II GSK 89/07

II GSK 89/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kuba /sprawozdawca/
Jan Kacprzak /przewodniczący/
Krystyna Anna Stec
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Telekomunikacja
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 35/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-08-29
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
art. 23, art.24
Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Andrzej Kuba (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. C. Spółka z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 35/06 w sprawie ze skargi P. T. C. Spółka z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 31 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie usług telekomunikacyjnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. T. C. spółki z o.o. w W. kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 35/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. T. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 31 października 2005 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia 29 września 2005 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 2 września 2005 r. PTC Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Prezesa URTiP o zawieszenie postępowania wszczętego w dniu 20 grudnia 2004 r., prowadzonego w sprawie stwierdzenia, czy na krajowym rynku dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych występuje skuteczna konkurencja. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że zwróciła się do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej Prezes UOKiK) z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie opinii Prezesa UOKiK, pozytywnie opiniującej projekt postanowienia Prezesa URTiP w sprawie stwierdzenia, że na rynku dostępu i rozpoczynania połączeń w sieciach ruchomych nie występuje skuteczna konkurencja. PTC Sp. z o.o. złożyła także na wskazaną opinię zażalenie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Postanowieniem z dnia 29 września 2005 r. Prezes URTiP odmówił uwzględnienia powyższego wniosku uznając, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające obligatoryjne zawieszenie postępowania.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa URTiP w całości oraz o zawieszenie prowadzonego postępowania, zgodnie z wnioskiem z dnia 2 września 2005 r. W uzasadnieniu wniosku PTC wskazała w szczególności, że postanowienie z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. − Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), powoływanej dalej jako p.t., stanowi w istocie decyzję administracyjną, gdyż nie posiada cech postanowienia wskazanych w art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a. Stanowi natomiast przejaw woli organu administracji publicznej o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygając konkretną sprawę określonej osoby (osób). Zdaniem Spółki, interes prawny PTC, który determinuje uznanie jej za stronę uprawnioną do żądania zawieszenia postępowania, przejawia się w tym, że ustalenie, którego dokonuje Prezes URTiP w ramach postępowania, o którym mowa w art. 23 p.t., determinuje nałożenie na Spółkę, po przeprowadzeniu postępowania, o którym mowa w art. 24 p.t., obowiązków regulacyjnych.
W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Prezes URTiP postanowieniem z dnia 31 października 2005 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 p.t., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia 29 września 2005 r. W uzasadnieniu organ − podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko − stwierdził, iż postanowienie wydane w trybie art. 23 ust. 3 p.t. nie może stanowić podstawy do nakładania obowiązków ani przyznawania jakimkolwiek podmiotom praw. Przesądza jedynie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji rynkowej (art. 24 ust. 1 p.t.). Postanowienie wydane na podstawie art. 23 ust. 3 p.t. nie wskazuje, wobec których podmiotów postępowanie z art. 24 ust. 1 p.t. zostanie wszczęte w przyszłości. Wynika to z narzuconego w ustawie przedmiotu tego postępowania, którym nie jest badanie określonych podmiotów, lecz jedynie analiza całościowa cech danego rynku właściwego.
Za nietrafny uznano także pogląd zawarty we wniosku, że postępowania z art. 23 p.t. dotyczą zamkniętego, ściśle określonego kręgu podmiotów. Okoliczności sprawy wskazują w sposób bezsprzeczny, że PTC nie jest stroną postępowania i uzasadniają odmowę zawieszenia postępowania na wniosek PTC na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Brak jest także podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego PTC Spółka z o.o. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Prezesa URTiP z dnia 31 października 2005 r. oraz poprzedzającego je postanowienia tego organu z dnia 25 września 2005 r., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zarzuciła organowi obrazę art. 28 k.p.a. w zw. z art. 23 i art. 206 ust. 1 p.t.; art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t..; art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 p.t.
Zdaniem skarżącej, uczestnikami trzech rynków podlegających analizie Prezesa URTiP są w Polsce wyłącznie trzej istniejący operatorzy telefonii mobilnej, w tym PTC, a zatem prowadzone przez Prezesa URTiP postępowanie dotyczyło zamkniętego, ściśle określonego kręgu podmiotów. W konsekwencji wynik postępowania w sprawie analizy rynku posiada prejudycjalne znaczenie na dalszych etapach regulowania rynku telekomunikacyjnego, przesądzając o możliwości skierowania do PTC i innych uczestników rynku odpowiednich środków regulacyjnych.
Za błędny Spółka PTC uznała pogląd Prezesa URTiP, że stosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do postanowień jest sprzeczne z art. 126 k.p.a., bowiem przepis art. 97 § 1 pkt 4 dotyczy nie postanowień, ale postępowania. Ponadto, zdaniem strony, specyfika postanowienia z art. 23 ust. 3 p.t. jako postanowienia kończącego postępowanie w sprawie oraz zawierającego rozstrzygnięcie o charakterze materialnoprawnym, a nie tylko procesowym, wskazuje na konieczność odpowiedniego stosowania w tym przypadku art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W piśmie złożonym w dniu 25 sierpnia 2006 r. skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie narusza ponadto art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz. Urz. WE L 108/33; Dz. Urz. UE-sp 13-29-349) poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w ramach odrębnego postępowania prowadzonego bez udziału stron, zmierzającego do ustalenia czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja, podczas gdy obowiązkiem krajowego organu regulacyjnego jest prowadzenie jednego postępowania, w ramach którego rozstrzygnięte zostałyby zarówno kwestie dotyczące występowania skutecznej konkurencji na rynku właściwym, jak i kwestie związane z wyznaczeniem przedsiębiorstwa lub przedsiębiorstw o znaczącej pozycji rynkowej oraz nałożeniem na te podmioty stosownych obowiązków regulacyjnych.
W związku z tym skarżąca wniosła o skierowanie przez Sąd w trybie art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej "TWE") pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w celu rozstrzygnięcia, czy art. 16 ust. 1, 2 i 4 wskazanej wyżej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE dopuszcza możliwość prowadzenia przez krajowy organ regulacyjny bez udziału stron odrębnego postępowania kończącego się wydaniem postanowienia stwierdzającego czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja (art. 23 p.t. w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.).
Strona podniosła, że prawo wspólnotowe nie przewiduje rozdzielenia procedury badania rynku na dwa oddzielne postępowania, jak to miało uprzednio miejsce w polskiej ustawie, lecz wyraźnie stanowi o jednym postępowaniu obejmującym całokształt spraw związanych z sytuacją konkurencyjną na rynku właściwym. Wadliwość polskiej regulacji dotyczącej analizy rynku ustawodawca usunął dopiero nowelą do p.t. z 29 grudnia 2005 r. − obecnie art. 24 ust. 1 p.t. stanowi wyraźnie, iż ustalenie, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja prowadzi do wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz do nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie. Nie prowadzi się już zatem dwóch odrębnych postępowań, ale jedno postępowanie, w ramach którego rozstrzygane są wszystkie powyższe kwestie. Wcześniejsze rozdzielenie procedury analizy rynku na dwa odrębne postępowania, z których pierwsze (art. 23 p.t.) toczy się bez udziału stron i dotyczy jedynie zagadnienia występowania skutecznej konkurencji, stanowiło – zdaniem Spółki − naruszenie art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy ramowej.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że celem postępowania, o którym mowa w art. 23 ust. 1 p.t., jest ustalenie, czy na analizowanym przez Prezesa URTiP rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja. Przy dokonywaniu powyższej analizy organ regulacyjny zobowiązany jest uwzględniać wspomniane w ust. 2 art. 23 wytyczne Komisji Europejskiej. Zamknięcie postępowania w sprawie oceny danego rynku następuje w drodze postanowienia, które stwierdza, że rynek jest skutecznie konkurencyjny lub że nie występuje na nim skuteczna konkurencja.
Zdaniem Sądu, przedmiotowe postępowanie nie ma ściśle oznaczonego adresata, zaś postanowienie wydane przez Prezesa URTiP w trybie art. 23 ust. 3 p.t. nie nakłada bezpośrednio jakichkolwiek obowiązków czy też praw na przedsiębiorców prowadzących działalność telekomunikacyjną na rynku objętym analizą organu. Przedmiotowe postanowienie stanowi jedynie rozstrzygnięcie co do stanu konkurencyjności rynku, a więc ma ono charakter przedmiotowy i abstrakcyjny. Oznacza to, że w tej fazie postępowania organ regulacyjny nie jest uprawniony do ustalania przedsiębiorców telekomunikacyjnych (podmiotów) o znaczącej pozycji na rynku lub stwierdzenia, że takie podmioty na analizowanym rynku nie występują, albowiem dopiero w razie stwierdzenia braku efektywnej konkurencji będzie to przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 24 p.t.
Wobec takiego charakteru przedmiotowego postępowania, należy stwierdzić, iż w postępowaniu tym nie ma konkretnych stron. Status strony uzyskać można dopiero w przypadku następnego etapu, tj. w postępowaniu w sprawie wyznaczenia podmiotu o znaczącej pozycji rynkowej i nałożenia obowiązków regulacyjnych. W ocenie Sądu, nie można wywodzić tezy, iż skarżąca Spółka jest stroną postępowania, o którym mowa w art. 23 ust. 1 p.t., uzasadniając to możliwością uznania jej za przedsiębiorcę, który zostanie wyznaczony jako podmiot o znaczącej pozycji rynkowej i na który zostaną nałożone obowiązki regulacyjne w postępowaniu wszczętym w trybie art. 24 ust. 1 p.t.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z samego stwierdzenia niewystępowania skutecznej konkurencji na danym rynku, zawartego w postanowieniu z dnia 19 września 2005 r., nie wynika jeszcze wniosek, że działający na nim przedsiębiorcy posiadają znaczącą pozycję rynkową ani tym bardziej nie wynika, którzy operatorzy działający na tym rynku posiadają tego rodzaju pozycję i jaki jest jej charakter. Mając to na względzie Sąd uznał, iż Prezes URTiP prawidłowo odmówił skarżącej Spółce uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia, czy na krajowym rynku świadczenia dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych występuje skuteczna konkurencja.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że brak jest uzasadnionych podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia wniosku strony skarżącej dotyczącego skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich.
W skardze kasacyjnej P. T. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., zaskarżyła w całości powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:
− art. 4 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) poprzez uznanie, że postanowienie organu regulacyjnego ustalające, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja jest wydawane w postępowaniu, które nie ma konkretnych stron, a samo postanowienie nie ma adresata, mimo że ww. przepisy dyrektywy ramowej gwarantują skarżącej prawo do odwołania się od decyzji krajowego organu regulacyjnego obejmującej w szczególności ustalenie, iż na danym rynku nie występuje efektywna konkurencja, co implikuje posiadanie przez skarżącą statusu strony w tym postępowaniu;
− z naruszeniem art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez uznanie, iż postanowienie organu regulacyjnego ustalające, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja jest wydawane w postępowaniu, które nie ma konkretnych stron, a samo postanowienie nie ma adresata, a tym samym pozbawienie skarżącej prawa do rozpatrzenia sprawy legalności wydawanych w ww. postanowieniu rozstrzygnięć przez niezawisły Sąd, mimo że wskazane przepisy Konstytucji gwarantują skarżącej takie uprawnienie;
− z naruszeniem art. 23 ust. 1 i 3 w zw. z art. 206 ust. 1 p.t. poprzez przyjęcie, iż postanowienie organu regulacyjnego ustalające, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja jest wydawane w postępowaniu, które nie ma konkretnych stron, a samo postanowienie nie ma adresata, mimo że postanowienie to jest w istocie decyzją administracyjną w sprawie ustalenia znaczącej pozycji rynkowej, dotyczącą sfery praw i obowiązków przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego działającego na danym rynku (w tej sprawie PTC);
2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
− art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak odniesienia do argumentów strony skarżącej dotyczących naruszenia przez zaskarżone postanowienie Prezesa URTiP prawa wspólnotowego, a także niewyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych, które zdecydowały o nieuwzględnieniu wniosku skarżącej o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, a tym samym uniemożliwienie kontroli wydanego przez WSA w Warszawie wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (art. 185 § 1 p.p.s.a.) oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Ponadto wniosła o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 234 TWE pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich o treści: "Czy art. 4 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1, 2 i 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz. Urz. WE L 108/33; Dz. Urz. UE-sp 13-29-349), zapewnia przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu prawo odwołania się od postanowienia krajowego organu regulacyjnego stwierdzającego, czy na rynku właściwym, na którym działa zainteresowany przedsiębiorca występuje skuteczna konkurencja (art. 23 polskiego p.t. w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.), w sytuacji gdy postanowienie to poprzedza i warunkuje kolejne postępowanie (prowadzone już z udziałem stron) w sprawie wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie (art. 24 i 25 p.t. w brzmieniu obowiązującym w 2005 r.)?".
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej złożył odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezpodstawnej oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, według obowiązujących norm.
W uzasadnieniu organ wskazał, że PTC Sp. z o.o. starała się wykazać niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa postanowienia z dnia 19 września 2005 r. stwierdzającego, że na krajowym rynku świadczenia usługi dostępu i rozpoczynania połączeń w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych nie występuje skuteczna konkurencja, podczas gdy przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonego wyroku, było badanie przez WSA legalności postanowienia Prezesa URTiP dotyczącego odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego.
Organ podniósł także, że w odniesieniu do postępowania mającego na celu ustalenie, czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja, jako formę zakończenia postępowania ustawodawca przewidział formę postanowienia. Ponadto charakter rozstrzygnięcia nie wskazuje, aby w art. 23 ust. 3 p.t. chodziło o decyzję. Postanowieniem tym nie były przyznawane żadne prawa, ani nie były nakładane żadne obowiązki, nie stanowiło ono również podstawy do ich nałożenia. Jego wydanie warunkowało jedynie wszczęcie postępowania na podstawie art. 24 ust. 1 p.t., którego przedmiotem, jak wskazał sam ustawodawca, jest nałożenie obowiązków regulacyjnych wynikających z p.t.
Postanowienie wydane na postawie art. 23 ust. 3 p.t. dotyczy konkretnego rynku, a nie sytuacji konkretnego podmiotu. Wobec powyższego Prezes UKE za chybiony uznał wniosek skarżącej o przysługujących jej w postępowaniu prawach strony, w tym prawo do wniesienia o zawieszenie postępowania.
Dokonanie przez ustawodawcę nowelizacji przepisów p.t. i wprowadzenie odmiennego modelu postępowania w sprawie analizy rynków właściwych nie przesądza o tym, że postanowienie z dnia 19 września 2005 r. oraz postępowanie przez Prezesa URTiP, poprzedzające wydanie tego postanowienia, oceniać należy z zastosowaniem nowych przepisów. W dacie wydania postanowienia z dnia 19 września 2005 r. Prezes URTiP miał obowiązek prowadzić dwa postępowania. Prezes URTiP działał zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, a postanowienie nie narusza przywołanych przez skarżącą przepisów prawa wspólnotowego.
W ocenie Prezesa UKE w niniejszej sprawie nie ma również podstaw do wniesienia pytania do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Postanowienie, od którego środek zaskarżenia wniosła skarżąca dotyczy bowiem odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Zajęcie stanowiska przez ETS dla rozstrzygnięcia kwestii legalności tego postanowienia przez sąd administracyjny nie jest niezbędne do wydania orzeczenia przez sąd krajowy. W ocenie Prezesa UKE − z uwagi na przedmiot postępowania przed WSA − brak jest podstaw do kierowania do ETS sformułowanego przez skarżącą pytania. Dotyczy ono bowiem kwestii możliwości wniesienia środka zaskarżenia od postanowienia z dnia 19 września 2005 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 23 ust. 1 i 3 p.t. w brzmieniu obowiązującym w dniu rozstrzygania sprawy, poprzez jego błędną wykładnię należało uznać za trafny.
Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia powyższych przepisów Prawa telekomunikacyjnego ograniczyła się jedynie do prostej interpretacji semantycznej z pominięciem pozostałych metod wykładni, a przede wszystkim wykładni prowspólnotowej obowiązującej sądy krajowe na podstawie zarówno przepisów traktatowych – Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) oraz orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości statuującego fundamentalną zasadę pierwszeństwa prawa europejskiego względem prawa krajowego.
Sąd I instancji nie zastosował również wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej przy rozumieniu przepisu art. 23 ust. 3 p.t. i charakteru postanowienia zamykającego pierwszą fazę postępowania, dotyczącego procedury analizy rynku telekomunikacyjnego, które zostało wprowadzone do prawa krajowego w wykonaniu Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa). – Dz.U. UE.L z dnia 24 kwietnia 2002 r. Nr 108.33, zwanej dalej dyrektywą ramową.
WSA w zasadzie nie odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów art. 4, 16 dyrektywy ramowej poprzez przyjęcie, iż postanowienie organu regulacyjnego ustalające, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja, jest wydawane w postępowaniu, które nie ma konkretnych stron, a samo postanowienie nie ma adresata, mimo iż powołane wyżej przepisy dyrektywy gwarantują skarżącej prawo do odwołania od decyzji organu regulacyjnego, obejmującej w szczególności ustalenie, iż na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja.
Niewątpliwie przepisy art. 23 i 24 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawa telekomunikacyjnego (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.) zostały oparte o przepisy art. 16 dyrektywy ramowej i w związku z zasadami prawa europejskiego powinny być zgodne z tą dyrektywą i również powinny być interpretowane w zgodzie z intencją, celem i sensem przepisów art. 4 i 16 dyrektywy ramowej.
Wprawdzie zgodnie z zasadą samodzielności proceduralnej prawa krajowego każde Państwo Członkowskie ma swobodę w normowaniu procedury w danej kategorii spraw, ale nie mogą krajowe rozwiązania szczegółowe proceduralne podważać istotnych gwarancji dla zainteresowanych podmiotów w obronie swoich interesów (art. 4 dyrektywy ramowej).
Przepis art. 16 ust. 1−6 dyrektywy ramowej w miarę precyzyjnie reguluje procedurę analizy rynku i tak w ust. 4 zawarto regułę proceduralną sprowadzającą się do stwierdzenia, że jeżeli krajowy organ regulacyjny ustali, że na odnośnym rynku nie występuje efektywna konkurencja, wskaże on przedsiębiorstwa posiadające znaczną pozycję na tym rynku, zgodnie z art. 14 krajowy organ regulacyjny nałoży na takie przedsiębiorstwa stosowne specyficzne wymogi, o których mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, albo utrzyma w mocy lub zmieni dotychczas obowiązujące wymogi.
Prawidłowym odzwierciedleniem opisanej wyżej reguły proceduralnej z art. 16 ust. 4 dyrektywy ramowej są dopiero znowelizowane przepisy art. 23 ust. 3, art. 24 ust. 1 p.t. na mocy art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy − Prawo telekomunikacyjne oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2006 r. Nr 12, poz. 66), zwanej dalej ustawą zmieniającą.
Zgodnie bowiem z treścią znowelizowanego przepisu art. 23 ust. 3 p.t., jeżeli na analizowanym rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja, Prezes UKE zamyka postępowanie, o którym mowa w ust. 1 w drodze postanowienia, zaś w myśl znowelizowanego art. 24 ust. 1 p.t., jeżeli Prezes UKE ustali, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja, wyznacza przedsiębiorcę lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nakłada obowiązki regulacyjne przewidziane w ustawie.
Obecnie zatem nie ma żadnych wątpliwości co do procedury analizy rynku, które to postępowanie wszczęte na podstawie art. 23 ust. 1 p.t. nie może zakończyć się postanowieniem ustalającym, że na analizowanym rynku nie występuje skuteczna konkurencja. Takie ustalenie w toku postępowania, w którym od początku mogą brać udział wszystkie zainteresowane strony, stanowi jedynie przesłankę do podjęcia decyzji w trybie art. 24 ust. 1 p.t. Nie jest przewidziane w ustawie wydawanie postanowienia wstępnego o treści ustalającej, że na rynku właściwym nie występuje efektywna konkurencja.
Zatem zastosowano się w znowelizowanych przepisach art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 p.t. nie tylko w sposób właściwy do przepisów dyrektywy ramowej ale również przyjęto rozwiązanie jednego postępowania administracyjnego w sprawie, której z racjonalnych względów nie należało dzielić, gwarantującego zainteresowanej stronie ochronę jej interesów na każdym etapie postępowania i danie jej możliwości podważenia również ustaleń, że na analizowanym rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja.
Dlatego też, według aktualnego stanu prawnego problem, który był przedmiotem niniejszej sprawy, a mianowicie charakter prawny postanowienia z dawnego przepisu art. 23 ust. 3 (ustalenie, że na rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja) i możliwość zaskarżenia tego postanowienia przez zainteresowanego przedsiębiorcę objętego analizą rynku właściwego, nie występuje.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej Prawo telekomunikacyjne, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym przez niniejszą ustawę z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Natomiast w myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy zmieniającej, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy postępowanie w sprawie ustalenia, czy na rynkach właściwych występuje skuteczna konkurencja, stają się postępowaniami w sprawie ustalenia, czy na rynkach występuje skuteczna konkurencja, wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców telekomunikacyjnych o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie.
Przepisy przejściowe ustawy zmieniającej potwierdzają, że reguła z art. 16 dyrektywy ramowej dotyczącej przedmiotowej sprawy wskazywała na odmienną interpretację dawnego art. 23 ust. 3 p.t. od tej, której dokonał organ regulacyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku.
Wprawdzie z dawnego przepisu art. 23 ust. 3 p.t. mogłoby wynikać, że organ regulacyjny w drodze postanowienia miał stwierdzić również, że na analizowanym rynku właściwym nie występuje skuteczna konkurencja i nie przewidywały dawne przepisy Prawa telekomunikacyjnego wprost udziału stron na tym etapie postępowania i możliwości zaskarżenia tego postanowienia, ale mając na uwadze charakter tego rozstrzygnięcia (niewątpliwie merytoryczny), które to postanowienie następnie stanowiło podstawę wszczęcia zawieszonego postępowania na podstawie danego art. 24 ust. 1 p.t. i miało dla niego moc wiążącą w zakresie przesłanki niewystępowania skutecznej konkurencji, trudno byłoby sobie wyobrazić, że zainteresowani przedsiębiorcy pozbawieni byliby środków prawnych zwalczania niekorzystnego dla nich ustalenia braku skutecznej konkurencji z ich powodu.
To postanowienie z dawnego art. 23 ust. 3 bowiem przesądzałoby niekorzystnie dla przedsiębiorców o znaczącej pozycji na rynku właściwym, że na analizowanym rynku nie występuje skuteczna konkurencja, czyli o zasadzie odpowiedzialności konkretnych podmiotów w ramach postępowania z dawnego art. 24 ust. 1 p.t.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interpretacja dawnego przepisu art. 23 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego zaprezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mogła być uznana za trafną.
Nie tylko z uwagi na treść przepisów art. 4 i art. 16 dyrektywy ramowej, które nakładały na Państwa Członkowskie stworzenie na szczeblu krajowym skutecznego mechanizmu, który umożliwia użytkownikom oraz przedsiębiorcom, których dana decyzja wydana przez krajowy organ regulacyjny dotyczy, korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do organu odwoławczego, ale również stosując szerszą wykładnię dawnych przepisów art. 23 i 24 p.t., w tym również wykładnię historyczną (z uwzględnieniem nowego brzmienia tych przepisów).
Obowiązek sądu krajowego dokonywania wykładni przepisów prawa krajowego w zgodzie z dyrektywami prawa europejskiego nie budzi wątpliwości, gdyż wynika on, jak to już podkreślono wyżej, z zasady pierwszeństwa prawa europejskiego przed prawem krajowym, co wielokrotnie potwierdził w swoim orzecznictwie Europejski Trybunał Sprawiedliwości.
Ponadto należy zauważyć, że również stosując inne sposoby wykładni, przyjęte w orzecznictwie sądowym, a między innymi wykładnię systemową i celowościową, można dojść do wniosku, że tego rodzaju postanowienie "wstępne" według dawnego przepisu art. 23 ust. 3 p.t. nie mogło być uznane jako nieposiadające adresatów, wydane w sprawie, która ma jedynie charakter przedmiotowy, w którym nie występują podmioty – zainteresowane strony.
Przeczy temu przede wszystkim treść tego rodzaju postanowienia, z której wynikała istotna przesłanka (zasada) do prowadzenia postępowania przeciwko konkretnym podmiotom indywidualnie określonym (dawny art. 24 ust. 1 p.t.).
W pierwszej fazie postępowania z art. 23 ust. 1 p.t., dotyczącego analizy rynku, krajowy organ regulacyjny niewątpliwie zajmuje się analizą sytuacji rynkowej poszczególnych podmiotów – przedsiębiorców uczestniczących w tym rynku, zasięga u nich różnych informacji niezbędnych do przeprowadzenia tej analizy i co najistotniejsze już na tym etapie postępowania.
Niewątpliwie przedmiotowe postanowienie przewidziane w dawnym art. 23 ust. 3 p.t. dotyczy bezpośrednio sfery praw i obowiązków skarżącej spółki. Akt ten, nazwany w ustawie postanowieniem, był aktem organu administracji publicznej, władczym, konkretyzującym normy prawne powszechnie obowiązujące, był on elementem procedury uznania danego podmiotu za posiadającego pozycję dominującą na rynku właściwym, mający dla niego znaczenie prejudycjalne.
Skarżąca spółka, pozbawiona prawa występowania na tym etapie postępowania, nie miałaby gwarancji ochrony swoich interesów już po przesądzeniu bez jej udziału o niewystępowaniu na rynku właściwym, w którym ona uczestniczy skutecznej konkurencji, co oznacza, że są podmioty posiadające pozycję dominującą.
Wskazanie w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia konkretnego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego mogło mieć ten skutek, że przedsiębiorca ten będzie uznany za posiadającego znaczącą pozycję na rynku.
Przed nowelizacją przepisy te były tak skonstruowane, że rozstrzygnięcie z art. 24 ust. 1 p.t. z konieczności musiało się opierać na ustaleniu z art. 23 ust. 3 p.t. i miało ono jedynie charakter wykonawczy.
Uznanie, że rozstrzygnięcie z dawnego art. 23 ust. 3 p.t. miało tak daleko idące skutki materialnoprawne prowadzi do konkluzji, że nie mogło być potraktowane jako incydentalne postanowienie wydane w sprawie wyłącznie o charakterze przedmiotowym bez udziału zainteresowanych stron.
Nie bez wpływu na ocenę charakteru prawnego postanowienia z dawnego art. 23 ust. 3 p.t. i uznanie go za rozstrzygnięcie wywołujące skutki prawne w sferze indywidualnych podmiotów prawnych, jest treść przepisu art. 23 ust. 5 p.t., który stanowi, że do projektu postanowienia, o którym mowa w ust. 3 stosuje się przepisy o postępowaniu konsultacyjnym.
W świetle bowiem art. 15 pkt 1 p.t. Prezes UKE przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawach analizy rynku i wyznaczania przedsiębiorcy telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji rynkowej przeprowadza postępowanie konsultacyjne, umożliwiając zainteresowanym podmiotom wyrażenie na piśmie w określonym terminie stanowiska do projektu rozstrzygnięcia.
Odniesienie postępowania konsultacyjnego również do postanowień z dawnego art. 23 ust. 3 p.t. podważa "abstrakcyjny charakter" tego rodzaju postanowień.
Nie można zgodzić się z poglądem WSA w Warszawie oraz przytoczonym przez niego stanowiskiem doktryny (Prof. dr hab. S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, s. 239), że postanowienie z dawnego art. 23 ust. 3 p.t. nie kształtuje w żaden sposób praw ani obowiązków indywidualnie oznaczonego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego.
Pogląd ten nie uwzględnia konkretnych sytuacji rynkowych podlegających analizie pod względem wskazania efektywnej konkurencji i różnorodnych rynków właściwych, szczególnie tych, na których działa bardzo ograniczona ilość podmiotów koncesjonowanych, jak np. na rynku telefonii mobilnej (komórkowej), gdzie funkcjonuje zaledwie kilka ściśle oznaczonych podmiotów.
Pozbawienie zainteresowanego podmiotu prawa włączenia się do wcześniejszej fazy postępowania prowadzonego na podstawie art. 23 ust. 1 i 3 p.t., polegającego na analizie właściwego rynku i ustalenia czy występuje na nim skuteczna konkurencja i przesądzenie bez jego udziału o tym, że uczestniczy on w rynku o nieskutecznej konkurencji, nie znajduje uzasadnienia ani w omawianych wyżej przepisach dyrektywy ramowej, ani w krajowym porządku prawnym, włącznie z gwarancjami konstytucyjnymi wynikającymi z przepisów art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP.
Wprawdzie powyższe rozważania nie mają już tak wielkiego waloru praktycznego, wobec zmiany stanu prawnego poprzez nowelizację przepisów art. 23 ust. 3 i art. 24 ust. 1 p.t. i wprowadzeniu w lutym 2006 r. jednego trybu postępowania w sprawie ustalenia czy na rynku właściwym występuje skuteczna konkurencja, wyznaczenia przedsiębiorcy o znaczącej pozycji na rynku właściwym oraz nałożenia obowiązków regulacyjnych przewidzianych w ustawie, ale z uwagi na to, że kwestionowane postanowienie zapadło przed zmianą ustawy Prawo telekomunikacyjne, WSA powinien ocenić je według stanu prawnego z chwili jego wydania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważy, czy wszechstronna wykładnia dawnych przepisów art. 23 i 24 p.t. istotnie uniemożliwiła uznanie skarżącej spółki za stronę przedmiotowego postępowania i prawo składania przez nią wniosków procesowych już na etapie postępowania z art. 23 ust. 1 p.t., przy uwzględnieniu uwag i poglądów wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.