II GSK 892/24

II GSK 892/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Organizacje społeczne
Sygn. powiązane
III SA/Gd 409/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-02-08
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1057
art. 13 ust. 3
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "B." w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 409/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "B." w G. na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 18 maja 2021 r. nr 3691/21/VIII/R w przedmiocie ogłoszenia otwartego konkursu ofert 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Stowarzyszenia "B." w G. na rzecz Prezydenta Miasta Gdyni 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.
Zarządzeniem z 18 maja 2021 r. nr 3691/21/VIII/R Prezydent Miasta Gdyni ogłosił otwarty konkurs ofert dla podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego na wsparcie realizacji zadania polegającego na prowadzeniu Gdyńskiego Centrum Organizacji Pozarządowych w latach 2021-2023 (§ 1). W § 2 zarządzenia określono wysokość dofinansowania i zasady podziału na poszczególne lata. W § 3 wskazano zaś, że ogłoszenie o konkursie stanowiące załącznik do zarządzenia podlega opublikowaniu w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie miejskiego portalu internetowego oraz na tablicy ogłoszeń w Gdyńskim Centrum Organizacji Pozarządowych, zaś jego skrócona wersja w biuletynie Ratusz. W załączniku do powyższego zarządzenia wskazano, że konkurs jest prowadzony na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 13, pkt 27 i pkt 33 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1057 ze zm. - dalej jako ustawa). Wskazano także, że oferty należy składać za pośrednictwem generatora ofert na stronie internetowej www.witkac.pl w terminie do 9 czerwca 2021 r. do godziny 23:59:59.
II.
Postanowieniem z 6 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 358/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Stowarzyszenia "B." w G. (dalej jako stowarzyszenie, skarżący) wywiedzioną od ww. zarządzenia. Wskazał na brak swej właściwości rzeczowej (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
III.
Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej stowarzyszenia od ww. postanowienia WSA o odrzuceniu skargi, Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z 26 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 102/23, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.
Jak wyjaśnił, Sąd pierwszej instancji pominął wynikające z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt SK 12/20 oceny prawne, które stanęły u podstaw stwierdzenia, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym przesądzono, że wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy, niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej, zaś końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów.
W związku z tym samo wszczęcie postępowania w sprawie otwartego konkursu ofert w trybie przepisów ustawy stanowi czynność władczą o charakterze administracyjnoprawnym, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Okoliczność, iż samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy, a nie k.p.a., nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji.
Powyższe oznacza, że od rozstrzygnięć organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, a także w razie bezczynności tego organu po ogłoszeniu konkursu, przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
WSA nie był więc uprawniony do odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargi na ww. zarządzenie Prezydenta Miasta Gdyni, albowiem zaskarżony akt w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie otwartego konkursu ofert w trybie przepisów ustawy stanowi czynność władczą o charakterze administracyjnoprawnym, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
IV.
Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 8 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 409/23 oddalił skargę stowarzyszenia.
Za wiążące uznał stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że samo wszczęcie postępowania w sprawie otwartego konkursu ofert w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi czynność władczą o charakterze administracyjnoprawnym, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Wyjaśnił również, że istota zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą sprowadzała się do niezachowania wymaganego przez art. 13 ust. 1 ustawy okresu 21 dni pomiędzy datą ogłoszenia o konkursie w Biuletynie Informacji Publicznej i terminem kończącym możliwość składania ofert. Skarżące stowarzyszenie wskazywało także w toku postępowania, że umieszczenie ogłoszenia o konkursie w centrum organizacji pozarządowych w Gdyni nie czyniło zadość ustawowemu wymogowi umieszczenia go w siedzibie organu.
Odwołując się do treści art. 13 ust. 1 i 3 ustawy WSA zauważył, że jego zdaniem zasadnicze znaczenie ma precyzyjne rozgraniczenie dwóch odrębnych kwestii, a mianowicie samej treści normatywnej zarządzenia - podlegającej kontroli sądowej w sprawie ze skargi na to zarządzenie oraz kwestii prawidłowości wykonania zarządzenia, mogącej mieć znaczenie z punktu widzenia oceny zgodności z prawem samego rozstrzygnięcia konkursu.
W niniejszej sprawie skarżące stowarzyszenie uczyniło przedmiotem zaskarżenia zarządzenie o ogłoszeniu konkursu. To zatem jego treść normatywna, a nie następujące w okresie późniejszym jego wykonanie podlegało kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny według kryterium zgodności z prawem.
Zarządzenie z 18 maja 2021 r. naruszałoby art. 13 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie dotyczącym ustalenia terminu składania ofert, gdyby określało termin ten w sposób obiektywnie uniemożliwiający zachowanie okresu 21 dni wymaganego przez art. 13 ust. 1. Byłoby tak, gdyby w zarządzeniu z 18 maja 2021 r. wskazano końcowy termin składania ofert na datę np. 7 czerwca lub wcześniejszą. W tym przypadku, nawet niezwłoczne ogłoszenie konkursu w wymaganej prawem formie, nie umożliwiłoby zachowania ustawowego terminu 21 dni. Innymi słowy w tej sytuacji już w treści zarządzenia tkwiłaby wada, uniemożliwiająca prawidłowe przeprowadzenie i rozstrzygnięcie konkursu. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, gdyż ustalona w zarządzeniu data upływu terminu do składania ofert, przy założeniu umieszczenia ogłoszenia o konkursie w wymaganych publikatorach w dniu wydania zarządzenia lub w dniu następnym, odpowiadała wymogowi art. 13 ust. 1 ustawy. Zarządzenie umożliwiało zatem przeprowadzenie konkursu w sposób zgodny z prawem, o ile jego wykonanie w zakresie dotyczącym wymaganej publikacji ogłoszenia o nim nastąpiłoby niezwłoczne to znaczy w dniach 18 lub 19 maja 2021 r. Jednak to, czy ogłoszenie o konkursie ukazało się we właściwym terminie we wszystkich przewidzianych prawem formach mogłoby jednak podlegać kontroli w postępowaniu ze skargi na rozstrzygnięcie konkursu, a nie w postępowaniu ze skargi na zarządzenie o jego ogłoszeniu.
Zarzut skarżącego stowarzyszenia, dotyczący wadliwości określonej w zarządzeniu końcowej daty okresu przewidzianego na składanie ofert dotyczy zatem nie samej treści normatywnej zaskarżonego zarządzenia, a jedynie sposobu jego wykonania i sprowadza się do twierdzenia, że spóźnione ogłoszenie o konkursie zamieszczone w BIP uniemożliwiło prawidłowe przeprowadzenie i rozstrzygnięcie konkursu.
Za nieuzasadniony Sąd pierwszej instancji uznał także zarzut dotyczący określonego w zaskarżonym zarządzeniu miejsca umieszczenia ogłoszenia (w siedzibie organu).
Jeśli ustawa przewiduje obowiązek umieszczenia ogłoszenia o konkursie w siedzibie organu administracji publicznej w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń, to przyjąć należy, że miejscem takim jest także należący do gminy lokal, w którym prowadzona jest działalność związaną z wolontariatem i organizacjami pozarządowymi. To do tych podmiotów kierowane są ogłoszenia, o których mowa w art. 13 ust. 3 ustawy i jeśli istnieje znany w danej społeczności, należący do gminy punkt, w którym koncentrują się sprawy wolontariatu i organizacji pozarządowych, to umieszczenie w nim ogłoszeń o konkursach nie narusza art. 13 ust. 1, który wymaga, by ogłoszenia te publikowane były w siedzibie organu.
V.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie "B." w G. kwestionując go w całości i zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1057 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że uchybienie w prawidłowym, zgodnym z ustawą opublikowaniu zarządzenia organu dotyczącego otwartego konkursu ofert nie mieści się w granicach kontroli sądowej w ramach niniejszej skargi bowiem stanowi czynność późniejszą, która podlegałaby ewentualnej kontroli sądowej w oparciu o ewentualną skargę na rozstrzygnięcie konkursu, wobec faktu, iż zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartymi w wyroku z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt: II GSK 102/23 "samo wszczęcie postępowania w sprawie otwartego konkursu ofert w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi czynność władczą o charakterze administracyjnym, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.", a zatem nie tylko wyłącznie treść skarżonego zarządzenia winna zostać poddana kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, ale również czynność (a więc i prawidłowość ogłoszenia zarządzenia) opublikowania tego zarządzenia zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.
II. na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik mniejszej sprawy, tj.:
1. art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a) (Dz.U.2023.1634 tj. z dnia 2023.08.17) poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia, przejawiające się w sądowoadministracyjnej prawidłowości opublikowania zarządzenia organu dotyczącego ogłoszenia o otwartym konkursie ofert;
2. art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie poprzez niezastosowanie tego przepisu i brak uchylenia zaskarżonego zarządzenia w sytuacji, gdy organ przeprowadzający otwarty konkurs ofert w sposób rażący naruszył przepisy dotyczące przeprowadzenia tego konkursu, co niewątpliwie naruszyło prawo skarżącego do wzięcia aktywnego udziału w tym konkursie;
3. art. 145 § 1 pkt 1 a) w zw. z art. 184, 171, 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 z dnia 1997.07.16) poprzez brak uchylenia zaskarżonego zarządzenia organu wobec faktu, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wprost wynikało, iż otwarty konkurs ofert, został ogłoszony wadliwe, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż skarżący nie mógł zrealizować swojego uprawnienia do wzięcia udziału w konkursie, a co z kolei spowodowało ograniczenie konkurencyjności i naruszenie zasady równości wobec prawa.
Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie sprawy i uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. W obu przypadkach wniosła o orzeczenie o kosztach postępowania.
VI.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji procesowej stowarzyszenia, alternatywnie o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
VII.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przeprowadzonego przez WSA, pomimo podnoszonych przez organ zastrzeżeń co do funkcjonowania i reprezentacji stowarzyszenia.
W odniesieniu do tej najdalej idącej kwestii procesowej należy wyjaśnić, że w ramach orzekania w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozważył szczegółowo uwagi organu wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w której zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenia skargi stowarzyszenia (na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.) w związku z zaistnieniem nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., związanej z brakiem legitymacji procesowej, a co za tym idzie brakiem zdolności do czynności procesowych, w tym do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz skargi do WSA.
Odnośnie więc do zagadnienia dopuszczalności skargi do WSA, to kwestię braku przesłanek nieważności postępowania wiążąco przesądzono jednoznacznie w postanowieniu z 26 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 102/23 na co wprost wskazuje część motywacyjna jego uzasadnienia, wyjaśniająca, że "W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. Skutkuje to ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych rozumianych jako skonkretyzowane podstawy kasacyjne."
Niemniej jednak, uwzględniając potrzebę wyjaśnienia okoliczności związanych z reprezentacją stowarzyszenia jakie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, co potencjalnie mogło mieć wpływ również na wynik postępowania zakończonego kontrolowanym wyrokiem WSA, a także na postępowanie kasacyjne, niezbędne było rozważenie kwestii prawidłowości kadencji "organu" strony skarżącej kasacyjnie. Wobec jednak niestawiennictwa pełnomocnika ani innego przedstawiciela skarżącego stowarzyszenia, Naczelny Sąd Administracyjny zmuszony był odroczyć rozprawę w dniu 12 września 2024 r. i wezwać stowarzyszenie do złożenia wyjaśnień na piśmie. Dostrzeżono bowiem niejasności w reprezentacji i w związku z tym zobowiązano do wykazania umocowania do reprezentowania i podpisania skargi kasacyjnej poprzez udokumentowanie, że pełnomocnictwo zostało podpisane przez aktualnego przedstawiciela stowarzyszenia oraz przedłożenie, w myśl art. 41a ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2261 ze zm.), uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa przedstawicielowi do sporządzenia skargi kasacyjnej i reprezentowania przed NSA.
W odpowiedzi, pismem z 2 października 2024 r., pełnomocnik stowarzyszenia przedłożyła:
1. uchwałę o wyborze przedstawiciela Stowarzyszenia B. z 24 listopada 2023 r.,
2. zgodę wszystkich członków Stowarzyszenia na złożenie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie z dnia 14 lutego 2024 r.,
3. pełnomocnictwo udzielone przedstawicielowi Stowarzyszenia B. do umocowania pełnomocnika w niniejszej sprawie z dnia 14 lutego 2024 r.
Powyższe, wraz z postanowieniem NSA z 26 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 102/23, uzasadnia twierdzenie o braku przeszkód formalnych do rozpatrzenia skargi kasacyjnej, bowiem z nadesłanych dokumentów, których wiarygodności nie zakwestionowano w tym postępowaniu, wynika, że w dacie jej sporządzania i wnoszenia stowarzyszenie było reprezentowane w prawidłowy sposób. Wskazać trzeba, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie został wywiedziona 5 kwietnia 2024 r., zaś pełnomocnictwo od S. J. pochodzi z 3 kwietnia 2024 r. (k. 338 tom 2).
Kończąc ten wątek formalny sprawy należy zauważyć, że podnoszone obecnie przez pełnomocnika organu zastrzeżenia względem funkcjonowania stowarzyszenia - zob. pismo z 2 kwietnia 2025 r., zwłaszcza dalsze wątpliwości, co do składu osobowego stowarzyszenia (8 czy 6 członków), nie zostały przez organ sprawujący nadzór nad stowarzyszeniami udokumentowane w sposób, który umożliwiałby stwierdzenie, że rzeczywiście zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca rozpoznanie skargi kasacyjnej.
VIII.
W punkcie wyjścia rozważań merytorycznych należy postawić wiążącą w sprawie ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażoną w postanowieniu z 26 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 102/23.
W orzeczeniu tym wskazano, że WSA nie był uprawniony do odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargi stowarzyszenia na zarządzenie Prezydenta Miasta Gdyni z 18 maja 2021 r., albowiem zaskarżony akt w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie otwartego konkursu ofert w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi czynność władczą o charakterze administracyjnoprawnym, która podlega kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W tym zakresie WSA, a obecnie NSA, jest związany tą oceną prawną, która jednak - wbrew skardze kasacyjnej, a zwłaszcza oczywiście błędnemu zarzutowi naruszenia art. 135 p.p.s.a. - nie oznacza, że NSA nakazał "bezwzględną kontrolę całego postępowania" w przedmiocie wyłonienia, w trybie otwartego konkursu ofert, podmiotu prowadzącego działalność pożytku publicznego na wsparcie realizacji zadania polegającego na prowadzeniu Gdyńskiego Centrum Organizacji Pozarządowych w latach 2021-2023. Inaczej mówiąc, nie jest tak, że wskazane postanowienie nakazało na podstawie złożonej skargi kontrolę całego postępowania konkursowego, w oderwaniu zarówno od treści skargi, jak i okoliczności sprawy. Wręcz przeciwnie, uwagi w nim zawarte koncentrują się wokół kontroli treści zarządzenia, jako inicjującego postępowanie konkursowe.
Jakkolwiek więc kontrola sądowoadministracyjna działalności w zakresie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy jest ujmowana dosyć szeroko, to jednak nie można nie dostrzegać także i tego faktu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed wojewódzkim sądem administracyjnym, granice sprawy wyznacza samodzielnie strona skarżąca, precyzując przede wszystkim zakres zaskarżenia, poprzez wskazanie aktu lub czynności, które kwestionuje, a następnie poprzez sprecyzowanie zarzutów. Ma to istotne znaczenie w tej sprawie, gdyż analiza skargi skierowanej do WSA nie pozostawia żadnych wątpliwości, że zaskarżono nią zarządzenie Prezydenta Miasta Gdyni z 18 maja 2021 r. nr 3691/21/VIII/R o ogłoszeniu otwartego konkursu ofert w trybie wskazanej ustawy, a jednocześnie - co istotne z punktów widzenia kontroli kasacyjnej - brak jest w środku odwoławczym jakichkolwiek zarzutów, które stanowisko to by podważały.
Wskazać zatem należy, że jakkolwiek - w myśl wiążącego postanowienia NSA z 26 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 102/23 - wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy, niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej, to jednak główny nacisk położony został na końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu), co ma jednostronnie kształtować sytuację prawną oferentów. Nie narusza to jednak zasady wyłącznej kompetencji strony skarżącej, do określenia przedmiotu zaskarżenia, a ten jednoznacznie wskazuje na zaskarżenie zarządzenia.
W kontekście powyższego, nie jest zasadny zarzut nr I.1 skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 13 ust. 3 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, którą strona widzi jako nieuwzględnienie faktu uchybienia w prawidłowym i zgodnym z ustawą opublikowaniu zarządzenia organu dotyczącego otwartego konkursu ofert, co miało błędnie zostać przez WSA umieszczone poza granicami kontroli sądowej jako czynność późniejsza, która podlegałaby ewentualnej kontroli sądowoadministracyjnej w oparciu o ewentualną skargę na rozstrzygnięcie konkursu. Zdaniem strony, odwołującej się do przywołanego wcześniej postanowienia NSA, również czynność (a więc i prawidłowość ogłoszenia zarządzenia) opublikowania tego zarządzenia zgodnie z przepisami ustawy, podlega kontroli sądowej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w kontekście sformułowanych zarzutów, które wyznaczają granice kontroli kasacyjnej, nie budzi zastrzeżeń stanowisko WSA, który uwzględniając treść art. 13 ust. 1 i 3 ustawy, wskazuje, że zasadnicze znaczenie ma w sprawie precyzyjne rozgraniczenie dwóch odrębnych zagadnień (ściślej etapów), mianowicie samej treści normatywnej wydanego zarządzenia, podlegającej kontroli sądowej w sprawie ze skargi na to zarządzenie, jako akt inicjujący postępowanie konkursowe oraz prawidłowości wykonania tego zarządzenia i przeprowadzenia samego konkursu, mogącej mieć znaczenie z punktu widzenia oceny zgodności z prawem samego rozstrzygnięcia końcowego konkursu.
Wskazano już, że w niniejszej sprawie stowarzyszenie uczyniło przedmiotem zaskarżenia zarządzenie o ogłoszeniu konkursu, nie zaś jego wyniki, ustalone po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Słusznie więc stwierdził WSA, że to normatywna treść zarządzenia, a nie następujące później jego wykonanie, podlegało kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny według kryterium zgodności z prawem, wskutek takiego zaskarżenia, jak przyjęte przez stowarzyszenie. Ponownie należy przy tym podkreślić brak jakichkolwiek zarzutów, które ten dychotomiczny podział by skutecznie podważały.
Oceniając sprawę w tych okolicznościach i z tej perspektywy, nie można nie zauważyć, że WSA słusznie ocenił, że zarządzenie prawidłowo, tj. z poszanowaniem art. 13 ust. 1 i 3 ustawy, określa terminy publikacji ogłoszeń i zgłaszania ofert, czego nie należało mylić z wykonaniem samego ogłoszenia. Wskazać przy tym należy, że o słuszności rozdzielenia przez WSA etapów badania procedury konkursowej w niniejszej sprawie, (etap formalnego określenia zasad konkursu w zarządzeniu i etap przeprowadzenia, "skonsumowania" tego zarządzenia w praktyce), świadczy art. 13 ust. 1 zd. 2 ustawy, wskazujący, że termin do składania ofert nie może być krótszy niż 21 dni od dnia ukazania się ostatniego ogłoszenia, o którym mowa w ust. 3. Zarządzenie, będące przedmiotem zaskarżenia do WSA, prawidłowo określiło ten termin, zaś kwestia dotycząca faktycznej jego realizacji (prawidłowości ogłoszenia), nie podlegała w tej sprawie sądowoadministracyjnej w ogóle badaniu.
Tymczasem w skardze kasacyjnej, w zarzutach nr II.1 i II.2, strona w istocie domaga się takiego działania na skutek jej skargi do WSA, które skontroluje nie tylko zarządzenie wskazane jako akt podlegający kontroli, ale także całe postępowanie konkursowe, włącznie z jego wynikami końcowymi. Takie działanie słusznie nie mogło zostać przez WSA wdrożone, bowiem kontroli sądowej podlegało w tym przypadku zarządzenie, jako akt inicjujący postępowanie i wprost wskazany w skardze. Nie było przy tym jakichkolwiek wątpliwości, co do jasności wypowiedzi i wskazanego przez stronę przedmiotu zaskarżenia (abstrahując oczywiście od braku zarzutów kasacyjnych, które by tego rodzaju ocenę WSA skutecznie podważały). Na to wskazał również NSA w uprzednio wydanym postanowieniu.
Niezasadny, bowiem całkowicie zależny od powodzenia wcześniejszych zarzutów i oceny postępowania konkursowego, jest z kolei zarzut nr II.3 skargi kasacyjnej. Niezależnie od prawidłowości jego sformułowania, kwestie w nim podnoszone mogłyby - co do zasady - stanowić pole do rozważań, jednakże strona w skardze do WSA zakwestionowała formalne ze swej istoty zarządzenie, otwierające drogę do przeprowadzenia konkursu (inicjujące postępowanie).
W powyższej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako nie posiadającą uzasadnionych podstaw.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).