II GSK 884/22

II GSK 884/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/
Wojciech Maciejko
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
V SA/Wa 188/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-26
Skarżony organ
Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2178
art. 40a ust. 1 pkt 4, art. 3 pkt 4, art. 3 pkt 10, art. 40a ust. 5, art. 40a ust. 5c
Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 10 § 1, art. 78 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 17, art. 2 pkt 3, art. 3 pkt 8
Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 106 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Wojciech Maciejko Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. Sp. k. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 188/21 w sprawie ze skargi Lidl Sp. z o.o. Sp. k. w Jankowicach na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 21 października 2020 r. nr GI-BOL.pr-610-50/20 w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od L. Sp. z o.o. Sp. k. w J. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 188/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) oddalił wniesioną przez L. sp. z o.o. sp.k. w J. skargę na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z 21 października 2020 r. (nr GI-BOL.pr-610-50/20) o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu zafałszowanego produktu rolno-spożywczego.
Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dniach 7 i 10 lutego 2020 r. inspektorzy Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej przeprowadzili kontrolę w należącym do Spółki sklepie L. nr [...], znajdującym się przy ul. [...]. W toku kontroli, w dniu 7 lutego 2020 r., pobrano do badań laboratoryjnych oraz oceny oznakowania próbkę mięsa wieprzowego o nazwie: "Karkówka wieprzowa bez kości, schłodzona" (jedno opakowanie o masie netto 1,045 kg), z terminem przydatności do spożycia "należy spożyć do 15.02.2020" (nr partii: [...]), wyprodukowanego dla skarżącej przez Z. w C.
Przebieg i ustalenia poczynione w toku kontroli zostały opisane w protokole pobrania próbki z 7 lutego 2020 r. oraz protokole kontroli z 10 lutego 2020 r., podpisanymi przez osobę upoważnioną do reprezentowania kontrolowanego.
Badanie przeprowadzone w laboratorium kontrolno-analitycznym UOKiK wykazało obecność w badanej próbce fosforu oraz wody dodanej w ilości 4,69 %.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w Bydgoszczy, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z 26 marca 2020 r. (nr BŻ 36/2020), wydaną na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2178, ze zm., dalej powoływana jako: "ustawa o jakości handlowej"), wymierzył skarżącej Spółce karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za wprowadzenie do obrotu jednej partii artykułu rolno-spożywczego, zafałszowanego o nazwie: "Karkówka wieprzowa bez kości, schłodzona" z terminem przydatności do spożycia "należy spożyć do 15.02.2020".
Organ I instancji odwołując się do wyników badań laboratoryjnych podał, że według załącznika VII część A, pkt. 1 ("Przepisy szczegółowe dotyczące oznaczania składników w malejącej kolejności wagowej") do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004, ilość dodanej wody nie musi być brana pod uwagę w wykazie składników, jeżeli nie przekracza wagowo 5% produktu gotowego. To odstępstwo nie ma jednak zastosowania do mięsa, surowych wyrobów mięsnych, nieprzetworzonych produktów rybołówstwa i nieprzetworzonych małży. W konsekwencji w rozpatrywanym przypadku konsumenci otrzymywali produkt o właściwościach odbiegających od oczekiwanych. Z punktu widzenia konsumenta informacja o dodaniu wody do surowego mięsa może być uznana za istotną, bowiem wskutek tego zabiegu konsument nabywa mniej mięsa, niż się spodziewał. Tym samym oferta staje się mniej korzystna cenowo a interes ekonomiczny konsumenta doznaje uszczerbku.
Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w Bydgoszczy dodał, że nie bez znaczenia jest również fakt stwierdzenia w wyniku badań laboratoryjnych fosforu i wyjaśnił, że zgodnie z załącznikiem II do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1333/2008 zawierającym unijny wykaz dodatków do żywności, dodatek związków fosforu do kategorii 08.1 Mięso świeże, z wyjątkiem surowych wyrobów mięsnych w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 853/2004, jest niedozwolony.
Ustalając wysokość kary za wprowadzenie przez skarżącą do obrotu wymienionego artykułu rolno-spożywczego, organ I instancji odwołał się do art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej i podał, że wziął pod uwagę: stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów oraz przychodu, a także wartość kontrolowanego artykułu rolno-spożywczego. Wojewódzki Inspektor podniósł m. in., że uchybienia dotyczyły wprawdzie tylko jednej partii artykułu rolno -spożywczego, lecz z uwagi na ich wykrycie dopiero w rezultacie badań laboratoryjnych, można przyjąć, że nawet świadomy i rozważny konsument, który z należytą uwagą analizuje oznakowanie nabywanych produktów, nie byłby w stanie wykryć nieprawidłowości. Tym samym postępowanie strony uniemożliwiło konsumentom dokonanie świadomych wyborów związanych ze spożywaną przez nich żywnością.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzją z 21 października 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy podzielił zapatrywanie organu I instancji, odnośnie do tego, że sporny produkt nie spełnia wymagań w zakresie jakości handlowej, w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej, a nadto że Spółka odpowiada definicjom podmiotu wprowadzającego do obrotu oraz podmiotu odpowiedzialnego za oznakowanie, o których mowa w art. 3 pkt 4 ustawy o jakości handlowej i art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 oraz art. 3 pkt 16 tego rozporządzenia.
Podkreślił, że stosownie do art. 7 ust. 1 lit. a rozporządzenia Nr 1169/2011 w sprawie przekazywania konsumentowi informacji na temat żywności (...), informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia, podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze odpowiedzialny za informację na temat żywności zapewnia obecność i rzetelność informacji na temat żywności zgodnie z mającym zastosowanie prawem dotyczącym informacji na temat żywności oraz z wymogami odpowiednich przepisów krajowych. Natomiast art. 8 ust. 5 rozporządzenia nr 1169/2011 wskazuje, iż bez uszczerbku dla ust. 2-4 podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze zapewniają przestrzeganie w przedsiębiorstwach pozostających pod ich kontrolą wymogów prawa dotyczącego informacji na temat żywności i odpowiednich przepisów krajowych mających znaczenie dla ich działalności i upewniają się, że wymogi te są spełnione.
Główny Inspektor JHARS zgodził się z organem I instancji również co do tego, że skoro w oznakowaniu spornego artykułu rolno-spożywczego podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, to w świetle art. 3 pkt 10 lit c) ustawy o jakości handlowej, jest to artykuł rolno-spożywczy zafałszowany.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji podkreślił, że badania zostały przeprowadzone przez Laboratorium UOKiK w Olsztynie, a zatem przez laboratorium, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2020 r. o Inspekcji Handlowej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1688), które posiada stosowną akredytację Polskiego Centrum Akredytacji i nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności i wiarygodności tych badań. Ponadto wyjaśnił, odwołując się do protokołu kontroli, że z uwagi na krótki termin przydatności do spożycia, kontrolujący nie pobrali wtórnika próbek, na podstawie art. 28. ust. 3 pkt 1 ustawy o Inspekcji Handlowej.
Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych odnosząc się do dowodów z wyników badań wykonanych na zlecenie Spółki w Laboratorium Instytutu Biotechnologii Przemysłu Rolno-Spożywczego oraz Laboratorium J.S. Hamilton Poland Sp. z o.o., które nie wykazały dodatku polifosforanów i wody dodanej, a które dopuścił w postępowaniu, podniósł, że badana próbka nie była próbką urzędową, czyli pobraną w toku działań kontrolnych przez osobę uprawnioną do tej czynności.
Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji w zakresie oceny przesłanek ustalenia wysokości kary za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywczego o niewłaściwej jakości handlowej. Podkreślił, że zarówno stopień szkodliwości czynu, jak też zakres naruszenia nie zostały ocenione jako niskie, albowiem z punktu widzenia konsumenta informacja o dodatku wody do surowego mięsa, jak i obecności w nim związków fosforu, jest bardzo istotna. Główny Inspektor JHARS dodał, że stosownie do art. 17 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, kary mające zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, dlatego nie mogą mieć symbolicznego charakteru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wniesioną przez L. sp. z o.o. sp. k. w J. skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, odwołał się do art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej, nakazującego, aby wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze spełniały wymagania w zakresie jakości handlowej, zdefiniowanej w art. 3 ust. 5 tej ustawy i stwierdził, że poddany badaniom artykuł rolno-spożywczy, będący w ofercie handlowej należącego do skarżącej sklepu L. nie spełniał wymagań jakości w zakresie oznakowania, a w konsekwencji zasadnie został uznany za artykuł rolno-spożywczy zafałszowany w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej.
Sad I instancji wyjaśnił, że przepisy ustawy o jakości handlowej wykonują postanowienia m. in. rozporządzeń 178/2002 i 1169/2011, co oznacza, że ich wykładnia nie może być sprzeczna z powołanymi rozporządzeniami. Celem prawa żywnościowego – w myśl art. 8 rozporządzenia 178/2002 - jest ochrona interesów konsumentów. Według art. 17 ust. 1 rozporządzenia 178/2002, podmioty działające na rynku spożywczym zapewniają, aby na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów, a naruszenie ich ma być sankcjonowane, w myśl art. 17 ust. 2 rozporządzenia 1078/2002. Przepis ten dotyczy obowiązków jakie winny wypełniać podmioty działające na rynku spożywczym i pasz, wskazując na wszystkie etapy począwszy od produkcji, a skończywszy na dystrybucji. Nie można z tego przepisu wywieść, że różnicuje on zakres obowiązków prawnych poszczególnych kategorii podmiotów w nim wskazanych (zob. wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1914/14).
Również z art. 8 ust. 2 rozporządzenia Nr 1169/2011 wynika dla podmiotu działającego na rynku spożywczym odpowiedzialnego za informację na temat żywności obowiązek zapewnienia obecności i rzetelności informacji na temat żywności zgodnie z mającym zastosowanie prawem dotyczącym informacji na temat żywności oraz z wymogami odpowiednich przepisów krajowych.
Sąd I instancji odnosząc się do kwestionowanej przez Spółkę procedury badawczej Laboratorium UOKiK w Olsztynie oraz niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (w szczególności wyników badań przeprowadzonych przez inne laboratorium) podniósł, że pracownicy laboratorium UOKiK w Olsztynie dysponują specjalistyczną wiedzą o zasadach przeprowadzenia badań żywności, a Laboratorium posiada stosowną akredytację i podlega niezależnemu audytowi PCA. Wyjaśnił również, odwołując się do orzecznictwa sądowego (wyroków NSA: z 4 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 917/11, z 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2171/11, z 31 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1304/13), że w takich sprawach jak rozpatrywana, nie jest dopuszczalne przyjmowanie innych wyników badań, dokonanych przez inne laboratoria, gdyż wypaczałoby to sens prowadzonych kontroli (za wyjątkiem o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy o Inspekcji Handlowej, prawa, który w niniejszej sprawie nie wystąpił).
Zdaniem Sądu I instancji, organ również w sposób prawidłowy wyjaśnił dlaczego nie pobrano tzw. próbki kontrolnej, a okoliczność ta znajduje odzwierciedlenie w protokole kontroli.
WSA odwołał się do art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej i podał, że wprowadzenia do obrotu artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego powoduje nałożenie kary pieniężnej, niezależnie od tego czy było to działanie celowe, zamierzone, zawinione.
Sąd I instancji podniósł również, że Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 23 listopada 2006 r. w sprawie C-315/05 (Dz. U. C.331 z 30 grudnia 2006 r. s. 14), wydanym w trybie prejudycjalnym uznał, że wprowadzający do obrotu może być odpowiedzialny za jakość nawet w sytuacji, gdy ogranicza się on jako zwykły dystrybutor do wprowadzenia do obrotu produktu, w jakości takiej jakiej został mu dostarczony przez producenta. Wymogi w zakresie jakości handlowej odnoszą się do żywności oferowanej konsumentom, dlatego też zapewnienie zgodności z tymi wymaganiami musi być obejmować także etap handlu. Zatem nawet, gdy niezgodność powstała na wcześniejszym etapie obrotu, to powinna zostać wyeliminowana w dalszych ogniwach obrotu.
W konkluzji WSA stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły, że skarżąca wprowadziła do obrotu produkt, w którego oznakowaniu podano niezgodnie z prawdą dane w zakresie składu (fosforu i wody), a więc zafałszowany artykuł rolno-spożywczy i prawidłowo zastosowały art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej. Określając wysokość kary uwzględniono stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno-spożywczych i wielkość jego obrotów oraz przychodu, a także wartość kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych. Jednocześnie organ uzasadnił, dlaczego nie znalazł podstaw do zastosowania wyjątku z art. 40a ust. 5c. u.j.h.a.r.s., czyli nie odstąpił od wymierzenia kary.
L. sp. z o.o. sp.k. w J. złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 188/21, domagając się jego uchylenia w całości oraz rozpoznania sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła temu wyrokowi:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania skargi w jej pełnych granicach, tj. nierozpoznanie zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez organ:
a) art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność zawartości wody w produkcie; w uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, że w sprawie nie ustalono, czy w badaniach laboratoryjnych wzięto pod uwagę osocze zmagazynowane wewnątrz opakowania, w szczególności we wkładzie absorpcyjnym, czy też masa osocza, które naturalnie wycieka z tego mięsa, została błędnie zakwalifikowana jako "woda dodana", a nadto zaniechano wyjaśnienia, jaka powinna być zawartość wody i fosforu w kontrolowanym produkcie (wartość referencyjna, wartość graniczna), czy wskazane wartości fosforu i wody faktycznie zostały dodane do produktu, czy też powstały w nim samoczynnie w naturalnym procesie;
b) art. 4 ust. 1 i art. 3 pkt 10 lit c) ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez przyjęcie, że produkt "karkówka wieprzowa bez kości schłodzona" stanowi artykuł rolno-spożywczy zafałszowany, gdy tymczasem w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja istotnego naruszenia interesów konsumentów finalnych, co jest przesłanką konieczną do uznania artkułu rolno-spożywczego za zafałszowany;
2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 2 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 1) i art. 28 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej, poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów, poprzez:
a) zaniechanie przez organ pobrania i poddania analizie próbki kontrolnej;
b) prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego i przyjmowanie takiego wnioskowania, które de facto uniemożliwia stronie postępowania (kontrolowanemu) jakąkolwiek weryfikację wyników badań laboratoryjnych, na podstawie których podejmowana jest decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej, a w szczególności: (i) przyjęcie, że badania wykonywane na zlecenie organu przeprowadzone na jednej próbce pobranej przez organ ("próbka urzędowa") są w zasadzie niepodważalne; (ii) jednoczesny brak pobrania przez organ wymaganej prawem próbki kontrolnej, która umożliwiłaby skarżącemu weryfikację wyniku badania "pierwszej" próbki urzędowej, (iii) odmowa uznania wartości dowodowej badań przeprowadzonych przez Skarżącego w niezależnych, akredytowanych laboratoriach i to nawet wobec braku pobrania wymaganej prawem próbki kontrolnej przez organ oraz pomimo oczywistych braków badania przeprowadzonego przez organ, co prowadzi do wyłączenia jakiejkolwiek możliwości weryfikacji wyników badań, a co za tym idzie, prawa skarżącego do obrony;
c) dokonywanie przez organ dowolnej, wybiórczej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny dowodów, tj. sprawozdań z badań przygotowanych przez akredytowane laboratorium oraz akredytowany Instytut Biotechnologii Przemysłu Rolno-Spożywczego im. Prof. Wacława Dąbrowskiego w Warszawie oraz stanowiska producenta kontrolowanych towarów, poprzez stwierdzenie, że nie mogą one stanowić podstawy rozstrzygnięcia, gdy tymczasem dowody te w sposób konsekwentny i spójny potwierdzają, że skład kontrolowanych towarów jest prawidłowy i nie ma zakazu dowodowego dotyczącego tego typu dowodów
3. art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., poprzez sformułowanie uzasadnienia wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny i niezgodny z zasadami rozumowania, tj.: (i) brak przedstawienia – w istocie - własnego stanowiska Sądu w przedmiocie braku pobrania próbki kontrolnej, brak możliwości kwestionowania badań, brak wzięcia pod uwagę kontrbadań i sprawozdań przedstawionych przez skarżącego, niewskazanie przyczyn, dla których Sąd uznał przeprowadzenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnioskowanych w skardze dowodów za nieistotne dla sprawy;
4. art. 106 § 3 p.p.s.a. przez odmowę przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi, w sytuacji gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości - tj. ustalenia, że Spółka jako dystrybutor nie może ponosić odpowiedzialności za rzekome niezgodności w składzie lub etykiecie towarów, zaś rzekomo obliczona ilość fosforu dodanego stanowi jedynie ułamek dziennej normy żywieniowej fosforu, a jednocześnie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 28 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Handlowej w zw. z art. 28 ust. 1 tej ustawy i art. 35 ust. 1 Rozporządzenia 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie błędne przyjęcie przez WSA, że organ w sposób prawidłowy odstąpił od pobrania próbki kontrolnej, podczas gdy organ miał obowiązek pobrania próbki kontrolnej, gdyż w stanie faktycznym sprawy nie zaszła żadna z przesłanek do zastosowania przez organ art. 28 ust. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, uzasadniająca odstąpienie od pobrania próbki;
2. § 3 ust. 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego trybu pobierania i badania próbek produktów przez organy Inspekcji Handlowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w efekcie błędne przyjęcie przez WSA, że organ pomimo braku wskazania w protokole pobrania próbki z 7 lutego 2020 r. jakiejkolwiek podstawy prawnej do odstąpienia od pobrania próbki kontrolnej, mógł uznać dokonane czynności i wadliwy protokół za zgodny z przepisami ww. rozporządzenia i uczynić go podstawą swoich dalszych działań w sprawie;
3. art. 17 ust. 1 i 2 Rozporządzenia 178/2002 w zw. z art. 8 ust. 2 i 5 i art. 38 ust. 1 Rozporządzenia nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. oraz art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej poprzez ich błędna wykładnie polegającą na przyjęciu przez WSA, że Spółka, jako dystrbutor żywności, jest odpowiedzialna za nieprawidłowości stwierdzone w zakresie składu produktu, podczas gdy produkcja żywności (w tym w odniesieniu do składu żywności) odbywa się w niezależnym podmiocie trzecim, w przedsiębiorstwie nie pozostającym pod kontrolą Spółki, oraz nie należy do zakresu obowiązków właściwych dla działalności Spółki;
4. art. 8 ust. 3 i 4 Rozporządzenia 1169/2011 poprzez jego niezastosowanie, przy jednoczesnym niewłaściwym zastosowaniu przez WSA w Warszawie art. 8 ust. 5 Rozporządzenia 1169/2011, a w konsekwencji pominięcie przez WSA wynikającej z nich zasady, że odpowiedzialność w prawie żywnościowym nie ma charakteru absolutnego i każdorazowo przy ustalaniu zakresu odpowiedzialności konkretnego podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze powinny być brane pod uwagę kryteria wskazane w ww. przepisach (w szczególności: zakres informacji posiadanych w ramach działalności zawodowej oraz ograniczenie odpowiedzialności przedsiębiorcy do zakresu działalności przedsiębiorstwo pozostającego pod jego kontrolą);
5. art. 4 ust. 1 u.j.h. w zw. z art. 3 pkt 10 lit c) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez WSA, że artykuł nie spełnia wymagań w zakresie jakości handlowej, w tym stanowi artykuł rolno-spożywczy zafałszowany w rozumieniu wskazanych przepisów, na podstawie samych tylko wyników badań przeprowadzonych przez Laboratorium UOKiK w Olsztynie, w sytuacji gdy do stwierdzenia powyższego wymagane jest ustalenie, iż doszło do istotnego naruszenia interesów konsumentów finalnych;
6. art. 40a ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 3 pkt 10 lit. c) u.j.h. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez WSA, że organy prawidłowo uznały, że wprowadzony przez Spółkę do obrotu artykuł stanowił artykuł rolno-spożywczy zafałszowany, podczas gdy w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia interesów konsumentów finalnych, co jest przesłanką konieczną do stwierdzenia, iż wprowadzony do obrotu artykuł rolno-spożywczy jest zafałszowany;
7. art. 40a ust. 5 u.j.h. w zw. z art. 139 ust. 1 i 2 Rozporządzenia 2017/625 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie przez WSA, że organy przy nałożeniu kary na Spółkę prawidłowo uwzględniły przesłanki wskazane ww. przepisie, podczas gdy (i) nie zachodziły w ogóle podstawy do nałożenia kary, (ii) nawet jeżeli kara byłaby zasadna (czemu Spółka zaprzecza), to stopień szkodliwości czynu oraz zakres naruszenia były marginalne, dotychczasowa działalność podmiotu nie dawała podstawy do nałożenia kary, zaś wartość kontrolowanych artykułów rolno-spożywczych była niższa, aniżeli wskazana przez organ oraz (iii) należało zastosować zasadę proporcjonalności;
8. art. 40a ust. 5c u.j.h. poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie zaniechanie przyjęcia przez WSA, iż w stanie faktycznym sprawy istniały po stronie organu uzasadnione przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, gdyż rzekome naruszenie cechowało się niskim stopniem szkodliwości, niewielkim zakresem, a nadto w dotychczasowej działalności Spółki nie stwierdzono istotnych uchybień.
W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a dowodu uzupełniającego z dokumentów (w tłumaczeniu przysięgłym) w postaci pytania Parlamentu Europejskiego do Komisji Europejskiej z 23 stycznia 2012 r. oraz odpowiedzi Komisji Europejskiej z 28 lutego 2012 r., na okoliczność wykładni przepisów Rozporządzenia 1169/2011, w tym odpowiedzialności Spółki (dystrybutora) za produkt.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W sprawie została nałożona na Spółkę kara pieniężna na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej, z tytułu wprowadzenia do obrotu zafałszowanej partii mięsa wieprzowego. Powołany przepis stanowi, że kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane, podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, nie niższej jednak niż 1000 zł. Warunkiem odpowiedzialności na podstawie tego przepisu jest ustalenie, że dany podmiot wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze, które są zafałszowane. Jak prawidłowo podkreślił Sąd I instancji, odpowiedzialność administracyjna z tego tytułu ma charakter obiektywny, a więc już sam fakt zachowania wypełniającego zawarte w nim przesłanki odpowiedzialności, a więc naruszającego ten przepis prawa, uzasadnia jego stosowanie wobec podmiotu, który dopuszcza się takiego zachowania (por. wyrok NSA z 16 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 2685/17).
Z przepisu art. 3 pkt 10 ustawy wynika natomiast, że artykuł rolno-spożywczy zafałszowany to ataki artykuł, w którym dodano substancje zmieniające jego skład lub obniżające jego wartość odżywczą albo dokonano zabiegów, które ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd środka spożywczego o należytej jakości, a także, niezgodnie z prawdą podano jego nazwę, skład, datę lub miejsce produkcji, termin przydatności do spożycia, datę minimalnej trwałości lub w inny sposób nieprawidłowo go oznakowano.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie podważała, że oferowała kontrolowany produkt rolno-spożywczy do sprzedaży, a więc że wprowadzała ten towar na rynek (art. 3 pkt 4 u.j.h.a.r.s. w zw. art. 3 pkt 8 rozporządzenia 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego). Zarzucała natomiast Sądowi I instancji naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 2 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej i wywodziła, że w toku postępowania nie przeprowadził wystarczającego postępowania dowodowego na okoliczność dostatecznego ustalenia składu kontrolowanego mięsa wieprzowego, w sposób nieuzasadniony odmówił mocuy dowodowej badaniom laboratoryjnym przedłożonym przez stronę, a w konsekwencji oparł zaskarżone rozstrzygnięcie jedynie na jednym, niezweryfikowanym badaniu laboratoryjnym.
Sąd kasacyjny nie podziela tego stanowiska skarżącej kasacyjnie.
Wbrew temu, co twierdzi wnosząca skargę kasacyjną, o wadliwości postępowania nie może świadczyć to, że nie pobrano próbki kontrolnej do badania. Ustawa o Inspekcji Handlowej nie zawiera bezwzględnego wymogu pobrania dwóch próbek produktu. W przepisie art. 28 ust. 3 (którego błędnej wykładni nie zarzucono w skardze kasacyjnej, a jedynie niewłaściwe jego zastosowanie), wymienia przypadki, w których takiej drugiej, kontrolnej próbki nie pobiera się. Jednym z nich jest sytuacja, gdy pobranie próbki jest utrudnione z uwagi na wartość, rodzaj lub niewielką ilość produktów. W świetle powyższego nie można zarzucić organom, że w niniejszej sprawie, z uwagi na krótki termin ważności badanego produktu rolno-spożywczego, a więc jego "rodzaj", odstąpiono od pobrania krótki kontrolnej i na tej podstawie zasadnie wywodzić, że skoro wynik jedynego badania nie został zweryfikowany w sposób "urzędowy", to badanie to nie mogło stanowić podstawy do czynienia przez organy ustaleń w sprawie.
Warto dodać, że zarówno z protokołu pobrania próbki jak i z późniejszego protokołu kontroli wynika przyczyna, z powodu której nie pobrano próbki kontrolnej badanej partii karkówki wieprzowej. Co równie istotne, oba te protokoły zostały podpisane przez osobę upoważnioną do reprezentowania kontrolowanego bez żadnych zastrzeżeń.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 78 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy, trzeba zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca nie kwestionuje, ze nie przeprowadzono tego dowodu, ale że niezasadnie "nie uznano jej wartości dowodowej" w sytuacji, gdy "nie istniała żadna inna, alternatywna metoda zweryfikowania wiarygodności badań przeprowadzonych przez organy".
Zauważyć należy, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o Inspekcji Handlowej, badania pobranych próbek produktów i próbek kontrolnych mogą być przeprowadzone wyłącznie przez laboratoria kontrolno-analityczne Inspekcji, Handlowej, i jedynie w sytuacji, gdy laboratorium Inspekcji nie może wykonać badań, to organ Inspekcji Handlowej może zawrzeć umowę o wykonanie badań pobranej próbki z innym wyspecjalizowanym laboratorium. Zatem, to nie strona, a organ decyduje o możliwości przeprowadzenia badań przez inne laboratorium, aniżeli to, należące do Inspekcji i może nastąpić tylko w wypadkach wskazanych w ustawie.
Zdaniem NSA, nie można również uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 106 § 3 p.p.s.a. Pomijając już istotę postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, jego wyjątkowość i uzupełniający charakter, trzeba stwierdzić, że przedstawione przez skarżącą przy skardze "Wytyczne Stałego Komitetu ds. Łańcucha Żywnościowego i Zdrowia Zwierząt Komisji Europejskiej dot. implementacji art. 11,12,14,17,18,19 i 20 rozporządzenia nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego (...)" , z uwagi na swój charakter interpretacyjny przepisów nie mogły zostać uznane za dowód w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.
Według sądu kasacyjnego, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, w którym jej autor wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 tej ustawy, poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi, a w konsekwencji jej niezasadne oddalenie.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Oznacza to, że w ramach kontroli zaskarżonego aktu Sąd I instancji jest obowiązany do badania jego zgodności z prawem w pełnym zakresie i uwzględnienia z urzędu naruszeń prawa, których nie dostrzegła strona wnosząca skargę. O jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA: z 27 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 561/22, z 8 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 1591/20, z 17 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 4309/21, z 26 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4/23). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie wyjaśnił, w jaki sposób WSA w Warszawie wykroczył poza granice sprawy, a więc uczynił przedmiotem rozpoznania inną sprawę administracyjną niż ta, w której wniesiono skargę. W istocie zarzut ten nie koresponduje treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. i dlatego nie może być uwzględniony.
Co istotne, a czego nie dostrzega wnosząca skargę kasacyjną, w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 7 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2268/20, Lex nr 3697821). Podobnie, za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z: 2 października 2019 r, sygn. akt II OSK 2708/17; 12 września 2018 r., sygn. akt I GSK 971/18).
Stosownie do art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyroki NSA z: 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 138/25, z 24 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2631/21, z 29 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 774/22).
Zdaniem NSA żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. WSA przedstawił w nim w szczególności stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn - w jego ocenie - skarga skarżącej nie zasługiwała na uwzględnienie. Należy mieć również na uwadze, że Sąd I instancji nie ma obowiązku szczegółowego odniesienia się do każdego zarzutu i twierdzenia skargi. Powinien przede wszystkim wskazać i wyjaśnić te okoliczności faktyczne i prawne, które przyjął za podstawę swego rozstrzygnięcia Natomiast fakt, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu I instancji, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonujące, nie stanowią skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można tracić z pola widzenia, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (por. np. wyroki NSA z dnia: 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13; 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15).
Dlatego też nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które zostały powiązanie z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. i sprowadzają się do twierdzenia o nieodniesieniu się w uzasadnieniu do wskazywanych przez skarżącą zarzutów, jej zdaniem o kluczowym znaczeniu, przez co treść uzasadnienia miała uniemożliwiać dokonać kontroli instancyjnej sprawy. Owszem, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie wypowiedział się wprost co do zarzutów wymienionych przez skarżącą kasacyjnie w środku odwoławczym, niemniej z uzasadnienia wyroku można wywieść, jaki stan faktyczny przyjęto za podstawę wyrokowania, a sposób sporządzenia uzasadnienia nie pozbawił również skarżącej możliwości wdania się w spór (o czym świadczy obszerna skarga kasacyjna), ani sądu kasacyjnego możliwości kontroli orzeczenia.
Jak już powiedziano, za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, w związku z tym skarżącej odnośnie prawidłowego ustalenia masy osocza (wody dodanej) i tego, czy woda oraz fosfor faktycznie zostały dodane do produktu, czy powstały w nim samoczynnie, w naturalnym procesie, nie mogą być uwzględnione.
W sprawie nie naruszono również prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie to, w ocenie autora skargi kasacyjnej, miało polegać na pozbawieniu strony możliwości złożenia wniosków dowodowych a w konsekwencji pozbawieniu prawa do zakwestionowania wyników badań dokonanych przez laboratorium "wskazane przez organ" (s. 16 skargi kasacyjnej).
W ocenie NSA to stanowisko skarżącego kasacyjnie jest nieuzasadnione. Prawo do czynnego udziału w postępowaniu obejmuje powiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), a następnie umożliwienie jej aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, m.in. poprzez zapewnienie dostępu do akt sprawy (art. 73 i 74), zgłaszania dowodów (art. 78 k.p.a.), czy wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 k.p.a.). W istocie wiec uzasadnienie tego zarzutu nie koresponduje z treścią przepisu i dlatego zarzut ten nie może być uwzględniony.
Reasumując dotychczasowe rozważania, w rozpoznanej sprawie wnosząca skargę kasacyjną formułując zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zakwestionowała skutecznie okoliczności faktycznych sporawy ustalonych przez organy administracji i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia. Wbrew zapatrywaniu Spółki, wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione. O zasadności zarzutów procesowych sformułowanych w rozpatrywanym środku odwoławczym nie może świadczyć to, że podczas kontroli nie pobrano próbki kontrolnej (a w związku z tym badanie, którego wynik był podstawą nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, nie zostało zweryfikowane), jak również to, że organy "odmówiły uznania wartości dowodowej" badań przeprowadzonych przez Spółkę w niezależnych laboratoriach, co niezasadnie zaakceptował Sąd I instancji.
Jak już podniesiono, w rozpoznanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie podważała, że oferowała kontrolowany produkt rolno-spożywczy do sprzedaży, a więc że wprowadzała ten towar na rynek (art. 3 pkt 4 u.j.h.a.r.s. w zw. art. 3 pkt 8 rozporządzenia 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego).
Skoro zatem skarżąca kasacyjnie oferowała do sprzedaży żywność, dystrybuowała ją, to oznacza, że jako podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 2 pkt 3 rozporządzenia 178/2002, zobowiązana była do przestrzegania prawa żywnościowego, a więc wszelkich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych regulujących sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na szczeblu Unii, jak i na poziomie krajowym i wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności (art. 3 pkt 1 rozporządzenia 178/2002).
W związku z tym ciążył na niej również, stosownie do art. 17 ust. 1 rozporządzenia 178/2002, obowiązek zapewnienia, zgodności żywności z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowania przestrzegania tych wymogów. Zgodnie z tym przepisem, podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów.
W świetle art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, skoro na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zobowiązane są zapewnić zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów, to znaczy że na każdym z podmiotów działających na tym rynku - od producenta aż po sprzedawcę detalicznego - spoczywa określony przepisem obowiązek. Z punktu widzenia definicji wprowadzenia do obrotu istotne jest bowiem jedynie dokonanie określonych w tej definicji czynności, takich między innymi, jak posiadanie żywności w celu sprzedaży, oferowanie do sprzedaży, dystrybucja czy sprzedaż artykułów rolno-spożywczych. (por. wyrok NSA z 10 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 67/25, z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1140/15; wyrok NSA z 25 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1151/19).
Określenie granic i przesłanek odpowiedzialności za naruszanie przepisów prawa żywnościowego należy do państw członkowskich, które samodzielnie stanowią, który podmiot może być pociągnięty do odpowiedzialności za dane działanie lub zaniechanie oraz jakie sankcje należy wobec niego zastosować (art. 17 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia). Określając te zasady nie mogą oczywiście pomijać przepisów prawa żywnościowego, a nadto zobowiązane są uwzględnić motyw 12 Preambuły rozporządzenia 178/2002, stanowiący, że dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności, konieczne jest uwzględnienie wszystkich aspektów łańcucha produkcji żywności począwszy od produkcji podstawowej i produkcji pasz, aż do sprzedaży lub dostawy żywności do konsumenta, ponieważ każdy element może mieć potencjalny wpływ na bezpieczeństwo żywności.
Spółka przywołując art. 8 ust. 3-5 rozporządzenia 1169/2011 wskazywała, że jako dystrybutor żywności nie jest może ponosić odpowiedzialności za jej skład i wywodziła, że "odpowiedzialność w prawie żywnościowym nie ma charakteru absolutnego" i w związku z tym konieczne jest uwzględnienie takich okoliczności jak "zakres informacji posiadanych w ramach działalności zawodowej oraz ograniczenie odpowiedzialności przedsiębiorcy do zakresu działalności przedsiębiorstwa pozostającego pod jego kontrolą".
Jak wynika z art. 1 ust. 2 tego aktu, rozporządzenie to określa ogólne zasady, wymogi i zakresy odpowiedzialności dotyczące informacji na temat żywności i ma zastosowanie do podmiotów prowadzących przedsiębiorstwo spożywcze na wszystkich etapach łańcucha żywnościowego, na których ich działania dotyczą przekazywania konsumentom informacji na temat żywności i do wszelkich środków spożywczych przeznaczonych dla konsumenta finalnego, w tym do środków spożywczych dostarczanych przez zakłady żywienia zbiorowego i do środków spożywczych przeznaczonych do dostarczenia do zakładów żywienia zbiorowego (art. 1 ust. 2 i ust. 3).
Wbrew zapatrywaniu wnoszącej skargę kasacyjną, rozporządzenie 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności (...) nie zmienia zasad odpowiedzialności podmiotów prowadzących przedsiębiorstwo spożywcze, ale doprecyzowuje art. 17 rozporządzenia 178/2002 w odniesieniu do wymogów prawa żywnościowego w zakresie informacji na temat żywności.
W powołanym przez Spółkę przepisie odpowiedzialność za wypełnienie wymogów prawa żywnościowego dotyczących informacji została przypisana w pierwszej kolejności podmiotowi, pod którego nazwą lub firmą dany środek spożywczy został wprowadzony na rynek, lub – jeżeli ten podmiot nie prowadzi działalności w Unii – importerowi danego środka na rynek Unii. Z tej normy wynika zatem, że niezależnie od etapu łańcucha żywnościowego za właściwe oznakowanie żywności odpowiedzialność ponosi pomiot wskazany na etykiecie. Jednocześnie jednak w przywołanym przepisie zamieszczona została reguła uzupełniająca, która powoduje, że każdy podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze zobowiązany jest dołożyć należytej staranności dla upewnienia się, że wymogi w zakresie informowania na temat żywności są spełnione (art. 8 ust. 5 rozporządzenia nr 169/2011).
Zakwestionowana karkówka wieprzowa została wyprodukowana dla skarżącej przez Z. w C., a więc w ramach pewnych relacji handlowych pomiędzy uczestnikami łańcucha żywnościowego, w których końcowy dystrybutor może mieć kontrolę nad sposobem produkcji czy oznakowaniem dostarczonego mu produktu.
Należy mieć także na uwadze motyw 21 Preambuły rozporządzenia 1169/2011, w myśl którego "Aby nie dopuścić do rozdrobnienia zasad dotyczących zakresu odpowiedzialności podmiotów prowadzących przedsiębiorstwo spożywcze za informacje na temat żywności, właściwe jest wyjaśnienie zakresów odpowiedzialności podmiotów działających na rynku spożywczym w tym obszarze. Wyjaśnienie to powinno być zgodne z zakresami odpowiedzialności w odniesieniu do konsumenta, o których mowa w art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002.".
Z tych wszystkich względów NSA nie uznał za zasadne zarzutu błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia 178/2002 w zw. z art. 8 ust. 2 i 5 i art. 38 ust. 1 rozporządzenia nr 1169/2001 oraz zarzutu nieuzasadnionego niezastosowania art. 8 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia nr 1169/2001.
W świetle przepisów rozporządzenia 178/2002 i rozporządzenia 1169/2011 nie ma więc podstaw do wyłączenia odpowiedzialności dystrybutora (Spółki) z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej, tylko dlatego że była ona jedynie dystrybutorem produktu, a jego produkcja odbywa się w niezależnym podmiocie trzecim, w przedsiębiorstwie nie pozostającym pod kontrolą skarżącej.
Zdaniem NSA nie są również uzasadnione zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 10 lit c) ustawy o jakości handlowej produktów rolno-spożywczych oraz art. 40a ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 3 pkt 10 lit c) tej ustawy, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że sporny artykuł rolno-spożywczy był zafałszowany. W uzasadnieniu tych zarzutów wnosząca skargę kasacyjną argumentowała, że w sprawie oparto się wyłącznie o wyniki badań laboratoryjnych i nie ustalono, aby doszło do istotnego naruszenia interesów konsumentów finalnych (końcowych), a więc ostatecznych nabywców środka spożywczego, co jest przesłanką konieczną do stwierdzenia, że wprowadzony do obrotu artkuł rolno-spożywczy jest zafałszowany.
Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, wprowadzane do obrotu artykuły rolno-spożywcze powinny spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeżeli w przepisach o jakości handlowej zostały określone takie wymagania, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli ich spełnienie zostało zadeklarowane przez producenta. Pojęcie jakości handlowej definiuje natomiast art. 3 pkt 5 tej ustawy, stanowiąc, że są to cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi.
Z kolei według art. 3 pkt 10 powołanej ustawy, artykuł rolno-spożywczy zafałszowany to produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów finalnych, w szczególności jeżeli:
a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej,
b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą,
c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej części tego przepisu określono ogólną definicję artykułu zafałszowanego środka spożywczego wprowadzając jako jej element wymaganie istotnego naruszenia interesów konsumentów finalnych, natomiast w dalszych punktach a), b), c) zilustrowano je przykładami zafałszowań (por. wyrok NSA z 16 lutego 2017 r., II GSK 2685/15 oraz Jaczyńska A. Ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Komentarz. LEX/el.2023). Wynika z tego, że produkty w oznakowaniu których podano niezgodny z prawdą skład, pochodzenie, czy termin przydatności do spożycia, są produktami zafałszowanymi. Pojęcie produktu zafałszowanego należałoby zatem przede wszystkim odnosić, zgodnie z celem ustawy o jakości handlowej, do cech produktów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 i 2 u.i.h. w zw. z art. 28 ust. 1 tej ustawy oraz § 3 ust. 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego trybu pobierania i badania próbek produktów przez organy Inspekcji Handlowej. Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną, w protokole pobrania próbki z 7 lutego 2020 r. podano przyczynę odstąpienia od pobrania próbki kontrolnej. Nie wskazano co prawda podstawy prawnej tej czynności, stosownie do § 3 pkt 5 powołanego rozporządzenia (uczyniono to w protokole kontroli), niemniej jednak, niejako w uzupełnieniu oceny zarzutów procesowych, trzeba stwierdzić, że w sprawie nie wykazano aby to procesowe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd kasacyjny nie uwzględnił również ostatnich dwóch zarzutów skargi kasacyjnej, w których jej autor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej w związku z art. 139 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 217/625 oraz art. 40a ust. 5c ustawy o jakości handlowej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu tych zarzutów Spółka wywodziła, że WSA niezasadnie uznał, że organy prawidłowo uwzględniły dyrektywy wymiaru kary, o których mowa w art. 40a ust. 4 powołanej ustawy i wskazywała, że nawet jeżeli kara byłaby zasadna, to stopień szkodliwości czynu oraz zakres naruszenia "były marginalne". Nadto wywodziła, że w rozpoznawanej sprawie istniały uzasadnione przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, gdyż rzekome naruszenie cechowało się niskim stopniem społecznej szkodliwości, niewielkim zakresem, a nadto w dotychczasowej działalności Spółki nie stwierdzono istotnych uchybień.
Według NSA, Sąd I instancji zasadnie zaaprobował stanowisko organów co do oceny przesłanek wymiaru kary, o których mowa w art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej. Zasadnie również podzielił zapatrywanie organu odnośnie do braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Powołany przepis ustawy o jakości handlowej nie przewiduje obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, a jedynie fakultatywny charakter zastosowania tej instytucji i to tylko w przypadku niskiego stopnia szkodliwości czynu, niewielkiego zakresu naruszenia lub braku stwierdzenia istotnych uchybień w dotychczasowej działalności podmiotu. Tym samym nie można zarzucić organowi naruszenia tego artykułu, tym bardziej że przyjął on wysoki stopień szkodliwości czynu oraz zakres naruszenia.
Mając to wszystko na uwadze, NSA uznał w ramach kontroli zaskarżonego wyroku przeprowadzonej w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił tę skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 powołanej ustawy procesowej.