II GSK 862/23

II GSK 862/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
V SAB/Wa 10/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4, art. 149 § 1a i 2, art. 153, art. 154 § 6 i 7
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 217 § 1 i 3, art. 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt V SAB/Wa 10/22 w sprawie ze skargi D. D. na bezczynność Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w przedmiocie wydania zaświadczenia o przeważającej działalności gospodarczej 1.oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. D. na rzecz Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2022 r. sygn. akt V SAB/Wa 10/22, po rozpoznaniu skargi D. D. (dalej: Wnioskodawca, Strona, Skarżący) na bezczynność Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (dalej: Prezes GUS) w przedmiocie wydania zaświadczenia stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; oddalił skargę w pozostałym zakresie i orzekł o kosztach postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 6 maja 2021 r. – przesłanym do organu w formie dokumentu elektronicznego (e-puap) – Strona zażądała wydania zaświadczenia potwierdzającego, że na dzień 31 marca 2021 r. prowadził działalność gospodarczą z przeważającym kodem PKD 85.59B.
W odpowiedzi organ przesłał Skarżącemu odpowiedź za pośrednictwem platformy e-puap, obejmującą pismo z 10 maja 2021 r. (podpisane przez Dyrektora Departamentu Standardów i Rejestrów Głównego Urzędu Statystycznego), w którym poinformowano, że przeważającą działalnością Strony na dzień 31 marca 2021 r. była działalność określona kodem PKD 8559B.
Pismem z 10 maja 2021 r. – przesłanym do organu w formie dokumentu elektronicznego (za pośrednictwem e-puap) Wnioskodawca zwrócił się ponownie o wydanie zaświadczenia – w rozumieniu art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.) – w zakresie ostatniego akapitu zawartego w piśmie organu z dnia 10 maja 2021 r.
W korespondencji elektronicznej z 25 maja 2021 r. Skarżący ponowił swoje żądanie zawarte w piśmie elektronicznym z 10 maja 2021 r. Odpowiedź otrzymał w formie wiadomości elektronicznej w dniu 26 maja 2021 r., podtrzymującej stanowisko wyrażone w piśmie Dyrektora Departamentu Standardów i Rejestrów Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 maja 2021 r.
Pismem z 22 grudnia 2021 r. Skarżący wystąpił do Prezesa GUS z ponagleniem o rozpatrzenie jego wniosku z 6 maja 2021 r. i 10 maja 2021 r. o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA) na bezczynność Prezesa GUS w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia Skarżący wniósł o: zobowiązanie Prezesa GUS do wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem; orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 24.000 zł; zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podał, że z powodu braku zaświadczenia organu, Urząd Pracy m.st. Warszawy odmówił mu przyznania dotacji za okres 5 miesięcy w kwocie 24.000 zł, którą mógł uzyskać przedkładając wnioskowane zaświadczenie. Przez opieszałość Prezesa GUS stracił nie tylko możliwość pomocy, ale także możliwość dalszego prowadzenia działalności, bowiem przez wydarzenia w 2021 r. (pandemia i obostrzenia) nie osiągnął żadnego dochodu (lecz stratę), co doprowadziło, że jest jako przedsiębiorca niewypłacalny i musi zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej. Mając na uwadze rażąco złe traktowanie przez organ, a także istotność omawianej materii dla życia jego i jego rodziny, za zasadne uważał przyznanie wnioskowanej sumy pieniężnej, odpowiadającej kwocie dotacji, jaką mógł otrzymać i jakiej – przez bezczynność organu – nie otrzymał.
W odpowiedzi na skargę Prezes GUS wniósł o jej oddalenie w całości, wskazując m. in. na wydanie w dniu 19 stycznia 2022 r. postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że na dzień 31 marca 2021 r. Wnioskodawca prowadził przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 85.59.B "Pozostałe pozaszkolne formy edukacji, gdzie indziej niesklasyfikowane".
Po rozpoznaniu skargi, WSA uznał skargę za częściowo zasadną. Odwołując się do pojęcia "bezczynności organu" przyjętego przez doktrynę i orzecznictwo, Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że Skarżący domagał się we wniosku z 6 maja 2021 r. wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 § 1 k.p.a. Mając na uwadze termin, w jakim organ powinien rozpatrzyć wniosek i wydać zaświadczenie, wynikający z art. 217 § 3 k.p.a., (zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni) bądź wydać postanowienie o odmowie jego wydania (art. 219 k.p.a.), jako że postępowanie w tym zakresie ma charakter uproszczony i odformalizowany i nie stosuje się do niego ogólnych terminów obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się bezczynności. W wyznaczonym terminie nie wydał bowiem zaświadczenia ani też nie wydał postanowienia o odmowie jego wydania. Po otrzymaniu wniosku ograniczył się jedynie do udzielenia Skarżącemu odpowiedzi w zwykłym piśmie z 10 maja 2021 r., natomiast przewidziane prawem postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia wydał dopiero 19 stycznia 2022 r., czyli już po upływnie zakreślonego przepisami terminu, a nadto po złożeniu skargi na bezczynność. Okoliczności te pozwalały na stwierdzenie bezczynności organu do dnia otrzymania skargi, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).
Jednocześnie WSA stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd I instancji nie znalazł podstaw do przyjęcia, że Prezes GUS rażąco zignorował wniosek Skarżącego. Bezzwłocznie udzielił Stronie odpowiedzi w piśmie z 10 maja 2021 r., która, jak sam Skarżący przyznał była dla niego satysfakcjonująca, gdyż potwierdzała, że na dzień 31 marca 2021 r. przeważającą działalnością Strony była działalność określona kodem PKD 85.59.B. Według WSA pismo to Skarżący mógł zatem wykorzystać w postępowaniu wywołanym wnioskiem o udzielenie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej.
Sąd zauważył, że poza granicami sprawy, a tym samym poza jego kontrolą pozostawała kwestia ewentualnej odmowy udzielania Skarżącemu dotacji (np. z uwagi na brak zaświadczenia GUS), która mogłaby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej w ramach skargi na akt właściwego organu w tym przedmiocie (tutaj: Dyrektora Urzędu Pracy Miasta Stołecznego Warszawy) bądź w ramach tak zainicjowanego postępowania Skarżący mógłby ewentualnie podjąć próbę kwestionowania konieczności uzyskania zaświadczenia z GUS (jako warunku udzielania dotacji).
Z tych samych względów WSA nie stwierdził także przesłanek do przyznania Skarżącemu od organu sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Dodatkowo zauważył, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r., poz. 371 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 26 lutego 2021 r.) – na podstawie którego Skarżący ubiegał się o dotację – nie przewidywały wymogu uzyskania zaświadczenia Prezesa GUS, którego wydania zresztą organ ten odmówił w postanowieniu z 19 stycznia 2022 r. Tym samym brak było prawnych podstaw do przyjęcia, że niezrealizowanie wniosku Skarżącego w terminie przyczyniło się do negatywnego dla niego rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia mu dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej.
Końcowo WSA uznał, że wobec postanowienia Prezesa GUS z 19 stycznia 2022 r. o odmowie wydania zaświadczenia na wniosek Skarżącego z 6 maja 2021 r., zbędne stało się zobowiązywanie organu do wydania zaświadczenia na wniosek, czego Skarżący domagał się w punkcie 1 skargi. Sąd podzielił poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w związku ze zmianą redakcji art. 149 § 1 p.p.s.a. – wprowadzoną na mocy ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) – utraciły aktualność te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, sąd administracyjny powinien umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wyraził stanowisko, że w obecnym stanie prawnym sąd rozpoznający sprawę ze skargi na bezczynność i uwzględniający tę skargę, w ramach stosowania art. 149 § 1 p.p.s.a., realizuje tę spośród kompetencji określonych w punktach 1-3 tego przepisu, która jest adekwatna do stanu istniejącego w chwili orzekania przez sąd.
W tym stanie rzeczy, WSA, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w punktach 1-3 sentencji wyroku.
Z wyrokiem WSA nie zgodziła się Strona i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Wyrok zaskarżyła w zakresie pkt 2 i 3. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem skutkowały nieprawidłowym stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także oddaleniem skargi w zakresie wniosku o przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej, to jest przepisów:
1. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że okoliczności niniejszej sprawy wskazują jednoznacznie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności:
a. Skarżący składał wnioski o wydanie zaświadczenia w dniach 6 maja 2021 r. i 10 maja 2021 r. - na pierwszy wniosek zamiast wydania zaświadczenia lub wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, organ odpowiedział skarżącemu zwykłym pismem, zaś na drugi wniosek organ nie odpowiedział. Organ wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia z dnia 19 stycznia 2022 r. tj. po wniesieniu skargi i doręczył je Skarżącemu dopiero pod koniec kwietnia 2022 r.;
b. termin rozpoznania wniosku o zaświadczenie wynikający z art. 217 § 3 k.p.a. został rażąco przekroczony, bez żadnej przyczyny;
c. Skarżący wyjaśniał organowi w jakim celu potrzebne jest zaświadczenie, wskazywał na istotność tego dokumentu dla jego sytuacji, a także sam próbował przyspieszyć postępowanie, kontaktując się z pracownikami Głównego Urzędu Statystycznego, jednak został zignorowany;
d. Skarżący - wbrew stanowisku WSA - nie otrzymał w dniu 25 maja 2021 r. wiadomości elektronicznej ze stanowiskiem Dyrektora Departamentu Standardów i Rejestrów Głównego Urzędu Statystycznego, ani nie przyznał, że odpowiedź organu wyrażona w piśmie z 10 maja 2021 r. jest dla niego satysfakcjonująca – wręcz przeciwnie, odpowiedź organu nie była wydana w formie zaświadczenia i skutkowało to odpowiedzią Skarżącego na pismo Organu (odpowiedź z dnia 10 maja 2021 r.) z jednoznaczną prośbą o wydanie zaświadczenia, a nie pisma;
e. organ rażąco zignorował wniosek Skarżącego z 10 maja 2021 r. oraz zaniedbał własne obowiązki jako organu administracji publicznej, określone w k.p.a. i naruszył zasadę zaufania obywatela do organów państwa;
f. bezczynność organu wywołała dotkliwe skutki indywidualne dla Skarżącego, albowiem nie otrzymał on dotacji w łącznej kwocie 24.000 zł, przez co - wobec niewypłacalności - zakończył prowadzenie działalności gospodarczej i do dnia dzisiejszego posiada szereg zobowiązań wskutek spadku obrotów wywołanych pandemią;
2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie skarżącemu nie należy przyznać sumy pieniężnej pomimo, że ze stan faktyczny niniejszej sprawy i prawny pozwala na przeciwny wniosek bowiem:
a) wniosek Skarżącego z 6 maja 2021 r. nie został rozpoznany w prawem przewidzianej formie, zaś wniosek Skarżącego z 10 maja 2021 r. o wydanie zaświadczenia nie został w ogóle rozpoznany, tylko rażąco zignorowany, zaś Organ poinformował Skarżącego o odmowie wydania zaświadczenia dopiero postanowieniem z 19 stycznia 2022 r. (po wniesieniu skargi i zamknięciu działalności gospodarczej Skarżącego), które to postanowienie doręczono Skarżącemu pod koniec kwietnia 2022 r.;
b) Skarżący poniósł rzeczywistą stratę i szkodę w postaci utraty możliwości udzielenia dotacji w kwocie 24 000 zł. Abstrahując od tego, czy zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowisko Dyrektora Urzędu Pracy m.st. Warszawy w przedmiocie warunkowania udzielenia dotacji Skarżącemu dostarczeniem zaświadczenia z GUS było słuszne, faktem jest, że Skarżący rzeczywiście nie otrzymał dotacji przez bezczynność Organu i musiał zakończyć prowadzenie działalności gospodarczej wobec spadku obrotów i braku możliwości skorzystania z instrumentu pomocowego, od którego zależała przyszłość działalności gospodarczej Skarżącego;
c) Skarżący do dziś ponosi skutki szeregu zobowiązań jakie musiał zaciągnąć na pokrycie kosztów prowadzenia działalności gospodarczej, które mógł pokryć z nieudzielonych mu dotacji;
d) Skarżący jednoznacznie wskazywał Organowi w jakim celu potrzebne jest mu zaświadczenie i jak to dla niego istotne, a także kontaktował się z pracownikami GUS w tym zakresie, jednak Organ mimo to nie rozpoznawał wniosków Skarżącego;
e) organ rażąco zignorował swoje przewidziane prawem obowiązki;
3) art. 141§ 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez:
a) pominięcie, że Skarżący złożył drugi wniosek o wydanie zaświadczenia w 2021 r., który nie został rozpoznany oraz nie otrzymał przewidzianym prawem odpowiedzi na pierwszy wniosek złożony w dniu 6 maja 2021 r. (w postaci zaświadczenia lub postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia);
b) błędne ustalenie, że Skarżący otrzymał w dniu 25 maja 2021 r. wiadomości elektroniczną ze stanowiskiem Dyrektora Departamentu Standardów i Rejestrów Głównego Urzędu Statystycznego,
c) błędne i przekraczające granice skargi ustalenie przez WSA, że kwestia odmowy udzielenia dotacji z uwagi na brak zaświadczenia GUS "mogłaby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej w ramach skargi na akt właściwego organu w tym przedmiocie (Dyrektora Urzędu Pracy Miasta Stołecznego Warszawy)", mimo że Dyrektor Urzędu Pracy nie wydawał w tej kwestii aktu administracyjnego, a jego decyzja o udzieleniu nieudzielonych mu dotacji (w formie zawarcia umowy cywilnoprawnej z przedsiębiorcą) nie podlegała kontroli sądowoadministracyjnej (co jest szeroko i jednolicie ugruntowane w orzecznictwie WSA jak i NSA), zaś ustawodawca nie przewidział żadnej drogi odwoławczej - Dyrektor UP m.st. Warszawy mógł postawić warunek dostarczenia zaświadczenia do udzielenia dotacji, co uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędną ocenę prawną w tym zakresie, która może być - na szkodę Skarżącego - uznana jako wiążąca np. sąd cywilny w przypadku, gdyby Skarżący dochodził w procesie cywilnym bezpodstawnie nieudzielonej dotacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny sam zauważył, że kwestia ta pozostawała poza granicami niniejszej sprawy, a mimo to przedstawił w uzasadnieniu wyroku błędny, sprzeczny z własną linią orzeczniczą wywód dotyczący możliwości kontroli decyzji Dyrektora UP m.st. Warszawy w przedmiocie nieudzielenia dotacji, gdzie taka kontrola nie może mieć miejsca na drodze sądowoadministracyjnej;
d) sprzeczne ze stanem faktycznym i materiałem dowodowym uznanie, że "To pismo [Organu z 6 maja 2021 r.] Skarżący mógł zatem wykorzystać w postępowaniu wywołanym wnioskiem o udzielenie dotacji" mimo, że Skarżący przedstawił Dyrektorowi Urzędu Pracy wskazane przez WSA pismo i uzyskał informacje, iż jest ono niewystarczające, bo Dyrektor Urzędu Pracy uzna jedynie "zaświadczenie", a nie zwykłe pismo. Skarżący informował o tym fakcie zarówno Organ, jak też podnosił tę okoliczność w skardze do WSA, co Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i przedstawił odmiennie stan faktyczny w tym zakresie;
e) sporządzenie uzasadnienia w wielu fragmentach pomijający stan faktyczny niniejszej sprawy, jego dogłębną analizę i pomija ocenę rzeczywistych skutków bezczynności dla skarżącego.
W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wnosił o: zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 24.000 zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; oświadczył też, że zrzeka się rozprawy i wnosi o wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. '
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania, w tym, kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec faktu, że Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a Prezes GUS w terminie czternastu dni od dnia doręczenia organowi odpisu skargi kasacyjnej oświadczył, nie żąda przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi też żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wynikające z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. rozpoznanie przez Naczelny Sądu Administracyjnego sprawy "w granicach skargi kasacyjnej" oznacza, że zakres kontroli dokonywanej przez ten Sąd określa autor skargi kasacyjnej, wskazując naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania, wykazujące szczegółowo takie naruszenie prawa, które realizuje podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a., którymi są: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W przypadku zarzutu opartego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. czyli naruszenia przepisów postępowania, należy wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnienia te były istotne z uwagi na konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej, opartych wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy podnieść, że Sąd I instancji orzekł, że doszło do bezczynności Prezesa GUS, czego nie kwestionuje Strona. Natomiast odmówił stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku) oraz oddalił skargę w zakresie żądania przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 24.000 zł (pkt 3 wyroku). Z tymi elementami wyroku Sądu I instancji nie zgodził się Skarżący.
W ocenie Sądu odwoławczego nieskuteczny okazał się zarzut zgłoszony w pkt 1.petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutowi Skarżącego, Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dostatecznie precyzyjnie i wyczerpująco uzasadnił, z jakich względów przyjął, że bezczynność Prezesa GUS nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd I instancji zajął stanowisko, że samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie jest wystarczające do przyjęcia, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż nie jest okolicznością szczególną. Okoliczność ta decyduje o tym, czy doszło do bezczynności organu, co też WSA uwzględnił stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Strony o wydanie zaświadczenia. Natomiast, według WSA, bezczynność organu, aby została uznana za rażącą, musi wywoływać także dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Ze stanowiskiem WSA należy się zgodzić.
W orzecznictwie przyjmuje się, że fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z: 21 czerwca 2012r., sygn. I OSK 675/12; 21 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 2331/16; opubl., podobnie jak niżej cytowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1184/22). Oceny, czy ma się do czynienia z naruszeniem rażącym, powinno się dokonywać w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z: 30 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 2563/13; 17 listopada 2015 r. sygn. II OSK 652/15; 24 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 181/22). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1610/20). Przy czym należy także uwzględnić występujące w sprawie ewentualne przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r., II GSK 1278/20).
Opisane powyżej przesłanki uwzględnił WSA i ocenę ustaleń według wspomnianych kryteriów należy uznać za prawidłową. Sąd miał na uwadze, że Strona wystąpiła do Prezesa GUS o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 k.p.a.; pierwszy wniosek był z 6 maja 2021 r., a kolejny z 10 maja 2021. Zatem wnioski powinny były być rozpatrzone niezwłocznie nie później niż w terminie 7 dni (art. 217 § 3 k.p.a.) albo poprzez wydanie zaświadczenia, albo postanowienia na mocy art. 219 k.p.a. Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, co podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że organ naruszył terminy rozpoznania wniosków strony o wydanie zaświadczenia, gdyż formalnie sprawa została załatwiona postanowieniem Prezesa GUS z 19 stycznia 2022 r. odmawiającym wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Stronę. I ta okoliczność zadecydowała o stwierdzeniu przez WSA, że organ dopuścił się bezczynności.
Ale nie można było pominąć, co podkreślał WSA, że organ nie lekceważył wniosków Strony, gdyż na wniosek z 6 maja 2021 r. udzielił odpowiedzi w piśmie z 10 maja 2021 r., podpisanym przez Dyrektora Departamentu Standardów i Rejestrów, doręczonym Skarżącemu za pośrednictwem platformy ePUAP. Stanowisko organu zajęte w ww. piśmie spowodowało kolejny wniosek Strony z 10 maja 2021r., w którym oczekiwał wydania przez organ zaświadczenia o treści obejmującej ostatni akapit pisma organu z 10 maja 2021 r. Tym samym prawidłowa była ocena WSA, że pismo organu z 10 maja 2021 r. było satysfakcjonujące dla Wnioskodawcy, gdyż potwierdzało, że na dzień 31 marca 2021 r. przeważającą działalnością Wnioskodawcy była działalność określona kodem PKD 85.59.B., tylko zdaniem Strony zbyt obszerne i nie mające formy zaświadczenia. Skarżący ponownie wystąpił do organu, tym razem w drodze mailowej, kierując zapytanie 25 maja 2021 r. o godz. 15:50 z poczty Sekretariatu Sądu Rejonowego. Skarżący podnosił, że nie otrzymał odpowiedzi w tym samym dniu i odpowiedzi, którą podpisałby Dyrektor Departamentu Standardów i Rejestrów, ale otrzymał wyjaśnienia niezwłocznie, bo 26 maja 2021 r. o godz.11:49, podpisane przez Naczelnika w tym samym Departamencie (do którego skierował maila z 25 maja 2021 r.), jednocześnie potwierdzające wpływ pisma Strony z 10 maja 2021r. Na tę informację zareagował Skarżący również 26 maja 2021 r. o godz. 12:14 i ponowił prośbę, kierując ją także bezpośrednio do ww. Naczelnika, tym razem o "zwykłe pismo", które miałoby powielać odpowiedź organu z 10 maja 2021 r., ale tylko w zakresie ostatniego akapitu. Odpowiedź z organu (od ww. Naczelnika), także za pośrednictwem maila uzyskał również 26 maja 2021 r. o godz. 13:58. Opisana sekwencja wymiany korespondencji między Stroną i organem, treść przesyłanych przez obie strony pism, nie potwierdzały, aby organ lekceważył Wnioskodawcę, nie udzielając odpowiedzi na jego wnioski albo odpowiadając w taki sposób, że stanowisko organu nie mogło być wykorzystane w postępowaniu o udzielenie Stronie dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Jak słusznie zauważył WSA, ww. wniosek o dotację był składany w trybie rozporządzenia z 26 lutego 2021 r. i uregulowania tego aktu nie wymagały przedłożenia wraz z wnioskiem zaświadczenia Prezesa GUS. Dlatego istotne było, że brak formalnego rozstrzygnięcia (zaświadczenia albo postanowienia) Prezesa GUS, przy równoczesnym przedstawianiu przez organ stanowiska, ale w formie pisma, które było przydatne w postępowaniu o udzielenie dotacji, nie przyczyniło się do negatywnego dla Wnioskodawcy rozstrzygnięcia wspomnianego wniosku o dotację. Ponadto odmienne stanowisko organu co do spornego dokumentu w tamtym postępowaniu, Skarżący powinien był kwestionować w owym postępowaniu, a nie w obecnie kontrolowanym. W bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest szereg orzeczeń sądów administracyjnych potwierdzających dopuszczalność drogi sądowej na akt organu odmawiający udzielenia dotacji na pokrycie bieżących kosztów prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1383/21; WSA we Wrocławiu z 16 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 176/21; WSA w Warszawie z 5 lipca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 4002/21).
Dlatego, w opisanych okolicznościach, mimo znacznego przekroczenia terminu na załatwienie wniosku Strony o wydanie zaświadczenia (w rezultacie załatwionego postanowieniem odmawiającym wydania zaświadczenia), Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a argumenty Skarżącego przedstawione w skardze kasacyjnej były rozważane przez WSA, choć zasadniczo stanowiły polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji.
Także za niezasadny należało uznać zarzut zgłoszony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i 7 p.p.s.a., podważający stanowisko WSA o oddaleniu skargi w dalszym zakresie czyli stwierdzające brak podstaw do przyznania Wnioskodawcy od organu sumy pieniężnej w oczekiwanej przez Stronę wysokości - 24.000 zł, mającej stanowić rzeczywistą stratę na skutek odmowy przyznania Stronie dotacji. Skarżący to żądanie oparł także na okolicznościach wyżej omówionych, przy czym w żaden sposób nie wykazał rzeczywistej szkody, gdyż nie przedłożył stanowiska organu w sprawie dotacji, dokumentu wykazującego zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej i przyczyn takiej decyzji Strony.
Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny. Kryteria, jakimi powinien kierować się sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie, zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przyjmuje się więc, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z 7 września 2023 r., sygn. akt II OSK 2663/22 i powołane w nim orzecznictwo NSA). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Ma być swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja NSA w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego. W realiach niniejszej sprawy nie wystąpił tak przypadek, Skarżący nawet nie podjął próby wykazania, co oczekiwana suma miałaby rekompensować, przedstawiając jedynie niepoparte dowodami twierdzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutu 3.petitum skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok został wydany z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z jego treścią uzasadnienie powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji przedstawił stan sprawy, przytoczył zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił, wskazań nie zawarł, gdyż sprawa nie podlegała ponownemu rozpatrzeniu.
Sąd I instancji wyraził swoje stanowisko, z którym można się nie zgadzać, czego wynikiem była skarga kasacyjna Strony, lecz nie oznacza to, że naruszony został art.141 § 4 p.p.s.a.
Wymaga podkreślenia, że ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować można jedynie "techniczną kompletność" uzasadnienia. Za pomocą zarzutu naruszenia ww. przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6413/21; 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 640/20, 9 marca 2023r., sygn. akt II GSK 131/20), a taką próbę podjął Skarżący kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wszelkie naruszenia w tym obszarze, jakich mógł się dopuścić WSA, mogą być zwalczane zarzutami opartymi na właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., a nie jako naruszenia formalnych warunków uzasadnienia (por. wyroki NSA z: 6 grudnia 2022r., sygn. akt III FSK 1399/21 i II GSK 958/19; 19 czerwca 2020 r., sygn. akt I FSK 658/20; 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 3458/17; 28 marca 2023 r., sygn. akt
II GSK 2280/22).
Natomiast niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ani w zarzucie, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Strona nie wyjaśnia, na czym miałoby polegać naruszenie tej regulacji, zwłaszcza że powinna jeszcze wykazać, że naruszenie tego przepisu mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro zarzut naruszenia tego przepisu został sformułowany w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze uznać należało, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną Strony oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Prezesa GUS (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).