II GSK 89/23

II GSK 89/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Zbigniew Czarnik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1416/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-22
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 294
art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3, art. 11d ust. 5 i ust. 7, art. 11 ust. 9
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej t.j.
Dz.U. 2019 poz 511
art. 48 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Fundacji H. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1416/20 w sprawie ze skargi Fundacji H. w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 czerwca 2020 r. nr DSF-XI .696.5.2020 w przedmiocie wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego 1. oddala skargę kasacyjną. 2. odstępuje od zasądzenia od Fundacji H. w W. na rzecz Ministra Sprawiedliwości kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 22 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1416/20 oddalił skargę Fundacji H. w W. (dalej: skarżąca, fundacja) na decyzję Ministra Sprawiedliwości (dalej: Minister) z 15 czerwca 2020 r. znak DSF-XI 696.5.2020 w przedmiocie wpisu na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Pismem z 23 września 2019 r. fundacja wystąpiła z wnioskiem do Wojewody Lubuskiego (dalej: Wojewoda) o wpis na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa lubuskiego punktów w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz świadczenia nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Decyzją z 13 grudnia 2019 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 11d ust. 1, ust. 2, 5, 6, 7 i ust. 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 294 ze zm.; dalej: u.n.p.p. lub ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej), odmówił wpisu fundacji na listę. W toku prowadzonego postępowania Wojewoda ocenił działalność fundacji pod kątem przesłanek ustawowych, w szczególności wskazanych w art. 11d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i stwierdził, że w stosunku do skarżącej wystąpiła w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku przesłanka negatywna, tj. okoliczność polegająca na rozwiązaniu przez Starostę Koszalińskiego umowy o świadczenie nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, co uniemożliwia ubieganie się o wpis na listę. Organ wskazał, że z pisma starosty wynika, że rozwiązanie umowy z fundacją nastąpiło ze skutkiem natychmiastowym z uwagi na jej nienależyte wykonywanie, co z kolei obligowało Wojewodę do wydania decyzji o odmowie wpisu fundacji na listę.
Zaskarżoną decyzją Minister utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i wskazał, że Wojewoda słusznie uznał, że wystąpiła jedna z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 11d ust. 5 u.n.p.p.
Powołując się na art. 11d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej Minister stwierdził, że rozwiązanie przez któregokolwiek ze starostów – w ciągu dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku – umowy z organizacją pozarządową stanowi bezwarunkową przesłankę odmowy wpisu na listę organizacji świadczących pomoc prawną. Przepis nie stawia przy tym ograniczeń w zakresie ilości rozwiązanych umów, powodów tego rozwiązania, wagi przyczyn, które ten skutek wywołały. Nie stawia też ograniczeń terytorialnych, ani takich które odnosiłyby się do przedmiotu umowy (nieodpłatna pomoc prawna, nieodpłatne poradnictwo obywatelskie). Minister wskazał, że z urzędu znane mu są okoliczności, z których wynika, że pięciu starostów rozwiązało umowy zawarte z fundacją z uwagi na nieprawidłowości w wykonywaniu umów przez fundację, natomiast w przypadku dwunastu powiatów doszło do odstąpienia przez fundację od zawartych umów. Minister podkreślił również, że oświadczeniem z 25 stycznia 2019 r. Starosta Koszaliński skutecznie rozwiązał umowę z fundacją ze skutkiem natychmiastowym.
Organ odwoławczy stwierdził, że wobec fundacji formułowane były liczne uwagi i zastrzeżenia w zakresie realizacji przyjętych zobowiązań wynikających z ustawy. Wskazał, że odnotowano przypadki odstąpienia przez fundację od realizacji zawartych umów, dochodziło również do rozwiązania umowy przez powiat (za porozumieniem stron) z powodu niezdolności fundacji do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz poradnictwa obywatelskiego z powodu braku wykwalifikowanych pracowników. W ocenie organu fundacja zawierała umowy na wykonywanie zadań publicznych ze świadomością, że nie dysponuje odpowiednim potencjałem i zasobami do ich realizacji. Z tych przyczyn, zdaniem Ministra, skarżąca nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań, a tym samym nie spełnia również przesłanek pozytywnych przewidzianych w ustawie o nieodpłatnej pomocy prawnej.
Zaskarżonym wyrokiem, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), WSA oddalił skargę fundacji.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Ministra, że skarżąca fundacja nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań, a tym samym nie spełnia przesłanek pozytywnych przewidzianych w ustawie o nieodpłatnej pomocy prawnej. Dodatkowo w sprawie wystąpiły również tzw. przesłanki negatywne, które uniemożliwiają wpis na listę na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
W zakresie niespełniania przesłanek pozytywnych (art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 u.n.p.p.), WSA wskazał na szereg nieprawidłowości podczas wykonywania przez fundację umów zawartych z powiatami w zakresie udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w postaci m.in. obsadzania dyżurów w punktach nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego przez prawników, którzy w tym czasie nie zdobyli jeszcze uprawnień w zakresie świadczenia poradnictwa obywatelskiego; niezgłaszania nieobecności na dyżurach; nierealizowania dyżurów w punktach zgodnie z harmonogramem działania.
WSA podkreślił, że istotą postępowania o wpis na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego jest ocena, czy ubiegająca się organizacja pozarządowa daje gwarancję należytego wykonywania zadania publicznego określonego w ustawie, biorąc pod uwagę posiadane doświadczenie w tym zakresie, dotychczasowy sposób wykonywania zadania oraz możliwości organizacyjne i kadrowe. Dlatego sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Ministra, że w tych okolicznościach zasadny jest wniosek, że fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadań z zakresu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Działania fundacji polegające na przystępowaniu do konkursów mimo braku odpowiednio przeszkolonego personelu, a także przypadki kierowania takich osób do udzielania porad świadczą o wprowadzeniu starostów w błąd i o świadomym ubieganiu się o to zadanie mimo braku zdolności do jego wykonania. Skutkowało to zaburzeniami w funkcjonowaniu i organizacji nieodpłatnej pomocy prawnej, powodując konieczność zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi punktów poradnictwa.
Ponadto w sprawie zaszła negatywna przesłanka, o której mowa w art. 11d ust. 5 u.n.p.p., a mianowicie w 2019 r. doszło do rozwiązania przez pięć powiatów zawartych ze skarżącą umów na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Wystąpienie choć jednej takiej sytuacji skutkuje – zgodnie z art. 11d ust. 5 w związku z art. 11d ust. 7 ustawy – obowiązkiem wydania przez odpowiedniego wojewodę decyzji o odmowie wpisu na listę.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, zasadnie również Minister uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej co do nieważności złożonego przez starostę oświadczenia, bowiem art. 11 ust. 9 u.n.p.p. stanowi lex specialis wobec regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.; dalej: u.s.p.), co oznacza, że rozwiązania umowy z organizacją pozarządową z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 9 u.n.p.p. dokonuje starosta, a nie – zgodnie z art. 48 u.s.p. – organ reprezentujący stronę umowy, a więc w przypadku powiatu wieloosobowy zarząd powiatu.
W skardze kasacyjnej fundacja zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, za obie instancje według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
a) błędną wykładnię art. 11 ust. 9 u.n.p.p. polegającą w szczególności na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z tego przepisu i mylnym zrozumieniu jego treści i znaczenia poprzez: błędne przyjęcie, że każde rozwiązanie umowy przez powiat jako zleceniodawcę, jest rozwiązaniem umowy przez starostę na podstawie ww. przepisu, podczas gdy ustawa w ramach swobody umów (art. 353(1) k.c. w zw. z art. 6 u.n.p.p.) uprawnia do ustalenia przez strony innych przesłanek rozwiązania umowy nieprzewidzianych w tym przepisie, które wykonywane mogą być jednak nie przez starostę, a przez organ reprezentujący stronę umowy, a więc w przypadku powiatu wieloosobowy zarząd powiatu (art. 48 ustawy o samorządzie powiatowym), a sam starosta na podstawie ww. przepisu nie działa jak organ samodzielnie reprezentujący powiat jako stronę umowy (art. 48 oraz a contrario art. 8 ust. 2 u.s.p.), lecz w imieniu własnym w ramach samodzielnych uprawnień kontrolnych (art. 11 ust. 8 u.n.p.p.) jako organ administracji rządowej (art. 2 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, art. 15a ust. 2 ustawy o fundacjach), tym samym nie każde rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową jest rozwiązaniem umowy w trybie ww. przepisu,
b) błędne zastosowanie art. 11d ust. 5 i ust. 7 u.n.p.p. w związku z art. 11 ust. 9 tej ustawy poprzez w szczególności błędne uznanie stanu faktycznego ustalonego w sprawie jako odpowiadającego stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w ww. przepisach, które przewidują, że przesłanka negatywna wpływająca na potrzebę wydania decyzji odmawiającej wpisu organizacji pozarządowej na listę wojewody może mieć zastosowanie wyłącznie do czynności prawnych rozwiązań umów wyłącznie przez starostów powołujących się w trakcie czynności prawnych na przesłanki ustawowe rozwiązania umów przewidziane art. 11 ust. 9 u.n.p.p., przy jednoczesnej skuteczności i ważności takich czynności prawnych starosty rozwiązującego daną umowę, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie nie zachodził żaden przypadek (ważnego i skutecznego) rozwiązania umowy przez starostę ze skarżącą powołującego się na przepis art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej,
c) błędną wykładnię art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 u.n.p.p. polegającą na nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisów art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 tej ustawy i mylnym zrozumieniu ich treści oraz znaczenia przy przyjętej pozaprawnej definicji pojęcia "daje gwarancję należytego wykonania zadania" opisanego w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji błędnym zastosowaniu przepisu art. 11d ust. 7 u.n.p.p. podczas gdy ww. przepisy nie przewidują przyjętej przez sąd pierwszej instancji definicji "dawania gwarancji należytego wykonania zadania", istnieją odmienne niż przyjęte przez sąd pierwszej instancji słownikowe, definicje pojęcia "gwarancja", a dodatkowo jedynym przepisem ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej precyzującym treść i znaczenie ww. pojęcia jest przepis art. 11d ust. 8 pkt 3 przewidujący złożenie – na potrzeby wykazania spełniania przez organizację pozarządową warunku dawania gwarancji należytego wykonania zadania – jedynie pisemnego zobowiązania organizacji pozarządowej do zapewnienia realizacji zadania w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3 u.n.p.p., a więc wszechstronna wykładnia tych przepisów zgodnie z naturą prawną gwarancji, pominiętymi definicjami słowa "gwarancja" oraz przy zastosowaniu przepisu art. 11d ust. 8 pkt 3 u.n.p.p. prowadzi do odwrotnego założenia o ziszczeniu się warunków przewidzianych ww. przepisami na podstawie pisemnych zobowiązań, o których mowa w przepisie art. 11d ust. 8 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej.
2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo w szczególności niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie przez organ i sąd pierwszej instancji oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ i sąd pierwszej instancji, w szczególności na podstawie twierdzeń skarżącej, jak również nienależytej wykładni przepisów prawa oraz postanowień umownych, co doprowadziło do:
- błędnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji za organem, że w stosunku do skarżącej nie zachodzi przesłanka pozytywna do wydania wnioskowanej decyzji określona w art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 u.n.p.p. (tzw. gwarancja), jak również
- błędnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji za organem, że w stosunku do skarżącej zachodzi przesłanka negatywna uniemożliwiająca wydanie wnioskowanej decyzji określona w przepisie art. 11d ust. 5 u.n.p.p. i art. 11 ust. 9 tej ustawy (tj. rozwiązanie umowy przez starostę),
a w konsekwencji do wydania wyroku i poprzedzających go decyzji dowolnych, obarczonych błędnymi ustaleniami własnymi sądu pierwszej instancji (powielających błędne ustalenia organu), jak również skutkuje nienależytym uzasadnieniem zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji organu i Wojewody, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie przez organ i sąd pierwszej instancji oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji za organem, a tym samym naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.) a ponadto uniemożliwienie skarżącej należytej realizacji uprawnień oraz wykonania obowiązków w toku postępowania przed sądem pierwszej instancji, jak i organem polegające w szczególności na: zaniechaniu badania skutków prawnych oświadczeń skarżącej o rozwiązaniu/odstąpieniu od umowy z badanymi powiatami lub nieważności wskazanych umów i oświadczeń powiatów/starostów, jednoczesnym nałożeniu obowiązku uzyskania przez skarżącą orzeczenia w trybie art. 189 k.p.c. na potwierdzenie ww. twierdzeń skarżącej i pominięciu wszystkich twierdzeń skarżącej podlegających takiemu orzeczeniu, przy jednoczesnym dokonywaniu badania skutków prawnych pism mających dokonywać rozwiązania umów, ale wyłącznie przez powiaty/starostów, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo w szczególności odstąpienia bez żadnej przyczyny przez sąd pierwszej instancji za organem od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, zaniechanie przeprowadzenia za organem postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władcy publicznej i zaniechanie kierowania się za organem zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co doprowadziło do błędnego oddalenia skargi pomimo wadliwości zaskarżonej decyzji organu,
d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku z uwagi na brak wskazania w jego treści, dlaczego sąd pierwszej instancji nie podziela obszernie uzasadnionych zarzutów skarżącej zawartych w skardze.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej fundacja przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna fundacji oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej kolejności dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie, co do zasady, takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych podyktowane jest tym, że ocena sposobu stosowania lub wykładni prawa materialnego może być dokonana tylko wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności oceną NSA objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera również stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało wykazać – czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił – że uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub uzasadnienie zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez sąd drugiej instancji. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków.
Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. podniesione w pkt 2 lit. a i b petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że są one formalnie wadliwe i to w taki sposób, że nie można dokonać oceny zaskarżonego wyroku z punktu widzenia podniesionych w nich naruszeń. Jest tak dlatego, że skarga kasacyjna jako formalny i profesjonalny środek prawny musi spełniać prawem określone wymogi. Warunkiem bezwzględnym dla uznania prawidłowości skargi kasacyjnej jest uzasadnienie zarzutów. Autor skargi kasacyjnej podniósł naruszenie szeregu przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jednak w jej uzasadnieniu nie wyjaśnił, w odniesieniu do każdego z tych przepisów, na czym miało polegać ich naruszenie. Nie wskazał również, czy ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak tego wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej nie można również pomijać konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed NSA, która wyraża się również w tym, że sąd drugiej instancji nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r., sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20; cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w CBOSA).
Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik. Jednak autor skargi kasacyjnej tego nie uczynił, czego konsekwencją jest brak możliwości merytorycznego ich rozpatrzenia. W związku z tym, w ocenie NSA, skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń organów, zaaprobowanych przez sąd pierwszej instancji, ani też nie wykazała, by ustalenia te nie były wyczerpująco zebrane i ocenione przez organ.
Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez żadnej przyczyny przez sąd pierwszej instancji za organem od treści wyznaczonej i podanej do publicznej wiadomości przez organ własnej praktyki rozstrzygania spraw związanych z zasadami reprezentacji powiatu przy zawieraniu i rozwiązywaniu umów zawartych na podstawie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz zaniechaniu przeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i zaniechanie kierowania się za organem zasadami proporcjonalności bezstronności oraz równego traktowania.
Artykuł 8 § 1 k.p.a. przewiduje zasadę pogłębiania zaufania, zgodnie z którą organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Oznacza to, że uzasadnienie decyzji winno spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez sąd, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Zdaniem NSA kontrolowane przez sąd pierwszej instancji decyzje nie naruszają standardu wynikającego z tego przepisu. Ponadto skarga kasacyjna nie wykazała, na czym miałoby w istocie polegać naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Natomiast zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1191/22; 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 7/20 oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2020, komentarz do art. 8, teza 21; a także P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany do art. 8, LEXel.2019, teza 9,10). Przy czym, co należy podkreślić, wykazanie istnienia tak rozumianej utrwalonej praktyki należy do strony (por. wyrok NSA z 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1359/23).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy NSA stwierdza, że autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby wykazania, że tak rozumiana jednolita praktyka organów administracji publicznej miała miejsce i że organy bez uzasadnionej przyczyny odstąpiły od tej praktyki. Innymi słowy, zarzucając naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że organy orzekające w tej sprawie (Minister, Wojewoda) bez uzasadnionej przyczyny odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
W ocenie NSA niezasadne są również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 9, art. 11d ust. 5 i ust. 7 oraz art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej.
Według autora skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 11 ust. 9 oraz art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 u.n.p.p. (pkt 1 lit. a i c petitum skargi kasacyjnej) oraz niewłaściwie zastosował art. 11d ust. 5 i ust. 7 tej ustawy (pkt 1 lit. b petitum), ponieważ fundacja spełnia przesłanki pozytywne wynikające z art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 ustawy i jednocześnie nie zachodziła przeszkoda, tj. przesłanka negatywna z art. 11d ust. 5 do wydania decyzji o wpisaniu jej na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. Odnosząc się do tych zarzutów już na wstępie stwierdzić należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.
Wniesiona skarga kasacyjna w zakresie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli zarzutów naruszenia prawa materialnego nie spełnia wyżej wskazanych wymogów formalnych, co już tylko z tego powodu czyni je niezasadnymi. Autor skargi kasacyjnej bowiem nie sprostał wymogom prawidłowego sformułowania zarzutów naruszenia art. 11 ust. 9 oraz art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 u.n.p.p. Niemniej jednak – pomimo występujących wad formalnych – można stwierdzić, że istota zarzutów naruszenia wskazanych przez kasatora przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 9 oraz art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 u.n.p.p. nie polega na błędnej wykładni tych przepisów przez sąd instancji, tylko na ich niewłaściwym zastosowaniu. W ocenie skarżącej kasacyjnie WSA błędnie uznał za organem drugiej instancji, że wobec niej nie zachodzą pozytywne przesłanki dawania gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, o których mowa w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 u.n.p.p. Ponadto sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że w stosunku do fundacji wystąpiła przesłanka negatywna, która również uniemożliwiała wpis na listę.
Należy wyjaśnić, że ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej określa przesłanki, jakie organizacja pozarządowa powinna spełnić, aby wojewoda mógł wpisać ją na listę podmiotów uprawnionych do prowadzenia punktów w określonym zakresie na obszarze danego województwa. Artykuł 11d ust. 2-3 u.n.p.p. zawiera przesłanki pozytywne, które powinna spełnić organizacja pozarządowa starająca się o wpis na listę. Natomiast art. 11d ust. 5 ustawy przewiduje przesłankę negatywną, której wystąpienie uniemożliwia wpisanie organizacji pozarządowej na prowadzoną przez wojewodę listę.
Jak wynika z niepodważonych przez autora skargi kasacyjnej okoliczności stanu faktycznego, organy obu instancji stwierdziły – co trafnie zaakceptował sąd pierwszej instancji – że powodem odmowy wpisu na listę było wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 11d ust. 5 u.n.p.p., co wynika wprost ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy oświadczeń o rozwiązaniu umowy z fundacją złożonych przez starostów powiatów jasielskiego, koszalińskiego, gorlickiego, ostrowieckiego oraz nowodworskiego. We wszystkich przypadkach doszło do rozwiązania umów w pierwszym kwartale 2019 r., a więc w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku z 17 września 2019 r.
Podkreślenia wymaga, że art. 11d ust. 5 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej przewiduje bezwzględną negatywną przesłankę odmowy wpisu organizacji pozarządowej na odpowiednią listę. Z art. 11d ust. 5 ustawy wynika, że jednym z powodów stanowiących podstawę do odmowy wpisu organizacji pozarządowej na listę podmiotów uprawnionych do świadczenia m.in. nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego jest rozwiązanie umowy z tą organizacją przez starostę w okresie 2 lat poprzedzających złożenie wniosku o wpis. Przepis nie stawia przy tym ograniczeń w zakresie ilości rozwiązanych umów, powodów tego rozwiązania, czy wagi przyczyn, które ten skutek wywołały. Wystąpienie jakiegokolwiek przypadku rozwiązania przez starostę umowy mającej za przedmiot realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, czy też nieodpłatnej mediacji stanowi obligatoryjną przesłankę dla wojewody do wydania decyzji odmownej w przedmiocie wpisu na każdą z prowadzonych przez wojewodę list. Organowi administracji publicznej nie pozostawiono zatem uznania co do wpisu lub nie danej organizacji, jeśli w ciągu 2 lat poprzedzających złożenie wniosku zaszedł wobec niej jakikolwiek przypadek rozwiązania umowy przez starostę. Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wpisu na listę skarżącej kasacyjnie fundacji z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki z art. 11d ust. 5 u.n.p.p., co prawidłowo zaakceptował sąd pierwszej instancji.
Nadto w sprawie – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – nie doszło do naruszenia art. 11 ust. 9 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej.
NSA podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową powinno nastąpić przez starostę na podstawie art. 11 ust. 9 u.n.p.p., a nie w sposób określony w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Co do zasady, oświadczenia woli w sprawach majątkowych powiatu powinny być składane przez dwóch członków zarządu lub przez członka zarządu i osobę upoważnioną przez zarząd – zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.p., jednak ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej wprowadza od tej zasady wyjątek, stanowiąc że w określonych sytuacjach oświadczenia woli w imieniu powiatu mogą i powinny być składane przez starostę. Właśnie taki wyjątek wynika z art. art. 11 ust. 9 u.n.p.p., który stanowi, że w przypadku zaprzestania spełniania warunku, o którym mowa w art. 11d ust. 2 pkt 2 lub ust. 3 pkt 2, lub ust. 4 pkt 2 starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją ze skutkiem natychmiastowym; natomiast w przypadku art. 11d ust. 2 pkt 3 lub ust. 3 pkt 3, lub ust. 4 pkt 3 starosta nie zawiera umowy z organizacją pozarządową albo rozwiązuje ją za dwutygodniowym wypowiedzeniem. Zatem, jak słusznie stwierdził za organem sąd pierwszej instancji, przepis ten stanowi lex specialis do regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wynika z niego, że rozwiązanie umowy z organizacją pozarządową z przyczyn, o których mowa w art. 11 ust. 9 u.n.p.p., powinno nastąpić przez starostę.
Odnosząc się natomiast do kwestii przewidzianych w ustawie przesłanek pozytywnych, zgodzić się należy z sądem pierwszej instancji, że fundacja nie spełniła przesłanek określonych w art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej , tj. nie daje gwarancji należytego wykonania zadania.
Jak bowiem wynika z niepodważonych przez autora skargi kasacyjnej okoliczności stanu faktycznego, sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że zasadna jest ocena, że fundacja nie daje gwarancji należytego wykonania zadania z zakresu świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego , czyli że nie zostały spełnione przesłanki pozytywne wpisu na listę z art. 11d ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 3 u.n.p.p. Działania fundacji polegające na przystępowaniu do konkursów – mimo braku odpowiednio przeszkolonych osób, które mogłyby wykonywać poradnictwo obywatelskie, a także przypadki kierowania takich osób do wykonywania zadania – świadczą o wprowadzeniu organów w błąd i o świadomym ubieganiu się o to zadanie mimo braku zdolności do jego wykonania. Prowadziło to do zaburzenia funkcjonowania i organizacji nieodpłatnej pomocy prawnej i nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego, w tym skutkowało koniecznością zwrócenia się w odpowiednim trybie do innych podmiotów celem zapewnienia obsługi tych punktów, w wyniku czego do tego czasu w punktach poradnictwo nie było świadczone.
W konsekwencji należy stwierdzić, że sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepisy art. 11 ust. 9, art. 11d ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 3 oraz art. 11d ust. 5 i ust. 7 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz trafnie zaakceptował decyzje organów o odmowie wpisu fundacji na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa lubuskiego zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej oraz nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego.
Wobec powyższego należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości ze względu na jednorodność przedmiotową i podmiotową rozpoznawanych spraw ze skarg kasacyjnych fundacji.