II GSK 863/12

II GSK 863/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janusz Zajda /przewodniczący/
Magdalena Bosakirska /sprawozdawca/
Mirosław Trzecki
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1397/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-01-31
II GZ 438/11 - Postanowienie NSA z 2011-09-28
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 156 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
art. 29, art. 35 ust. 1 pkt 6, art. 45 ust. 3a, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 49e, art. 53 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
art. 157 ust. 1
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2012 poz 270
art. 153, art. 183 § 1, art. 184, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1397/11 w sprawie ze skargi Województwa Ś. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przekazanych samorządowi województwa oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1397/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa Ś. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu środków PFRON przekazanych samorządowi województwa: 1/ uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] listopada 2010 r., 2/ stwierdził, że decyzje te nie podlegają wykonaniu i 3/ zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej określanego jako PFRON lub Fundusz) nakazał Marszałkowi Województwa Ś. zwrot środków Funduszu, przekazanych samorządowi województwa [...] według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), dalej: "ust. reh.", w łącznej kwocie 6.968.974 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych.
W odwołaniu Województwo Ś. wniosło o uchylenie decyzji, zarzucając brak podstaw do wydania decyzji przez Prezesa Zarządu PFRON, bowiem podstawą zwrotu środków za 2006 r. nie mógł być art. 49e ust. reh., który wszedł w życie 1 stycznia 2009 r., brak podstaw do wydawania decyzji administracyjnych przez Prezesa PFRON, niewłaściwe określenie podmiotu zobowiązanego do zwrotu środków i niewłaściwe zastosowanie art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), dalej: "u.f.p.". W ocenie Województwa sprawa ma charakter cywilny.
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Swoją decyzję Minister skierował do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś.
Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister stwierdził, że adresatem decyzji nie mógł być Marszałek Województwa Ś., ponieważ nie dysponuje on własnym budżetem. Adresatem decyzji powinna być jednostka samorządu terytorialnego, której przyznano środki, czyli Województwo Ś.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Minister uznał je za nieusprawiedliwione. Jego zdaniem postępowanie w tej sprawie wszczęto pod rządami art. 49e ust. reh., zatem przepis ten miał zastosowanie do zwrotu środków. Okoliczność, że środki zostały przekazane samorządowi województwa przed wejściem w życie art. 49e ust. reh. nie ma znaczenia.
Decyzję zasadnie wydał Prezes Zarządu PFRON, ponieważ zgodnie z art. 53 ust. 1 i 3 ust. reh., to on ma ustawową kompetencję do składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych Funduszu.
W ocenie Ministra art. 157 ust. 1 u.f.p. jest w swojej treści jednoznaczny i znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie do zwrotu środków niewydatkowanych w roku budżetowym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Województwo Ś. wniosło o stwierdzenie nieważności obu decyzji wydanych w sprawie. Skarżące Województwo zarzuciło skierowanie decyzji organu II instancji do osoby niebędącej stroną w sprawie, ponieważ zamiast Województwa Ś. w osnowie decyzji, jako jej adresat, wskazany został Urząd Marszałkowski Województwa Ś. Ponadto zarzucono błędne uznanie, że podstawą prawną decyzji może być art. 45 ust. 3a i 49e ust. reh., błędną wykładnię art. 51 ust. 3c ust. reh. prowadzącą do uznania, że to Prezes a nie Zarząd jest uprawniony do wydawania decyzji, błędne uznanie, że środki przeznaczone na utworzenie zakładu aktywności zawodowej mają być wydatkowane w roku ich przekazania tak jak dotacja na podstawie art. 157 u.f.p.
W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w tej sprawie.
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje.
W ocenie Sądu zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 6 i art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. reh. poprzez niewłaściwe określenie w decyzji podmiotu zobowiązanego do zwrotu środków PFRON. Stosownie do art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. reh. środki Funduszu są przekazywane samorządom wojewódzkim i to Województwo Ś. powinno być adresatem obu decyzji.
Tymczasem w decyzji II instancji jej adresatem jest "Urząd Marszałkowski Województwa Ś.". Tak też w sentencji decyzji jest określony autor odwołania. Jednocześnie Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylając decyzję organu I instancji wskazał, że przyczyną uchylenia jest "niewłaściwe określenie podmiotu zobowiązanego do zwrotu środków". Minister wyjaśnił, że w decyzji I instancji jako adresat wadliwie został wskazany Marszałek Województwa Ś., gdyż to Województwo Ś. jest jednostką samorządu terytorialnego i posiada osobowość prawną.
Sąd, podzielając argumentacje organu II instancji uznał, że jednoznaczność co do osoby adresata powinna cechować decyzję obu instancji. Z art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", wynika, że stronami mogą być osoby fizyczne i prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – także jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.) zarząd województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych. Urząd marszałkowski jest więc jednostką organizacyjną województwa, zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną zarządu województwa, a w praktyce także sejmiku województwa oraz jego organów wewnętrznych. Jest to aparat pomocniczy (biuro) organów województwa. W ocenie Sądu I instancji, skierowanie decyzji do Urzędu Marszałkowskiego nie jest skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, gdyż Urząd Marszałkowski nie spełnia wymogów strony w rozumieniu art. 29 k.p.a., jednak stanowi wadliwe określenie strony i narusza przepisy postępowania, mając wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem może nieść za sobą problemy związane z wykonaniem decyzji. Z uwagi na wadliwe określenie strony w decyzjach obu instancji Sąd uchylił obie decyzje.
Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione pozostałe zarzuty skargi.
W ocenie Sądu prawidłowo decyzję o zwrocie dotacji wydał Prezes PFRON. Skoro zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. reh. Prezes przekazuje środki samorządom wojewódzkim, to także on jest uprawniony do żądania ich zwrotu. Z treści art. 45 ust. 3a oraz 53 ust. reh. wynika, że brak podstaw do negowania kompetencji Prezesa PFRON do wydania omawianej decyzji. Art. 51 ust. 3c w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 6 ust. reh. nie znajduje zastosowania w sprawie, gdyż nie chodzi w niej o zwrot płatności w ciągu roku budżetowego 2006 tylko w 2009 r.
Zdaniem Sądu I instancji bezzasadny jest zarzut Województwa Ś. dotyczący niedopuszczalności wydania decyzji o zwrocie dotacji na podstawie art. 49e ust. reh. w sytuacji, gdy środki zostały przyznane w 2006 r. Art. 49e ust. reh., stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji, został dodany ustawą z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1652) i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2009 r., a zgodnie z art. 7 ustawy sprawy wszczęte, a niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy rozpatruje się według przepisów dotychczasowych. W ocenie Sądu sprawa niniejsza została wszczęta po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, bowiem postępowanie administracyjne o zwrot środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych w nadmiernej wysokości zostało wszczęte pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Postępowanie o zwrot jest samodzielnym postępowaniem, tym bardziej że o przyznanie środków żadne postępowanie w rozumieniu k.p.a się nie toczyło, bowiem samo przyznanie środków było czynnością materialno-techniczną, a ich wysokość wynikała z algorytmu ustalonego w rozporządzeniu Rady Ministrów (por. art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ust. reh.). Oznacza to, że do postępowania o zwrot środków PFRON, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji, ma zastosowanie art. 49e ust. reh.
Sąd uznał za nieusprawiedliwiony zarzut skargi, że do środków przekazywanych w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. reh., nie ma zastosowania zasada rocznego wykonywania budżetu i w związku z powyższym środki te mogły zostać wykorzystane po zakończeniu roku budżetowego, w którym zostały przyznane. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ust. reh. Fundusz jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Wchodzi więc w skład sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.f.p. Fundusz otrzymuje dotacje z budżetu państwa, które ustala się i rozlicza zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa (art. 46a ust. reh.). Środki te są przekazywane samorządom z budżetu państwa corocznie (por. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 maja 2003 r. w sprawie algorytmu przekazywania środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych samorządom wojewódzkim i powiatowym – Dz. U. Nr 88, poz. 808 ze zm.). Z tych też względów do środków Funduszu przekazywanych samorządom wojewódzkim ma zastosowanie art. 157 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, z upływem roku budżetowego.
II
Skargę kasacyjną złożyło Województwo Ś.
Wyrok zaskarżyło w pkt 1 sentencji. Wniosło o jego uchylenie w pkt 1 i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz – w obu przypadkach – zasądzenie kosztów postępowania.
Województwo Ś. powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:
1) przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zastosowania niniejszego przepisu i niestwierdzenie nieważności decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu PFRON, mimo tego, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a., bowiem decyzja w I instancji została wydana przez niewłaściwy organ, natomiast obie decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem prawa, a także zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie;
2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 157 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 46a oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. reh. polegającą na przyjęciu, że środki przeznaczone na utworzenie i działalność zakładu aktywności zawodowej w formie dofinansowania, mają być wydatkowane w roku ich przekazania, tak jak dotacja;
3) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 45 ust. 3a i 49e ust. reh. polegającą na przyjęciu, że stanowią podstawę do wydania decyzji w sprawie, mimo tego, że środki zostały przekazane w 2006 r., zaś art. 49e stanowiący podstawę do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2009 r.;
4) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 3 pkt 6 w zw. z ust. 3c ust. reh. polegającą na przyjęciu, że to Prezes Zarządu PFRON, a nie Zarząd jest podmiotem uprawnionym do żądania zwrotu nieprawidłowo wykorzystanych środków.
Uzasadniając zarzuty Województwo Ś. wskazało, że Sąd błędnie uchylił decyzje organów obu instancji, podczas gdy należało stwierdzić ich nieważność w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jako skierowanych do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną decyzje powinny być uznane za nieważne także w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., ponieważ decyzję I instancji wydał Prezes PFRON zamiast Zarządu PFRON, czyli została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, zaś obydwie decyzje wydano bez podstawy prawnej, gdyż za ich podstawy prawne błędnie przyjęto art. 49e ust. reh. oraz art. 157 ust. 1 u.f.p.
W ocenie Województwa Ś. Sąd nieprawidłowo przyjął, że w sprawie miał zastosowanie art. 157 ust. 1 u.f.p., ponieważ z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, iż dotyczy on wyłącznie wydatków budżetu państwa, nie jest więc dopuszczalne stosowanie tej normy do funduszy celowych takich jak PFRON, bo są one unormowane odrębnie. Zgodnie z art. 29 u.f.p. podstawą gospodarki finansowej funduszu celowego jest roczny plan finansowy (ust. 5). Przepis ten jest odpowiednikiem art. 95 ust. 1 ustawy, odnoszącego się do budżetu państwa. Skoro art. 29 nie zawiera postanowień analogicznych jak art. 157 ust. 1, to nie można przyjąć, że wydatki funduszu celowego wygasają z końcem roku. Takie twierdzenie znajduje uzasadnienie w tym, że art. 29 tylko w ust. 13 przewiduje zwrot środków niewykorzystanych do końca roku budżetowego. A contrario w innych przypadkach nie ma takiego ograniczenia w odniesieniu do środków funduszu celowego. W szczególności w sytuacji, która wystąpiła w tej sprawie nie można stosować art. 157 ust. 1 oraz art. 144 ust. 1 u.f.p. odnoszących się do budżetu państwa oraz do udzielanych z niego dotacji. Podstawą wydatkowania środków PFRON w ramach roku budżetowego nie mogą być przepisy dotyczące dotacji, bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 6 ust. reh. wynika, że do zadań samorządu województwa realizowanych w ramach tej ustawy należy dofinansowanie kosztów tworzenia i działania zakładów aktywności zawodowej. Orzecznictwo sądowe wyraźnie potwierdza, że pojęcia "dofinansowanie" i "dotacja" nie są prawnie tożsame. Na tę kwestię Sąd nie zwrócił uwagi, mimo że ma ona znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdy weźmie się pod rozwagę, że nie istnieje przepis prawa przewidujący zwrot niewykorzystanego dofinansowania i nie można tego dokonać na podstawie przepisów normujących zwrot dotacji. Nie ma także przepisu prawa obligującego beneficjenta środków PFRON do wydatkowania tych środków tylko w roku ich otrzymania.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd niezasadnie uznał, że w sprawie miał zastosowanie art. 49e ust. reh. Jeżeli, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, to stosowanie art. 49e ust. reh. do zdarzeń z 2006 r. budzi poważne wątpliwości prawne. Większość dat wymienionych w decyzji dotyczy stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy. Skoro z przepisu przejściowego wynika, że w okolicznościach sprawy nie stosuje się art. 49e ust. reh. to sam art. 45 ust. 3a tej ustawy nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji. Nie ma też podstawy prawnej co do wydawania decyzji o zwrocie środków przez Prezesa Zarządu PFRON. Kompetencja ta nie wynika z art. 51 ust. 3 pkt 6 w zw. z ust. 3c ust. reh. i z tego względu nie może być – jak bezzasadnie uznał Sąd – dorozumiana.
Uzasadniając skargę kasacyjną Województwo wskazało również, że sprawa ma charakter cywilny i nie może być rozstrzygnięta decyzją administracyjną, gdyż w analogicznej sprawie PFRON wystąpił o zwrot udzielonego dofinansowania z pozwem do sądu powszechnego (postanowienie Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] listopada 2007 r., sygn. akt II C 84/07).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę w sytuacji, kiedy orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Z uwagi na treść art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje rozstrzygnięcie Sądu I instancji w granicach skargi kasacyjnej.
W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny uznaje rozstrzygnięcie Sądu I instancji uchylające obie decyzje za prawidłowe, jednocześnie uzasadnienie wyroku, co do nieuwzględnienia niektórych zarzutów podniesionych w skardze wymaga skorygowania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, gdyż kontrolowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu, natomiast zmianie podlega uzasadnienie wyroku w sposób opisany w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Organ związany jest wskazówkami i oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku zgodnie z treścią art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04 z aprobującą glosą Z. Kmieciaka, OSP z. 2/2005 poz. 18, wyrok NSA z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I FSK 1123/11 Lex nr 1068092).
Nie jest trafny zarzut kasacyjny, iż obie decyzje zostały wydane w warunkach z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Decyzja I instancji została zaadresowana do Województwa Ś., zaś jej tenor skierowany do Marszałka Województwa. Decyzja II instancji została zaadresowana do Urzędu Marszałkowskiego, natomiast z jej uzasadnienia wynika, że w ocenie organu stroną w sprawie jest Województwo Ś. Obie decyzje są zatem nieprecyzyjne, nie można jednak stwierdzić, że zostały skierowane do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, bowiem jak wynika z ich treści nie skierowano ich do innej niewłaściwej osoby, a jedynie nieprecyzyjnie i przez to wadliwie określono stronę. Takie działanie wymaga korekty, ale nie prowadzi do stwierdzenia nieważności decyzji, zatem wyrok Sądu I instancji uchylający obie decyzje z wyjaśnieniem konieczności dokonania stosownych korekt jest zgodny z prawem.
Nietrafny jest zarzut kasacyjny wydania decyzji I instancji przez niewłaściwy podmiot tj. przez Prezesa PFRON, zamiast przez Zarząd PFRON. Zgodnie z art. 45 ust. 1 i 2 ust. reh. Fundusz jest państwową osobą prawną i nie został generalnie wyposażony w środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Może korzystać z takich środków jako osoba prawna, zaś organy Funduszu mogą z nich korzystać tylko w przypadkach określonych w ustawie. Jeżeli więc przepisy prawa przyznają bezpośrednio organom osoby prawnej określone kompetencje administracyjne, to wówczas organem administracji jest ten organ osoby prawnej. W pozostałych wypadkach działania podejmuje osoba prawna poprzez podmiot, który reprezentuje ją na zewnątrz. W sprawie niniejszej chodzi o podjęcie decyzji o zwrocie środków Funduszu w trybie art. 49e ust. reh. Ustawa nie zawiera szczególnego uregulowania o przekazaniu kompetencji do takiego działania Zarządowi Funduszu, zatem przyjąć należy, że chodzi o kompetencje Funduszu. Natomiast Fundusz, zgodnie z zasadą ogólną z art. 53 ust. 1 ust. reh. reprezentowany jest na zewnątrz przez Prezesa Zarządu Funduszu, który wydaje decyzje administracyjne w imieniu Funduszu. Zarzut wydania decyzji przez podmiot nieuprawniony jest zatem nieusprawiedliwiony.
Natomiast za częściowo usprawiedliwione uznać należy zarzuty kasacyjne dotyczące akceptacji przez Sąd I instancji podstawy prawnej decyzji.
Przede wszystkim wskazać należy, że w decyzji I instancji, jako podstawa prawna wskazany jest art. 45 ust. 3a i art. 49e ust. 1 ust. reh.
Art. 45 ust. 3a ust. reh. ustanawia stosowanie przepisów k.p.a. przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz. Jest więc przepisem procesowym regulującym, co do zasady, procedurę postępowania w tych sytuacjach, gdy Fundusz, na mocy konkretnego przepisu prawa, jest uprawniony do rozpatrywania i rozstrzygania spraw o charakterze administracyjnym.
Art. 49e ust. reh. jest przepisem o charakterze materialnoprocesowym. Ustanawia on nowy tryb dochodzenia zwrotu środków oraz materialnoprawne uwarunkowania zasadności żądania zwrotu, a także zmienia charakter stosunku prawnego między Funduszem a podmiotem, który uzyskał środki z Funduszu.
Z powiązania art. 45 ust. 3a ust. reh. z art. 49e ust. reh. wynika, że na mocy omawianego uregulowania w sprawie zwrotu środków wydawana jest decyzja w trybie k.p.a. Jak wyżej wskazano decyzję tę w imieniu Funduszu wydaje Prezes Funduszu. Z powołanego nowego uregulowania wynika także, że skoro to Fundusz jest uprawniony do rozstrzygania w formie decyzji o zwrocie środków, to mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnoprawnym, w którym Fundusz wobec podmiotu, któremu przekazał swoje środki, działa jako organ administracji.
W tym miejscu zauważyć należy, że omawiany art. 49e dodany został do ust. reh. cytowaną wyżej ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. i wszedł w życie 1 stycznia 2009 r. Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. zawiera dwa przepisy intertemporalne.
Zgodnie z art. 6 ustawy zamieniającej, do stosunków prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, tj. przed dniem 1 stycznia 2009 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.
Natomiast zgodnie z art. 7 tej ustawy sprawy wszczęte, a niezakończone przed dniem 1 stycznia 2009 r. rozpatruje się wg przepisów dotychczasowych.
Oba te przepisy powinien mieć na względzie organ domagając się zwrotu środków w oparciu o art. 49e ust. reh., bowiem oba w znaczącym stopniu ograniczają możliwość wydawania decyzji o zwrocie środków Funduszu na podstawie tego przepisu. Omawiane przepisy intertemporalne wymagają precyzyjnej wykładni, wyjaśnić bowiem trzeba nie tylko jakie sprawy należy uważać za wszczęte przed dniem 1 stycznia 2009 r. w rozumieniu art. 49e ust. reh., ale także i przede wszystkim, co oznacza określenie "stosunki prawne powstałe przed dniem 1 stycznia 2009 r.".
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że "stosunek prawny" pojmuje się najczęściej jako stosunek zachodzący pomiędzy co najmniej dwoma podmiotami, polegający na tym, że norma prawna wyznacza jakiemuś podmiotowi określone zachowanie wobec innego podmiotu. W sprawie niniejszej dwa podmioty powiązane kontrolowanym stosunkiem prawnym to Fundusz i samorząd województwa. Stosunek prawny między nimi powstał na skutek przekazania w 2006 r., w trybie art. 48 ust. 1 ust. reh., przez Prezesa Zarządu Funduszu, środków Funduszu m.in. na cele określone w art. 35 ust. 1 pkt 6 ust. reh. tj. na tworzenie i działanie zakładów aktywności zawodowej. Zauważyć trzeba, że przekazanie środków wg algorytmu stanowi czynność realizacji prawa, bowiem sam stosunek prawny został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa tj. w szczególności przepisami ust. reh. oraz cytowanym wyżej rozporządzeniem w sprawie algorytmu. Natomiast normy prawne wyznaczające samorządowi województwa określone zachowanie się wobec Funduszu oraz wyznaczające Funduszowi określone obowiązki wobec samorządu, to obowiązujące w dacie przekazania środków przepisy ust. reh. i przepisy ustawy o finansach publicznych jak również przepisy wykonawcze regulujące wykorzystywanie środków przeznaczonych na tworzenie i działanie zakładów aktywności zawodowej. To w świetle tych przepisów należy oceniać prawidłowość działania samorządu województwa co do środków Funduszu przekazanych w 2006 r. zgodnie z art. 6 ustawy zmieniającej ust. reh.
Mając na względzie powyższe, uznać należy, że wynikające z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. ograniczenie stosowania nowych przepisów w powiązaniu z treścią art. 49e ust. reh. powinno być rozumiane w ten sposób, iż stosunki prawne powstałe przed dniem 1 stycznia 2009 r. powinny być oceniane wg przepisów dotychczasowych, natomiast w przypadku wszczęcia postępowania o zwrot środków po dniu 1 stycznia 2009 r. wydanie decyzji administracyjnej będzie dopuszczalne, jeżeli dotychczasowe przepisy prawa materialnego uzasadniają żądanie zwrotu.
Nietrafny jest zatem pogląd Ministra, że nie ma znaczenia fakt, iż środki zostały przekazane przed wejściem w życie zmian do ustawy o rehabilitacji. Fakt ten ma znaczenie zasadnicze, bowiem zgodnie z art. 6 ustawy zmieniającej, stosunki prawne między Funduszem a samorządem, muszą opierać się na uregulowaniach obowiązujących przed 1 stycznia 2009 r.
Ma to szczególne znaczenie w sprawie niniejszej, w której środki zostały przekazane Województwu Ś. w 2006 r., Województwo Ś. zawarło ze S. A. "T. G." umowę o dofinansowanie kosztów utworzenia i działania zakładu aktywności zawodowej w dniu [...] listopada 2006 r., tj. przed wejściem w życie art. 49e ust. reh., zaś kontrola w zakresie wydatkowania środków Funduszu została przeprowadzona dopiero w dniach [...] lipca 2009 r., a wezwanie do zwrotu środków skierowano do Województwa Ś. [...] marca 2010 r. tj. po wejściu w życie nowych uregulowań. W tym stanie rzeczy organ powinien precyzyjnie wyjaśnić nie tylko tryb dochodzenia zwrotu ale także materialną podstawę swego żądania.
Zauważyć trzeba, że ani decyzja I instancji, ani decyzja II instancji rozważań takich nie zawierają, mimo przedstawionego w odwołaniu stanowiska Województwa Ś., iż art. 49e ust. reh. w ogóle nie znajduje zastosowania w sprawie.
Sąd natomiast w uzasadnieniu wyroku odniósł się jedynie do zagadnienia wszczęcia postępowania o zwrot po wejściu w życie nowych uregulowań, pomijając całkowicie fakt, że z art. 6 i art. 7 ustawy zmieniającej wynikają dwa rodzaje ograniczeń, co do stosowania art. 49e ust. reh.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można w tej kwestii uznać za wystarczające lakonicznego powołania się Ministra i Sądu I instancji na art. 157 u.f.p., jako przepisu uzasadniającego zwrot środków Funduszu. Zgodnie z art. 157 u.f.p. niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają z upływem roku budżetowego. Art. 157 ust. 1 u.f.p. dotyczy dotacji z budżetu państwa, zaś przekazywanie środków Funduszu samorządom wojewódzkim w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. reh. na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 6 zgodnie z uregulowaniami zawartymi w art. 29 ust. reh. stanowi materię uregulowaną odrębnie zarówno w ust. reh., jak i w wydanych na jej podstawie rozporządzeniach wykonawczych precyzujących tworzenie i działanie zakładów aktywności zawodowej.
Organy nie wyjaśniły, a Sąd brak ten zaakceptował, dlaczego art. 157 u.f.p. dotyczący wygasania niezrealizowanych wydatków budżetu, ma stanowić podstawę prawną żądania zwrotu środków Funduszu (a nie budżetu) przekazanych przez Prezesa Funduszu Samorządowi Województwa Ś. w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. reh. i wydatkowanych przez tenże Samorząd przed końcem roku budżetowego (tj. 2006 r.) przez przekazania w formie umowy S. A. "T. G." na utworzenie zakładu aktywności zawodowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem decyzji administracyjnych. Decyzje administracyjne muszą zwierać wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, a sąd administracyjny nie jest powołany do zastępowania organu administracji w tym działaniu. W skontrolowanych decyzjach, jak wskazano wyżej podstawa prawna działania organów nie została przedstawiona w sposób możliwy do zaaprobowania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uchylenie obydwu decyzji było uzasadnione, zaś rozpatrując sprawę ponownie organ nie tylko skoryguje określenie adresata decyzji ale przede wszystkim rozważy i wykaże podstawę prawną swego działania w odniesieniu do żądania zwrotu środków Funduszu przekazanych w 2006 r.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.