemu nie sprzeciwia się także WSA, prawidłowo tę kwestię rozumie, jednakże nie uwzględnia okoliczności sprawy, kontestując - bez uzasadnionej przyczyny - powody wskazane we wniosku związku zawodowego, w istocie skupiając się jedynie na sformułowaniach sugerujących wadliwość działania organów w sprawie egzaminatora, a pomijając inne przyczyny, uzasadniające przekonanie o wystąpieniu przesłanki interesu społecznego. W szczególności organ nie dostrzega istoty twierdzenia wyrażonego w tym zakresie w zaskarżonym wyroku, a więc tego, że w sprawie organizacją społeczną jest związek zawodowy, który już ze swej funkcji i pozycji nastawiony jest na reprezentowanie i ochronę interesów "ludzi pracy", którymi mogą być także jego członkowie. Ważne jest zatem, podkreślone przez WSA, zindywidualizowanie pozycji podmiotu domagającego się dopuszczenia na tle konkretnego stanu faktycznego, nie zaś poszukiwanie uniwersalnego wzorca, przez pryzmat którego oceniona zostanie każda potencjalna sprawa.
Prawdą jest, że ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w sprawie organizacja społeczna musi wykazać istnienie przesłanki interesu społecznego uzasadniającej jej udział w sprawie. Nie wystarczy więc jedynie ogólnikowe sformułowanie wniosku, z powołaniem się że organizacja działa w interesie społecznym, czy też ma na celu ochronę pewnych uniwersalnych, o wysokim poziomie ogólności dóbr, gdyż wówczas dopuszczenie do udziału byłoby zasadą, którą nie jest. Powołująca się na interes społeczny organizacja społeczna, pretendująca w ten sposób do roli podmiotu na wzór amicus curiae niektórych postępowań przed sądami i trybunałami, ma wspomóc rozstrzygnięcie sprawy, a nie stanowić kolejne obciążenie, tak dla organu jak i przede wszystkim samych stron. Poprzez udział organizacji społecznej ma nastąpić więc włączenie czynnika społecznego w zakres rozpoznawanej sprawy, tak aby zapewnić kolejne, z założenia obiektywne, spojrzenie na jej istotę i pomóc w jej rozstrzygnięciu.
Jak wynika z pisma MOZ z 13 czerwca 2020 r. powodem przystąpienia do sprawy jest m.in.:
▪ interes społeczny grupy zawodowej egzaminatorów, który jest narażony prowadzonym postępowaniem,
▪ podjęta po raz pierwszy próba skreślenia egzaminatora na mocy (jak wynika z całokształtu sprawy) art. 71 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.k.p., które to rozwiązanie prawne związek zawodowy uznaje za niezgodne z normami konstytucyjnymi,
▪ interes społeczny przejawia się także w tym, aby po drogach poruszały się osoby "prawidłowo przeegzaminowane", co ma wpływ na bezpieczeństwo.
Oczywiście we wniosku znalazły się również sformułowania przywołane w skardze kasacyjnej, które ani nie zostały uprawdopodobnione, ani też nie są typowym powodem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie, pozostając w sferze domysłów i dywagacji. Niemniej jednak nie zmieniają one wymienionych wcześniej powodów, które uzasadniają dopuszczenie MOZ do udziału w postępowaniu.
W całokształcie sprawy nie można nie zauważyć, że organy nie przywiązały należytej wagi do faktu, że wnioskodawcą jest związek zawodowy, co przy uwzględnieniu celów działania tego rodzaju organizacji społecznej, wynikających już tylko z powszechnie obowiązujących przepisów prawa (por. ustawa z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych), nie uzasadnia ogólnikowego spojrzenia na zagadnienie udziału tego rodzaju organizacji w postępowaniu. Z istoty związku zawodowego wynika (por. art. 4 wskazanej ustawy), że reprezentuje on osoby, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 3-6, a także broni ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. O ile więc uzasadnione, z ogólnej perspektywy i co do samej zasady, jest twierdzenie, że w przypadku organizacji społecznej jej przystąpienie nie może służyć ochronie indywidualnych interesów tej organizacji lub jej członków, o tyle zasada ta musi być inaczej postrzegana w przypadku związku zawodowego, którego immanentną cechą jest właśnie reprezentowanie interesów zbiorowych lub indywidualnych swoich członków, choć nie tylko. Stanowisko organu w istocie a limine wykluczałoby związki zawodowe z udziału w jakichkolwiek sprawach swoich członków. Tymczasem ocena w tym zakresie ma stanowić swoisty balans okoliczności przemawiających za i przeciw dopuszczeniem tego rodzaju organizacji.
Nie może mieć także decydującego znaczenia w sprawie to, że przewodniczącym MOZ jest J. Ł., będący jednocześnie stroną toczącego się postępowania administracyjnego. Fakt ten, jakkolwiek nakazujący ostrożną ocenę, nie uzasadnia per se odmowy dopuszczenia, bowiem organ w żadne sposób nawet nie uprawdopodobnił tez formułowanych w skardze kasacyjnej, jakoby przystąpienie MOZ było - sprowadzając rzecz do końcowej konkluzji - wykorzystywaniem organizacji związkowej dla partykularnych celów jej przewodniczącego. Wskazać należy, że w żaden sposób organy nie odniosły się do podanych powodów przystąpienia do sprawy (wymienionych przykładowo powyżej) koncentrując się na powiązaniach personalnych oraz wskazywanych w piśmie podejrzeniach wadliwego działania organów. Nie oceniły w tym zakresie również znajdującego się w aktach pisma sygnowanego przez kilka osób "w obronie" J. Ł..
Nie jest również trafne deprecjonowanie wskazania jako podstawy domagania się dopuszczenia do udziału, precedensowego w ocenie związku zawodowego, charakteru sprawy skreślenia egzaminatora. W szczególności nie jest trafne odwoływanie się do wyroków WSA w Lublinie z 8 października 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 335/20 oraz NSA z 5 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 361/15. Po pierwsze, orzeczenie WSA w Lublinie uchyla rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy dopuszczenia związku zawodowego do udziału w postępowaniu prowadzonym względem egzaminatora. Po drugie, orzeczenie NSA, jakkolwiek dotyczy skreślenia egzaminatora, to jednak z przyczyn innych (nieudzielenie pomocy poszkodowanemu i brak rękojmi dalszego zajmowania tego stanowiska) niż podawane w niniejszej sprawie. Odesłanie do tych orzeczeń, mające podważyć twierdzenia o wyjątkowości zagadnienia prawnego występującego w sprawie prowadzonej przez organy, jest zatem nietrafne.
Nie jest również prawidłowe wskazywanie na wadliwą wykładnię art. 7 k.p.a., gdyż organ w myśl tego przepisu ma obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, które są niezależne od udziału czy też braku udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym. Twierdzenie SKO, jakkolwiek prawidłowe, nie uwzględnia wypowiedzi WSA, wskazującej na możliwość przyczynienia się organizacji społecznej do lepszego wyjaśnienia sprawy. Nie jest więc słuszne wskazanie, że Sąd pierwszej instancji nie rozróżnia zasad postępowania administracyjnego od przesłanek udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym oraz od przesłanek skreślenia z listy egzaminatorów. To, że organ ma się trzymać litery prawa i zasad procesowych, w tym określonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, nie oznacza jeszcze, że z tej właśnie przyczyny organizacja społeczna nie może zostać dopuszczona, a ściślej że jej działanie na pewno nie przyczyni się do lepszego zrealizowania m.in. zasady z art. 7 k.p.a. Ponadto, w tych konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy, odmawiając dopuszczenia do udziału związkowi zawodowemu, który formułuje m.in. zarzuty pod adresem organów, w istocie rzeczy dochodzi do utwierdzenia zainteresowanego w jego przekonaniu, podczas gdy organ winien te twierdzenia merytorycznie zwalczyć. Podkreślenia zatem wymaga, że organy nierzadko muszą się mierzyć z szeregiem, często bezpodstawnych, zarzutów dotyczących ich funkcjonowania. Jakkolwiek nie można przyjąć, że pojawienie się tego rodzaju argumentacji nakazuje dopuszczenie danej organizacji do udziału, to jednak w każdej takiej sytuacji niezbędne jest wyważenie potrzeby, właśnie przez wzgląd na interes społeczny, dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. Nie jest prawdą, że WSA nakazał by organ uznał, że jest prawdopodobne, że jego postępowanie ma na celu "usunięcie politycznie niewygodnego egzaminatora" czy "manipulowanie postawami egzaminatorów". Wyjaśniono już wcześniej, że organ dostrzegł tylko te twierdzenia wniosku, pomijając inne, świadczące o interesie społecznym, uzasadniającym udział związku zawodowego w postępowaniu po stronie swojego członka.
Nie jest wreszcie zasadne formułowanie w tej sprawie zarzutu materialnego z powołaniem się na art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Jest to przepis ustrojowy, normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki - co do zasady - nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może zostać skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 765/23, podobnie wyrok z 14 maja 2024 r. sygn. akt II GSK 495/21). Słusznie przy tym wskazuje się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 838/23), że skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Taka sytuacja z całą pewnością nie zachodzi w niniejszej sprawie.
VIII.
Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej organu.
Na marginesie wskazać należy, że organ wnioskował o przeprowadzenie rozprawy, po czym żaden jego przedstawiciel nie stawił się na wyznaczonym na 12 września 2024 r. posiedzeniu jawnym. Praktykę taką, stosowaną w dodatku przez organ administracji publicznej, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za co najmniej nieprawidłową i powodującą przewlekanie postępowania poprzez instrumentalne i nieuzasadnione korzystanie z uprawnień procesowych.