II GSK 891/25

II GSK 891/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Zalewski
Elżbieta Czarny-Drożdżejko /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1023/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-10-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 487
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 1, ust. 5 i ust. 7
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2016 poz 283
par. 12, par. 131 ust. 1, par. 137, par. 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Dariusz Zalewski Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 października 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1023/24 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 3 sierpnia 2018 r. nr XXXIV/426/2018 w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I.
Rada Miejska w Kalwarii Zebrzydowskiej w dniu 3 sierpnia 2018 r. podjęła uchwałę nr XXXIV/426/2018 w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Kalwaria Zebrzydowska, działając w tym zakresie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm. - dalej jako usg) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm. - dalej jako ustawa).
W uchwale określono maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zawierających: do 4,5% alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (w ilości po 70 dla każdej grupy punktów) oraz przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży (w ilości po 40 dla każdej grupy punktów. Orzeczono także o utracie mocy poprzednich uchwały.
II.
Prokurator Okręgowy w Krakowie, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 283 - dalej jako rozporządzenie), polegające na ustaleniu w § 1 pkt 1-6 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Kalwaria Zebrzydowska, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w sposób:
- arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia, a w konsekwencji
- z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji - brak uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czyniąc to opiniowanie pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 ustawy o samorządzie gminnym oraz przez sądy administracyjne - w toku kontroli zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Miejską działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.
Prokurator zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu projektu uchwały wskazano m.in. że powodem nowelizacji dotychczas obowiązującej uchwały była nowelizacja z 10 stycznia 2018 r. ustawy, obowiązująca od 9 marca 2018 r. Organ stwierdził jedynie, że maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy przewiduje utrzymać na dotychczasowym poziomie, bowiem jak pokazuje praktyka życia gospodarczego, limit ten okazał się właściwy. Rada Miejska w żaden sposób nie odniosła się do zapisów Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2018, ani też nie wskazała powodów dla których przyjęła taką, a nie inną maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, co uniemożliwia faktyczną kontrolę czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ww. ustawy.
Ponadto, przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarczył koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji Rady przyjętych ww. uchwałą (protokół nr 1/2021 ze wspólnego posiedzenia Komisji z 14 stycznia 2021 r. protokół nr XXXIV/21 sesji Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z 3 sierpnia 2018 r.). Opisane dowolne i bez rzetelnego uzasadnienia ustalenie maksymalnej ilości zezwoleń na sprzedaż alkoholu w kwestionowanej uchwale czyniło realizację celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi iluzoryczną, a przez to istotnie naruszało art. 12 ust. 3, 5 i 7 w zw. z art. 1 i 2 ww. ustawy.
III.
Odpowiadając na skargę organ powołał się na stanowisko Burmistrza Kalwarii Zebrzydowskiej zawarte w piśmie z 14 czerwca 2024 r. Podano w nim, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, stosownie do art. 12 ust. 5 ustawy, Rada Miejska zasięgnęła opinii wszystkich jednostek pomocniczych Gminy. Projekt uchwały przesłany do opinii jednostek pomocniczych zawierał samą treść projektowanej uchwały, jak też uzasadnienie. Jednostki pomocnicze opiniowały treść projektowanej uchwały, tj.: maksymalną liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Kalwaria Zebrzydowska, a nie uzasadnienie do projektowanej uchwały, szczegółowo analizując zaproponowane w projekcie maksymalne liczby tychże zezwoleń, w tym również pod kątem gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii. W konsekwencji, ustalona w zaskarżonej uchwale maksymalna liczba zezwoleń, o której mowa w art. 12 ust. 1 wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uwzględnia postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii i jest zgodna z tymi ustaleniami. Wbrew zatem zarzutom Prokuratora Rada Miejska nie ustaliła maksymalnej liczby zezwoleń w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały.
IV.
Wyrokiem z 29 października 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1023/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Prokuratora.
Wskazał, że w skardze przyznano, że projekt zaskarżonej uchwały zawierał uzasadnienie, ale zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała lub uzasadnienie jej projektu, powinny się odnosić do gminnego programu profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych. Maksymalna liczba zezwoleń musiała uwzględniać postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy. Niepodanie przyczyn dlaczego przyjęto taką, a nie inną maksymalną ilość zezwoleń, uniemożliwiało kontrolę, czy zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z celami ustawy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, tego typu argumentacja w istocie zmierza do oceny celowości przesłanek jakimi kierowała się Rada podejmując zaskarżoną uchwałę, a w takim zakresie sąd administracyjny nie może kontrolować zaskarżonej uchwały. W praktyce zarzuty Prokuratora wymierzone były przeciwko uchwale w sprawie zatwierdzenia Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomani na rok 2018. Wspomniana uchwała nie została jednak zaskarżona w rozpatrywanej sprawie. Z dokumentów dotyczących procesu legislacyjnego wynika natomiast, że planowane maksymalne liczby zezwoleń praktycznie odpowiadały dotychczasowemu stanowi, a nadto program ten nie zakładał ani likwidacji, ani ograniczania punktów sprzedaży.
Powierzona konstytucyjnie sądom administracyjnym sądowa kontrola administracji może być sprawowana tylko z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności. Nadto, kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego sąd administracyjny może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko w razie uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i w zw. z art. 91 ust. 4 usg). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por. m.in. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 462/20 i powołany tamże wyrok NSA z 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13).
W ocenie WSA w Krakowie istotne jest, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały pomimo jego lakoniczności, poddaje się kontroli sądu administracyjnego i nie narusza wskazanych w skardze przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie akceptuje argumenty, że: "skoro Rada przedstawiła w sprawie protokół jej posiedzenia (załącznik do akt sprawy), w trakcie którego odbyła się prezentacja projektu uchwały oraz przeprowadzono głosowanie nad tym projektem, to łączna analiza wskazanych dokumentów pozwala na zrekonstruowanie motywów Rady w zakresie rozwiązań zawartych w spornej uchwale, które w ocenie NSA nie dają podstaw do ich zakwestionowania z punktu widzenia przesłanek istotnego naruszenia prawa" (por. wyrok NSA z 27 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 462/20).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przykładowo podkreśla się również, że ustawodawca krajowy nie uzależnia kompetencji rady gminy do wprowadzenia zakazu od stopnia poparcia opinii publicznej, a więc kryterium tego nie może również wprowadzać kontrolujący uchwałę sąd administracyjny (por. wyroki NSA z 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II GSK 470/19, z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2533/21). Wprawdzie powołane orzeczenia dotyczyły bezpośrednio zakresu upoważnienia ustawowego z art. 12 ust. 4 ustawy, niemniej jednak część wywodów można odnieść do zakresu prawidłowości uzasadnienia projektu uchwały i w rozpoznawanej sprawie.
Powołany przez Prokuratora wyrok NSA z 6 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 296/20 dotyczy innych realiów sprawy. W rozstrzyganej sprawie przedmiotem zastrzeżeń była 20 metrowa odległość punktu sprzedaży alkoholu, co stało się przedmiotem konstatacji sądu administracyjnego I instancji, że "sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w podobnych sprawach zajmując stanowisko, że ustanowienie przedmiotowej odległości na poziomie odpowiednio - 10 m, 15 m, czy 20 m nie jest wystarczające do realizacji celów ustawy".
Zdaniem WSA, skoro porównanie stanu faktycznego (wynikającego z danych zawartych w Gminnym Programie Profilaktyki... - str. 3 załącznika do uchwały nr XXVIII/338/2017) z maksymalna liczbą zezwoleń wynikającą z zaskarżonej uchwały (70 - sklepy i 40 - lokale gastronomiczne) wskazuje na brak zwiększenia planowanej liczby zezwoleń to bezzasadne są zarzuty Prokuratora dotyczące nieuwzględnienia działań zmierzających do ograniczenia spożycia i dostępności alkoholu przy uwzględnieniu postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiazywania problemów alkoholowych. Podkreślić przede wszystkim należy, że znajdujący się w aktach sprawy Gminny Program Profilaktyki... w ogóle nie zakładał tego typu działań. Co więcej, literalna treść art. 41 ust. 1 ustawy w ogóle nie zakłada, że gminny program profilaktyki powinien zawierać zapisy zmierzające do systematycznego ograniczania liczby wydawanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu.
Odnosząc się z kolei do zarzutów o naruszeniu przepisów rozporządzenia (w szczególności § 12 pkt 1) poprzez nieprzedstawienie alternatywnych rozwiązań oraz informacji o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych, to zdaniem Sądu pierwszej instancji należałoby podkreślić, że projektodawcy uchwały wyraźnie wskazali, że projekty uchwał (procedowane były uchwały w przedmiocie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż alkoholu i zasad usytuowania punktów sprzedaży) w zasadzie nie odbiegają od tych obowiązujących do tej pory i że, jak pokazuje praktyka życia gospodarczego limit ten okazał się właściwy. Nie jest więc zasadny zarzut braku przedstawienia "alternatywnych" rozwiązań, skoro z dokumentów znajdujących się w aktach wynika, że utrzymano dotychczasowe rozwiązania.
Z kolei "Informacja o wyniku kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w 2021 r." w zakresie kontroli m.in. działalności poszczególnych organów gmin co do ograniczania spożycia napojów alkoholowych jest również nieadekwatna w rozpatrywanej sprawie. Cytowana obszernie "Informacja..." dotyczy m.in. uchwał w zakresie Gminnych Programów Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych, a więc uchwały, która nie została zaskarżona.
V.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Okręgowy w Krakowie zaskarżając to orzeczenie w całości i na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - dalej: u.w.w.t. (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 487 ze zm.) w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1, § 137 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - dalej: r.z.t.p. (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) polegające na zaakceptowaniu jako zgodnych z prawem ustalonych w § 1 pkt 1-6 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Kalwarii Zebrzydowskiej o jakich mowa w art. 12 ust. 1 u.w.w.t. pomimo, że sformułowano je w sposób:
- arbitralny, bez uprzedniego właściwego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 143 w zw. z § 131 ust. 1 i § 12 r.z.t.p., a w konsekwencji,
- z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego tj. art. 2 i 7 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji oraz działanie przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, albowiem brak ww. uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 u.w.w.t. - czyniąc opiniowanie to pozornym, przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 u.s.g. oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u. w. w t. oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Gminy w Kalwarii Zebrzydowskiej działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u. s. g. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 12 ust. 1, 5 i 7 u.w.w t. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 137, § 131 ust. 1 i § 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", tj. bezzasadne oddalenie skargi podczas gdy, po przeprowadzeniu prawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały - w całości.
Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
VI.
Skarga kasacyjna, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
VII.
Oba zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, przy czym w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało poddać ocenie zarzut naruszenia prawa materialnego, bowiem sformułowany zarzut procesowy jest w istocie wtórny względem niego, gdyż strona podnosi w nim nieprawidłową kontrolę zaskarżonego aktu. Ocena w tym zakresie wymaga zatem uprzedniej oceny prawidłowości zrekonstruowania norm prawa materialnego i ich subsumcji względem ustalonego stanu faktycznego sprawy, co stanowić jednocześnie będzie odpowiedź na postawiony zarzut procesowy.
W ramach naruszenia prawa materialnego strona podnosi błędną wykładnię art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz § 143 w zw. z § 131 ust. 1, § 137 i § 12 rozporządzenia Prezesa RM. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest przede wszystkim źle postawiony, bowiem w działaniu WSA nie można dostrzec wadliwej wykładni prawa. Przypomnienia wymaga, że błędna wykładnia polega na wadliwym (nieprawidłowym) zrekonstruowaniu normy prawnej z danego przepisu prawa, wyrażającym się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Taki zarzut skargi kasacyjnej powinien wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, powinna być jego prawidłowa wykładnia (w tym zakresie por. wyrok NSA z 29 lipca 2025 r. sygn. akt III OSK 3229/23; z 3 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 1995/23; z 22 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 1192/23).
Skarga kasacyjna takiego wyjaśnienia nie zawiera. Co więcej, analiza stanowiska WSA w żadnym razie nie uzasadnia twierdzenia, że w sprawie doszło do błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji, w żadnym miejscu uzasadnienia wyroku nie twierdzi bowiem, że uchwała organu samorządu terytorialnego (jej projekt) może być dowolna i może w ogóle nie zawierać uzasadnienia, co zdaje się sugerować skarga kasacyjna. W istocie WSA, dostrzegając lakoniczność uzasadnienia, dokonał oceny projektu uchwały, jak i całego procesu legislacyjnego, zakończonego jej podjęciem i nie znalazł podstaw do ich merytorycznego zakwestionowania, jako aktu istotnie naruszającego prawo. Ponadto, w pełni trafnie stwierdził, że uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie polegają na badaniu celowości rozstrzygnięcia podjętego przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, a na kontroli zgodności takiego działania z prawem. Podkreślenia wymaga, że sprawowana przez sądy administracyjne sądowa kontrola administracji publicznej może być wykonywana z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji RP). Sąd administracyjny nie może zatem oceniać zgodności kontrolowanej uchwały z innymi kryteriami, w tym z zasadami celowości, rzetelności czy gospodarności, ani oceniać i wartościować stopnia ich praktycznej skuteczności, czy też przydatności do pełnej realizacji celów ustawy. Koresponduje to z uprawnieniem sądu administracyjnego, który kontrolując zaskarżony akt prawa miejscowego może uznać, że istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności tylko wtedy, gdy uzna że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 usg). O istotnym naruszeniu prawa przez akt prawa miejscowego organu gminy można przy tym mówić w przypadku jego oczywistej sprzeczności z przepisami prawa (por. wyrok NSA z 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13).
WSA w zaskarżonym wyroku wskazał również, że proces legislacyjny przeprowadzony został w ten sposób, że wyczerpano wszystkie formalnie wymagane procedury, poddając zwłaszcza projekt uchwały, w szczególności jej treść, wymaganemu procesowi opiniowania. W ramach całego procesu legislacyjnego oceniano więc uchwałę także w kontekście Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomani na rok 2018. W efekcie podjęto rozstrzygnięcie, które "utrzymało" dotychczasowy status quo ilości punktów sprzedaży i podawania poszczególnych rodzajów alkoholi, przy czym - co zdaje się nie być w dostatecznym stopniu dostrzegane - praktyka sprzedaży i podawania alkoholu jest taka, że w jednym punkcie, skoncentrowane zazwyczaj są wszystkie trzy zezwolenia, wydawane na poszczególne rodzaje alkoholi.
Analiza omawianego zarzutu wskazuje w istocie, że skarżący kasacyjnie podnosi nie tyle błędną wykładnię, co niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów prawa uznając, że sporządzono uchwałę (uzasadnienie jej projektu) w sposób arbitralny, przez co naruszono prawo albowiem brak rzetelnego uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów, zwłaszcza w kontekście realizacji celów i nakazów ustawy, wypływających z jej preambuły.
Również i takiego stanowiska nie można było podzielić, bowiem nie uwzględnia ono wyników przeprowadzonego procesu konsultacyjnego, w tym w szczególności w postaci pozytywnego zaopiniowania projektu uchwały w warunkach miejscowych. Podkreślenia więc wymaga, że Rada utrzymała ilość punktów sprzedaży i podawania alkoholu na dotychczasowym poziomie, przy akceptacji jednostek pomocniczych, zaś Gminny Program... nie przewidywał postanowień zmierzających do ograniczenia ich ilości (brak więc w tym względzie sprzeczności). Skarga kasacyjna nie wskazuje przy tym, nawet pośrednio i pomimo tego, że cała sprawa jest inicjowana 6 lat po podjęciu spornej uchwały, na istniejący rozdźwięk pomiędzy przyjętą ilością punktów sprzedaży i podawania alkoholu (zwłaszcza wobec - co do zasady - kumulowania w praktyce wielu zezwoleń w jednym miejscu), z istniejącym dotychczas stanem na terenie Gminy, zwłaszcza zaś ewentualnymi problemami na tle spożywania alkoholu. Jakkolwiek więc ustawa, co nie może dziwić, wymaga podejmowania wieloaspektowych działań, zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu, to jednak nie nakazuje systematycznego ograniczania ilości punktów jego sprzedaży i podawania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że działania podejmowane w tym zakresie, co przy tym istotne, przez różne organy i instytucje, w tym także Prokuraturę, składające się na całość systemu zapobiegania i ochrony przed niewątpliwie zgubnymi skutkami nadużywania alkoholu, nie mogą być widziane wyłącznie jednowymiarowo i liniowo, jako wytyczna nakierowana na ograniczanie ilości punktów sprzedaży i podawania alkoholu. Uwzględniać bowiem należy potrzebę zrównoważonego i racjonalnego gospodarowania "ilością punktów sprzedaży lub podawania alkoholu", stosownie do warunków lokalnych, bowiem całkowite ograniczenie, co oczywiste, wprost przekładać się będzie na rozwój szarej strefy obrotu alkoholem, na co wskazują doświadczenia historyczne.
W powyższej sytuacji żaden z zarzutów nie mógł zostać uznany za uzasadniony, w związku z czym, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną.