II GSK 882/24

II GSK 882/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Lotnicze prawo
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 3629/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-24
Skarżony organ
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1580
art. 209w ust. 5
Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r.- Prawo lotnicze t.j.
Dz.U. 2020 poz 1325
art. 165b par. 1, art. 272
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15 zzr ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 105 par. 1, art. 189c, art. 189g par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
art. 267
Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 92 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 568
art. 46 ust. 20, art. 68 ust. 2
Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. DAC., D., Irlandia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3629/23 w sprawie ze skargi R. DAC., D., Irlandia na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 17 lutego 2023 r. nr LOB.501.1.2023.ULC.3 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie przez przewoźnika informacji dotyczącej lotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. DAC w D., Irlandia na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I.
Decyzją z 3 marca 2021 r. nr ULC-LOB-1/0262-0018/04/18 Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, na podstawie art. 209u ust. 1 i 2 w zw. z art. 209w ust. 1, art. 202a oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo Lotnicze (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1970) nałożył na R. DAC (dalej jako skarżąca, spółka), karę pieniężną w wysokości 22.500 zł.
Kara została nałożona w związku z nieprzekazaniem przez przedsiębiorcę lotniczego informacji API dotyczących lotu z dnia 5 lutego 2018 r. nr FR 4124 z T. do W.
II.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes ULC decyzją z 17 lutego 2023 r. nr LOB.501.1.2023.ULC.3 utrzymał w mocy decyzję własną z 3 marca 2021 r.
Decyzja została doręczona w dniu 7 marca 2023 r.
III.
Wyrokiem z 24 października 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 3629/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na ww. decyzję.
WSA wyjaśnił, że odesłanie z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego do Ordynacji podatkowej nie służyło dookreśleniu charakteru prawnego kary pieniężnej, ale odnosiło się do reguł postępowania, jakie przy jej wymiarze powinny zostać zachowane. Zmiana brzmienia art. 2 § 1 pkt 1 O.p. w zakresie odwołania do niepodatkowych należności budżetu państwa nie miała wpływu na możliwość zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 209w ust. 1 i 5 w zw. z art. 200a Prawa lotniczego.
Z art. 165b § 1 O.p. jednoznacznie wynika, że wymóg wszczęcia postępowania przed upływem wspomnianego w nim terminu 6 miesięcy ma zastosowanie do tych sytuacji, gdy postępowanie w sprawie wszczynane jest po uprzednio zakończonej kontroli, w wyniku ujawnionych w jej toku nieprawidłowości.
Przedmiotowe postępowanie nie było poprzedzone kontrolą, zaś Komendant Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu-Starachowicach nie jest stroną postępowania. Podmiot ten jedynie poinformował Prezesa ULC o braku przesłania listy pasażerów rejsu.
W badanej sprawie Komendant stwierdził naruszenie w toku przeprowadzonych czynności sprawdzających, a nie w toku kontroli. Aby dane czynności można było uznać za kontrolę podatkową musi ona spełniać szereg warunków. Kontrola podatkowa jest bowiem procedurą sformalizowaną, w której można wyodrębnić np. dzień jej zakończenia, którym jest dzień doręczenia protokołu kontroli.
W badanej sprawie postępowanie kontrolne nie było przeprowadzane i nie sporządzono protokołu kontroli, zatem nie ma możliwości określenia daty, od której można liczyć termin przewidziany w art. 165b § 1 O.p. Ponadto ustawa Prawo lotnicze przewiduje kompetencje Prezesa ULC do przeprowadzania kontroli w określonych przypadkach. Tym samym w stanie prawnym obowiązującym przed 1 kwietnia 2019 r., z mocy art. 209w ust. 5 ustawy Prawo lotniczego, przepis art. 165b § 1 O.p. mógł mieć zastosowanie tylko do tych spraw, które były poprzedzone kontrolą Prezesa ULC.
WSA zauważył także, że w ustawie Prawo lotnicze, jak i w Ordynacji podatkowej nie określono terminów przedawnienia nakładania administracyjnych kar pieniężnych. W takiej sytuacji zastosowanie znajdują materialne przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odnoszące się do przedawnienia nakładania administracyjnych kar pieniężnych.
W badanej sprawie należy mieć na uwadze unormowania wynikające z art. 189g § 1 k.p.a. Naruszenie prawa miało miejsce w dniu 5 lutego 2018 r., w którym odbywał się lot nr FR 4124 z T. do W., w tym też dniu rozpoczął bieg termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za nieprzekazanie przez przewoźnika informacji API dotyczącej wskazanego lotu. Jednak przy obliczaniu terminu przedawnienia uwzględnić należy art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19. Przepis ten został uchylony 16 maja 2020 r. na mocy art. 46 pkt 20, w związku z art. 76 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875). Zgodnie z art. 68 ust. 2 ww. ustawy terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy o COVID-19, podjęły swój dalszy bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie noweli z 14 maja 2020 r. Wspomniana nowela stosownie do jej art. 76, w zakresie istotnym dla omawianej kwestii, weszła w życie 16 maja 2020 r., tj. w następnym dniu po jej ogłoszeniu. Dzień 24 maja 2020 r. jest zatem pierwszym dniem po upływie siedmiu dni od wejścia w życie ustawy nowelizującej i jednocześnie dniem, od którego ponownie po zawieszeniu biegnie termin przedawnienia.
Bieg terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazanie informacji API był więc zawieszony przez okres 54 dni, tj. od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r.
Wobec powyższego termin 5 lat od dnia naruszenia prawa na nałożenie kary pieniężnej nie upływał w dniu 5 lutego 2023 r. a dopiero w dniu 31 marca 2023 r. - ostateczna decyzja została wydana w dniu 17 lutego 2023 r. (doręczona 7 marca 2023 r.), a zatem przed upływem terminu przedawnienia. Nie jest zatem zasadny zarzut przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, że celem regulacji zawartej w ustawie COVID-19 (art. 15zzr oraz art. 15zzs) było zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz obrony swych praw i interesów, ale powiązane z jednoczesnym zawieszeniem biegu materialnych terminów przedawnienia prawa administracyjnego, co wynikało z oczywistej potrzeby równoległego zabezpieczenia interesów, na straży których stoi właściwy do danego rodzaju spraw organ (wyrok NSA z 22 lipca 2022 r. sygn. akt II GSK 660/22).
W ocenie Sądu nie jest zatem zasadny zarzut o braku możliwości zastosowania art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19 wobec okoliczności, iż ustawodawca nie dokonał wyłączenia regulacji wynikających z art. 189c k.p.a.
W niniejszej sprawie zarówno w czasie wydania decyzji o nałożeniu kary jak i w czasie naruszenia prawa obowiązywały te same normy Prawa lotniczego dotyczące wysokości kary jak i podstaw do jej nałożenia. Natomiast art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19 miał na celu zawieszenie biegu terminu przedawnienia, tak aby także organy administracji miały możliwość dostosowania się do warunków panujących w tamtym czasie epidemii i związanych z tym różnego rodzaju ograniczeń. Przyjęcie wykładni proponowanej przez skarżącego byłoby zatem sprzeczne z celem regulacji.
W ocenie WSA, materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania potwierdzał, że w dniach 5 lutego 2018 r. strona nie przedstawiła wymaganych informacji API. Z załączonej do akt sprawy notatki urzędowej sporządzonej 6 lutego 2018. jednoznacznie wynika, że dnia 5 lutego 2018 r. nie otrzymano listy API pasażerów przylatujących samolotem rejsowym linii R. (nr rejsu FR 4124) z T.
Podnoszona przez stronę okoliczność braku w aktach sprawy dowodu zaniechania przez stronę przesłania informacji o pasażerach jest niezasadna. Notatka służbowa jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie w trybie i na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazany przepis nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, zaś użycie sformułowania "w szczególności" pozwala przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Tym samym ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy.
Do obalenia domniemania zgodności z prawdą treści zawartych w notatce urzędowej konieczne było przedstawienie przeciwdowodów. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, które zostało skutecznie doręczone stronie w dniu 13 grudnia 2018 r. W piśmie tym przedstawione zostały stwierdzenia wynikające z ww. notatki urzędowej, w tym numer lotu czy jego data.
Pismem z 26 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej zajął stanowisko w sprawie, jednak nie przedstawił przeciwdowodu względem załączonej do akt sprawy notatki służbowej. Tym samym nie doszło do skutecznego podważenia tego dowodu. Nie uczynił tego również na późniejszym etapie postępowania.
W ocenie WSA brak możliwości weryfikacji przez spółkę faktu wywiązania się z obowiązku przekazania informacji API nie zdejmuje z tego podmiotu odpowiedzialności za ich nieprzekazanie. Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego powinien tak zorganizować swoją działalność, aby w każdej chwili był w stanie wykazać okoliczności uwalniające go od odpowiedzialności za zarzucane mu naruszenia obowiązków wynikających z ustawy Prawo lotnicze.
IV.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła spółka zaskarżając go w całości i zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 272 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej jako o.p.) w zw. z art. 209w ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi,
w sytuacji, gdy Sąd nieprawidłowo uznał, że czynności dokonywane w niniejszej sprawie przez Straż Graniczną stanowiły czynności sprawdzające w rozumieniu o.p., podczas gdy przepis art. 272 o.p. nie powinien w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania ze względu na brak możliwości jego odpowiedniego zastosowania wynikającego z odmiennego celu czynności sprawdzających wskazanego w o.p. oraz faktycznego celu czynności dokonanych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej,
skutkiem czego Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przeprowadzenia kontroli, a w konsekwencji odmówił zastosowania art. 165b § 1 o.p., mimo że przepis ten winien znaleźć zastosowanie ze względu na przeprowadzenie czynności, które wykazywały cechy kontroli.
czego konsekwencją było naruszenie:
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi.
w sytuacji, gdy Organ błędnie nie zastosował art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, podczas gdy postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przed Organem toczyło się w wyniku uchybień wykrytych po stronie Skarżącego przez Komendanta Placówki Straży Granicznej we Wrocławiu-Strachowicach,
skutkiem czego Organ wydał, a następnie utrzymał w mocy decyzję nr ULC-LOB-1/0262-0018/04/18 z dnia 3 marca 2021 r., mimo wszczęcia i prowadzenia przeciwko Skarżącemu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej po upływie terminu 6 miesięcy od dnia ujawnienia przez funkcjonariuszy Straży Granicznej nieprawidłowości dotyczących wykonania przez Skarżącego lotu będącego przedmiotem tego postępowania, tj. po upływie terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia.
co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:
- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie nieważności w całości decyzji nr LOB.501.1.2023.ULC.3 z dnia 17 lutego 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr ULC-LOB-1/0262-0018/04/18 z dnia 3 marca 2021 r., w sytuacji gdy decyzje te zostały wydane przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na prowadzeniu postępowania administracyjnego pomimo upływu terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia;
- ewentualnie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości decyzji nr LOB.501.1.2023.ULC.3 z dnia 17 lutego 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr ULC-LOB-1/0262-0018/04/18 z dnia 3 marca 2021 r., w sytuacji gdy decyzja nr LOB.501.1.2023.ULC.3 została wydana przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z naruszeniem art. 233 § 1 pkt 2 lit. a o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), polegającym na utrzymaniu w mocy poprzedzającej ją decyzji nr ULC-LOB-1/0262-0018/04/18, wydanej w warunkach przedawnienia możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej, a zatem w warunkach bezprzedmiotowości postępowania;
- art. 145 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 208 § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), poprzez nieuwzględnienie skargi i nieumorzenie postępowania administracyjnego w całości, pomimo że było ono bezprzedmiotowe, z uwagi na jego wszczęcie i prowadzenie pomimo upływu terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności nad wyraz lakoniczne uzasadnienie stanowiska o braku podstaw zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego oraz stanowiska odmawiającego czynnościom dokonywanym przez Straż Graniczną charakteru i cech kontroli oraz powodów, dla których Sąd uznał je za czynności sprawdzające co doprowadziło do niepełnego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uniemożliwiło kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
III. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189g § 1 k.p.a. w zw. z art. 15zzr ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.) (dalej jako "ustawa COVID-19") w zw. z art. 189c k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi.
w sytuacji w której postępowanie przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego było bezprzedmiotowe, z uwagi na upływ pięcioletniego terminu uprawniającego do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, biorąc pod uwagę dzień naruszenia prawa tj. 5 lutego 2018 r., termin do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej upływał z dniem 5 lutego 2023 r., podczas gdy doręczenie Skarżącemu ostatecznej decyzji w sprawie nastąpiło w dniu 7 marca 2023 r. (30 dni po terminie), a Sąd dokonał wadliwej wykładni art. 15zzr ust. 1 pkt 3 Ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.), który nie może mieć zastosowania dla terminu przewidzianego w art. 189g § 1 k.p.a., wobec zawężenia przedmiotowej regulacji do zawieszenia biegu terminów przedawnienia określonych w prawie administracyjnym, podczas gdy regulacja art. 189g § 1 k.p.a. stanowi materialny termin na wydanie konstytutywnej decyzji przez organ, który nie mógł podlegać zawieszeniu, w przeciwieństwie do terminów przedawnienia dotyczących materialnej strony stosunku prawnego.
2. art. 2 w zw. z art. 31 ust 3 w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 Ustawy COVID-19, poprzez brak uwzględnienia, że art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19 jest niezgodny z wyprowadzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, poprzez uchwalenie przez ustawodawcę regulacji, która wprowadzała instytucję zawieszenia terminu do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonego w art. 189g § 1 k.p.a. na czas nieokreślony, na podstawie decyzji organu władzy wykonawczej, tj. ministra właściwego do spraw zdrowia, który mógł decydować w przedmiocie stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii na podstawie art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1284, ze zm.; dalej: ustawa sanitarna) to jest w drodze rozporządzenia a nie ustawy, godząc przez to w zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, przewidywalności i pewności prawa, skutkiem czego była niezgodna z tym przepisem modyfikacja ustawowych terminów na wydanie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie aktu wykonawczego, co w tej sprawie doprowadziło do niezasadnego przedłużenia terminu przedawnienia o 54 dni,
co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości decyzji nr LOB.501.1.2023.ULC.3 z dnia 17 lutego 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nr ULC-LOB-1/0262-0018/04/18 z dnia 3 marca 2021 r., w sytuacji gdy decyzja nr LOB.501.1.2023.ULC.3 została wydana przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z naruszeniem art. 189g § 1 k.p.a., a zatem w warunkach bezprzedmiotowości postępowania;
- art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieumorzenie postępowania administracyjnego w całości, pomimo że było ono bezprzedmiotowe, z uwagi na jego wszczęcie i prowadzenie pomimo upływu terminu uprawniającego do nałożenia kary pieniężnej.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. W obu przypadkach o orzeczenie o kosztach postępowania.
V.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.
VI.
Pismem z 2 stycznia 2025 r. skarżąca kasacyjnie spółka wniosła:
1. w związku z treścią art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.) o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako: TSUE):
"Czy art. 4 oraz art. 5 Dyrektywy Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz.U.UE. L z 2004 r. Nr 261, str. 24), interpretowane w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 z późn. zm.) należy interpretować w ten sposób, że z uwagi na zasadę proporcjonalności, a także prewencyjny cel regulacji, oraz konieczność zapewnienia przewoźnikom skutecznego prawa do obrony oraz odwołania, stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidzianemu w art. 202a w zw. z art. 209u ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2110 z póżn. zm.), które to dokonuje transpozycji ww. dyrektywy, w zw. z art. 189g § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), w zakresie, w jakim regulacja ta przewiduje 5 letni termin na nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 202a ustawy Prawo Lotnicze, jednocześnie nie limitując terminu na wszczęcie postępowania oraz zawiadomienie przewoźnika o toczącym się postępowaniu?"
2. w związku z treścią art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski (dalej jako: Konstytucja RP), o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym:
"Czy art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji, wprowadzony w brzmieniu przewidzianym przez art. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.568) (dalej jako; ustawa covidowa) jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, w szczególności w zakresie w jakim ww. przepis wprowadza okres zawieszenia biegu terminu przedawnienia na czas nieokreślony, z jednoczesnym dopuszczeniem możliwości modyfikacji tego okresu rozporządzeniem, tj. aktem normatywnym niższego rzędu niż ustawa."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
VII.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca jednoznacznie i enumeratywnie wyliczył w art. 183 § 2 ustawy procesowej.
VIII.
W pierwszej kolejności należy ocenić najdalej idący zarzutu nr II, podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego. Spółka twierdzi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie nadaje się do kontroli, bowiem narusza dyspozycję powołanego przepisu poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz lakoniczne uzasadnienie stanowiska o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego.
Zarzut ten uznać należy za niezasadny.
W art. 141 § 4 p.p.s.a. określono konstrukcyjne wymogi uzasadnienia wyroku. Poprawnie sporządzone uzasadnienie ma więc składać się z elementów wskazanych w tym przepisie. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć co do zasady miejsce wówczas, gdy uzasadnienie nie ma wymaganych elementów i nie poddaje się w związku z tym weryfikacji instancyjnej. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. nie może natomiast stanowić podstawy do kwestionowania merytorycznej sfery uzasadnienia wyroku, w tym wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji merytorycznego stanowiska w sprawie. Tym bardziej nie może stanowić uzasadnienia dla subiektywnie postrzeganych braków argumentacyjnych. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że WSA w sposób prawidłowy wyjaśnił podstawę prawną nieuwzględnienia skargi, w szczególności odmowę zastosowania art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. Art. 141 § 4 p.p.s.a., określając wymogi formalne uzasadnienia wyroku, nie precyzuje sposobu ich wypełnienia (nie narzuca określonego wzorca argumentacyjnego). Oznacza to, że przepis ten nie nakłada na autora uzasadnienia warunków formalnych, w jakich następuje spełnienie tych wymogów. Sposób ich realizacji jest pozostawiony autorowi i powiązany z potrzebą wyrażenia stanowiska w sposób poddający się kontroli.
Z treści uzasadnienia kontrolowanego wyroku wynika jednoznacznie jakie były motywy podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym WSA spełnił prawem nakazane warunki.
IX.
Niezasadny jest także zarzut nr I.2 skargi kasacyjnej, wskazujący na błędne nieuwzględnienie art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego. Zarzut ten jest przede wszystkim wadliwy z formalnego punktu widzenia.
Należy przypomnieć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i z tej przyczyny jej sporządzenie prawodawca powierzył podmiotom (pełnomocnikom) profesjonalnym. Konsekwencją powyższego jest to, że postępowanie kasacyjne może toczyć się w granicach wyznaczonych przez stronę sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie modyfikuje więc ustaleń wskazanych przez stronę ani nie domniemywa podstaw i zakresu zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji.
Z treści omawianego zarzutu wynika, że jego podstawę stanowił art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powiązany z art. 165b § 1 i art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, w dalszej zaś części wymienione przepisy p.p.s.a. Wskazane przepisy regulują jednak materię związaną z nałożeniem kary pieniężnej (materialną) i to pomimo tego, że kluczowy dla konstrukcji zarzutu art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej odnosi się do wszczęcia postępowania, a art. 209 ust. 5 Prawa lotniczego odsyłał do przepisów Ordynacji podatkowej. Kwestia ta jest jednak jedynie z pozoru kwestią proceduralną, bowiem z treści powołanego art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej wynika dopuszczalność wszczęcia postępowania ze względu na przedmiot sprawy, a więc dotyczy on materialnej strony postępowania. Wszczęcie i prowadzenie postępowania, zarówno na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego jak i Ordynacji podatkowej, możliwe jest zaś wówczas, gdy w ogóle istnieje sprawa w rozumieniu materialnym, bowiem decyzja zawsze rozstrzyga sprawę w tym znaczeniu. Istotą zarzutu strony jest więc to, że uważa ona, że w sprawie takiej jak niniejsza, z racji na jej przedmiot, nie można było wszcząć postępowania, bowiem zastosowanie znajdował art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej. Tymczasem możliwość zastosowania art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej uzależniona jest w tym przypadku od odpowiedzi na pytanie, czy w tego rodzaju sprawie przepis ten w ogóle mógł znaleźć zastosowanie.
Już zatem z tego powodu oceniany zarzut jest chybiony.
Niezależnie od powyższej uwagi wskazać należy, że art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej odnosi się do możliwości wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy organ wymierzający karę jest równocześnie organem kontrolnym i to ten organ ujawnia nieprawidłowości. Wówczas ustawa ogranicza możliwość wszczęcia postępowania wyznaczając dla tej czynności procesowej termin 6 miesięcy od zakończenia kontroli. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie mogła mieć miejsca. Przede wszystkim Straż Graniczna nie prowadziła kontroli w rozumieniu art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej i to nie ten organ nakładał karę. Funkcjonariusze Straży Granicznej dokonali kontroli w zakresie przyznanych im kompetencji w stosunku do osób przekraczających granicę państwa. Uzyskane w ten sposób informacje i ustalenia mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania przez właściwy organ, a więc w tym przypadku Prezesa ULC. Postępowanie takie może zostać wszczęte po uzyskaniu informacji przez ten organ, przy czym wszczyna się je z urzędu, niezależnie od tego, że Straż Graniczna występuje z wnioskiem o ukaranie przewoźnika lotniczego (sygnalizuje naruszenie). Wniosek ten nie jest wiec wnioskiem w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, niezależnie od tego jaką nomenklaturą posługuje się Prawo lotnicze. Pogląd taki ma oparcie w tym, że Straż Graniczna jako organ administracji publicznej nie może być stroną jakiegokolwiek postępowania, bowiem nie można jej przypisać interesu prawnego, a tylko ten może być podstawą konstruowania pojęcia strony w znaczeniu prawnym. Wynika to z faktu, że organ nie ma zdolności prawnej, natomiast ma przyznane prawem określone kompetencje. Z tego powodu jednostka Straży Granicznej (ściślej jej Komendant) swoim wnioskiem nie wszczyna postępowania, tylko informuje - w zakresie swoich kompetencji - o stwierdzonych uchybieniach. Mogą one z kolei dać asumpt do wszczęcia przez Prezesa ULC właściwego postępowania o ukaranie przewoźnika.
Ponadto, stosowanie art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej może mieć miejsce tylko w ściśle prawem określonych sytuacjach, a więc w przypadku ujawnienia przez kontrolę podatkową nieprawidłowości co do wywiązywania się przez kontrolowanego z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego oraz niezłożenia przez podatnika deklaracji lub niedokonania przez niego korekty deklaracji w całości uwzględniającej ujawnione nieprawidłowości lub bezpośredniego odesłania ustawy szczególnej do tego przepisu (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2024 r. sygn. akt II GSK 451/24). W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała i nie mogła mieć miejsca. Nie była prowadzona jakakolwiek kontrola podatkowa, której warunki określa Ordynacja podatkowa.
Prowadzone przez Straż Graniczną czynności nie były także czynnościami sprawdzającymi, o których mowa w art. 272 Ordynacji podatkowej. Nie realizowały żadnego z celów wymienionych w tym przepisie, a samo uprawnienie do kontroli osób przekraczających granicę państwa wynika z przepisów określających kompetencje Straży Granicznej. Jakkolwiek więc WSA niewłaściwie stwierdza, że kontrola Straży Granicznej wykonywana była w ramach czynności sprawdzających, to jednak dotyczący tej kwestii zarzut nr I.1 jest niezasadny, gdyż strona negując postrzeganie działań Straży Granicznej jako czynności sprawdzających przyjmuje jednocześnie, że podejmowane był one w ramach kontroli podatkowej, przez co winien znaleźć zastosowanie art. 165b § 1 Ordynacji podatkowej, którego możliwość zastosowania słusznie została odrzucona, co wykazano wyżej. Zarzut w tym zakresie jest więc niezasadny, gdyż czynności Straży Granicznej wykonywane były w ramach przysługujących tej formacji kompetencji, nie zaś kontroli podatkowej czy czynności sprawdzających.
X.
Niezasadny jest także zarzutu nr III.1, wskazujący na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189g § 1, art. 189c i art. 105 § 1 k.p.a., przy czym przepisy te powoływane są w kontekście jednoczesnego naruszenia art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19. Strona neguje bowiem możliwość wydania decyzji w sprawie z powodu przedawnienia takiej możliwości (upływu 5 lat od zaistnienia naruszenia - art. 189g § 1 k.p.a.). W efekcie twierdzi, że postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno podlegać umorzeniu.
W kontekście zarzutu strony zauważyć wypada, że art. 189g § 1 k.p.a. przewiduje, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19 wynikało zaś, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Niewątpliwie termin o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a. jest terminem materialnym, tj. takim, po upływie którego następuje wygaśnięcie praw lub obowiązków materialnoprawnych albo brak możliwości uzyskania takich praw lub brak możliwości nałożenia obowiązków (por. wyrok składu 7 sędziów NSA z 14 marca 2011 r. sygn. akt I FPS 5/10). Terminem materialnym jest zatem okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego, co zmierza do ostatecznego ukształtowania w określonym czasie konkretnej sytuacji prawnej i zapewnienia w ten sposób stabilności stosunków prawnych. Upływ tego terminu ma zatem charakter przedawniający, powoduje przedawnienie prawa do wydania decyzji administracyjnej ustalającej obowiązek zapłaty kary pieniężnej.
Podkreślenia wymaga, że z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19 wynikało, że we wskazanym w nim okresie, tj.: "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", nie rozpoczyna się lub ulega zawieszeniu bieg terminów przedawnienia przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Ustawodawca odwołał się w tym przepisie do "przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia", których bieg, we wskazanym okresie, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W związku z tym, że ustanowienie terminu materialnoprawnego prawo administracyjne wiąże również z terminem dla realizacji kompetencji przez organ administracji, uznać należy, że przepis art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19 stanowiąc, że "bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów przedawnienia, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu" odnosi się również do terminu, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a. Z literalnego brzmienia art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19 wyraźnie i jednoznacznie wynika, że nierozpoczęcie lub zawieszenie biegu terminów przedawnienia przewidzianych przepisami prawa administracyjnego dotyczy: "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Niesporne jest, że ta regulacja została dodana do ustawy o zwalczaniu COVID-19 na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej z 31 marca 2020 r., która w tym zakresie weszła w życie w tym samym dniu, a wyeliminowana została z porządku prawnego z dniem 24 maja 2020 r. Niesporne także jest to, że stan zagrożenia epidemicznego z powodu COVID-19, do którego jednoznacznie odwołuje się ten przepis, został wprowadzony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz. U. poz. 433), a stan epidemii od 20 marca 2020 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz.U. poz. 491). Na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy nowelizującej z 14 maja 2020 r. uchylony został art. 15zzr. Jednocześnie w art. 68 ust. 2 ustawy nowelizującej z 14 maja 2020 r. przewidziano, że terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15 zzr ust. 1 tej ustawy, biegły dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, co oznaczało, że wobec daty wejścia w życie wskazanej ustawy nowelizującej, tj. od 16 maja 2020 r., kontynuacja biegu zawieszonych terminów nastąpiła z dniem 24 maja 2020 r. (23 maja 2020 r. był ostatnim dniem zawieszenia terminów, o których mowa w art. 15zzr ustawy o zwalczaniu COVID-19). Wykładnia literalna przepisu art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19 prowadzi zatem do wniosku, że czas wstrzymania biegu administracyjnych terminów przedawnienia należało liczyć nie od 31 marca 2020 r., kiedy to wszedł w życie między innymi art. 15zzr ust. 1 ustawy o COVID-19, lecz od 14 marca 2020 r., kiedy to ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego. Retrospektywne działalnie przepisu art. 15zzr ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 ma wyraźną podstawę prawną. Wniosek ten potwierdzają także argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej. Postępowanie administracyjne w tej sprawie prowadzone było w stanie prawnym wynikającym ze zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą z 14 maja 2020 r. Celem regulacji zawartej w art. 15zzr jak i art. 15zss ustawy o zwalczaniu COVID-19 było stworzenie warunków bezpiecznego pod względem zdrowotnym udziału strony w postępowaniu administracyjnym oraz obrony jej praw i interesów (art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i ust. 9), ale jednak w powiązaniu z zawieszeniem biegu materialnych terminów przedawnienia prawa administracyjnego, co wynikało z oczywistej potrzeby równoległego zabezpieczenia interesów, których ochrona została powierzona właściwemu w danych sprawach organowi administracji publicznej (art. 15zzr ust. 1 pkt 3). Celem "zamrożenia" działalności organu nie było więc "uprzywilejowane" traktowanie danej grupy osób poprzez de facto uprzywilejowanie jej sytuacji prawnej np. w postaci zwolnienia z sankcji za naruszenie prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 lipca 2023 r. sygn. akt II GSK 180/22). Celem tym było obiektywne przesunięcie terminów do załatwienia spraw, które z uwagi na panującą ówcześnie sytuację zdrowotną, nie mogły być uznane za możliwe do dochowania.
Intencją ustawodawcy było więc uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już - wyraźnie wymienionego w treści art. 15zzr - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie art. 15zzr - stanu epidemii - obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Ponadto przyjęcie wykładni przeciwnej, tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzr ustawy o zwalczaniu COVID-19 jedynie do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego - stanowiłoby zaprzeczenie zasady racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadziłby bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie jest już częściowo niewykonalny i nie znajduje zastosowania. Z tego powodu zasadnie podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, że sprzeczne z zasadą racjonalności ustawodawcy byłoby uznanie, że proceduje on projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt z odwołaniem do tego stanu, mimo że stan ten został już zniesiony, bez zamiaru objęcia go retrospektywnym skutkiem. Należy zatem uznać, że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną mimo zniesienia tego stanu (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Łd 319/20, wyrok WSA w Rzeszowie z 16 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 372/20; także: A. Dauter-Kozłowska, Uchylenie wstrzymania bądź zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym w trakcie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że termin do wydania decyzji w niniejszej sprawie podlegał zawieszeniu, zaś bieg terminu przedawnienia został wstrzymany od dnia 14 marca 2020 r., kiedy to ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego do dnia 23 maja 2020 r., tj. po upływie 7 dni od daty wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 14 maja 2020 r. (por. m.in. postanowienie NSA z 11 grudnia 2020 r. sygn. akt II GZ 360/20; wyrok NSA z 20 lipca 2023 r. sygn. akt II GSK 180/22; wyrok NSA z 22 lipca 2022 r. sygn. akt II GSK 662/22; wyrok NSA z 23 stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 770/23; M. Wierzbowski (red), Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne. Meritum, 2 wydanie, Warszawa 2022, s. 1049).
W konsekwencji - biorąc pod uwagę wstrzymanie biegu terminu przedawnienia - należy uznać, że skoro do naruszenia przepisów ustawy Prawo lotnicze doszło w dniu nieprzekazania przez spółkę informacji API dotyczących lotu z 5 lutego 2018 r., zaskarżona decyzja 17 lutego 2023 r. (doręczona stronie w dniu 7 marca 2023 r.) wydana została przed upływem okresu przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 k.p.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest zatem niezasadny, niezależnie do tego, czy termin wstrzymania biegu przedawnienia liczyć od stanu zagrożenia epidemicznego czy stanu epidemii.
Niezasadny w konsekwencji powyższych wyjaśnień jest również zarzut nr III.2 skargi kasacyjnej, w którym strona podnosi naruszenia art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19 za niezgodny z powołanymi wzorcami konstytucyjnymi, co szerzej zostanie omówione w ramach oceny wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunały Konstytucyjnego RP. W tym miejscu należy jedynie zwrócić uwagę, na omówioną wyżej kwestię "profitów" i "konsekwencji prawnych" regulacji art. 15zzr ust. 1 pkt 3.
Kończąc ten wątek rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza na marginesie, że analiza akt rozpoznawanej sprawy prowadzi do oczywistego wniosku, że Prezes ULC, podobnie jak w wielu innych tego rodzaju postępowaniach, prowadził sprawę z uchybieniami procesowymi w zakresie sprawności i terminowości podejmowanych czynności. Ta okoliczność nie stanowi jednak podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, z uwagi na to, że kontrolowana w niniejszej sprawie jest decyzja o nałożeniu kary, nie zaś postępowanie dotyczące bezczynności czy przewlekłości działania organu. Niemniej jednak jednoznacznie krytyczna ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrazem potrzeby zwrócenia uwagi na konieczność istotnego i szybkiego usprawnienia działalności aparatu administracyjnego obsługującego Prezesa ULC, rozpatrującego m.in. sprawy tego rodzaju jak niniejsza.
XI.
Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi podstaw, aby przychylić się do wniosku strony o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej jak również pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego RP.
Zważywszy na brak wątpliwości prawnych, nie ma podstaw do przedstawienia Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pytania prejudycjalnego zgłoszonego przez skarżącą spółkę w piśmie z 2 stycznia 2025 r.
Określone przez ustawodawcę przedawnienie możliwości nałożenia na przewoźnika lotniczego administracyjnej kary pieniężnej (wywodzone z przepisów k.p.a.) nie wymaga jego powiązania z przepisami limitującymi termin wszczęcia postępowania w tym zakresie, czy szybkim zawiadomieniem przewoźnika o toczącym się postępowaniu. Strona niezasadnie uważa, że niezgodne z normami europejskimi są polskie regulacje przedawnienia. Przepisy europejskie nie limitują tego rodzaju możliwości, a nadto krajowe regulacje zawierają instytucje umożliwiające łagodzenie rygoryzmu administracyjnych kar pieniężnych. Pozostaje to jednak poza zakresem badania niniejszej sprawy (brak stosownych zarzutów).
W konsekwencji nie ma podstaw do pytania TSUE, czy określone w prawie polskim terminy na wymierzenie kary są adekwatne w kontekście zasady proporcjonalności, a także prewencyjnego celu regulacji dotyczącej karania, w tym konieczność zapewnienia przewoźnikom skutecznego prawa do obrony oraz odwołania. Strona dysponuje szerokim wachlarzem możliwości dowodzenia braku naruszenia, jak i powodów ewentualnego niedochowania obowiązku, z którym prawo wiąże sankcję administracyjną.
Nie zachodzi również potrzeba zadania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu o zgodność art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19 z przywołanymi przez stronę wzorcami konstytucyjnymi.
Z istoty żądania strony wynika, że widzi ona nie tylko analogię, ale tożsamość pomiędzy art. 15zzr ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy, a jej art. 15zzr¹ ust. 1, który wyrokiem z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt P 12/22 Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją RP (tego też w istocie dotyczy zrzut nr III.2).
Stan faktyczny i prawny sprawy niniejszej oraz sprawy, na którą powołuje się strona, jest jednak zasadniczo odmienny. W art. 15zzr¹ ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 wskazano bowiem, że "w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, oraz w okresie 6 miesięcy po ich odwołaniu nie biegnie przedawnienie karalności czynu oraz przedawnienie wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe.". Niewątpliwie takie uregulowanie biegu przedawnienia karalności czynów oraz kary na gruncie prawa karnego, uzależniające ten bieg od woluntatywnego zniesienia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, nie realizuje m.in. postulatu pewności prawa, w szczególności karnego.
Inaczej jest jednak w przypadku art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19, który z perspektywy stanu faktycznego niniejszej sprawy, jak i przy uwzględnieniu zakresu daty początkowej i końcowej jego obowiązywania, nie może być postrzegany jako naruszający zasadę pewności prawa. Przepis ten przewidywał określone korzyści dla strony, jednakże rodził także pewne konsekwencje prawne, a więc wydłużenie o znany w niniejszej sprawie czas, okresu przedawnienia możliwości nałożenia kary administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w okolicznościach niniejszej sprawy nie podziela wniosku o niekonstytucyjności tego rozwiązania prawnego, stanowiącego uprawnioną, adekwatną i akceptowalną reakcję państwa na sytuację zdrowotną panującą w początkowym okresie pandemii COVID-19.
XII.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargą kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a), § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), miarkując ich wysokość na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. ze względu na to, że na tej samej sesji zostało rozpoznanych kilkanaście spraw o tożsamym charakterze, z czym związany jest mniejszy nakład pracy pełnomocnika organu.