II GSK 852/25

II GSK 852/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /sprawozdawca/
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II SA/Bd 431/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-11-27
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 80 .
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 §1.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 236
art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 , art. 53, art. 59.
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
Dz.U. 2022 poz 1360
art. 97.
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 431/24 w sprawie ze skargi W. Ł. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2024 r. nr 7/2024 w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na skutek sprzeciwu od czynności kontrolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. Ł. na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 27 listopada 2024 r., oddalił skargę W. Ł. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2024 r., w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na skutek sprzeciwu od czynności kontrolnych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w dniu 29 grudnia 2023 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nakle nad Notecią udali się do magazynu przy ul. W. [...] w S., należącego do skarżącego celem przeprowadzenia kontroli sanitarnej w związku z interwencją konsumenta w sprawie mleka modyfikowanego S. Wobec niewpuszczenia kontrolerów na teren zakładu oraz nieobecności przedsiębiorcy, skarżącego, w obiekcie i braku osoby upoważnionej odstąpiono od czynności kontrolnych. Z przeprowadzonej próby kontroli w zakładzie sporządzono adnotację służbową.
W dniu 2 stycznia 2024 r. do organu wpłynął sprzeciw pełnomocnika skarżącego z dnia 29 grudnia 2023 r. na działania organu.
Decyzją z dnia 3 stycznia 2024 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nakle nad Notecią umorzył postępowanie wszczęte na skutek wniesionego przez skarżącego sprzeciwu. Organ wskazał, że w związku z tym, iż sprzeciw został wniesiony przez pełnomocnika skarżącego do kontroli która się nie odbyła, to wywołane nim postępowanie jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu.
Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie próby przeprowadzenia kontroli sanitarnej przedstawiciele organu nie okazali osobie przebywającej w zakładzie legitymacji służbowych i upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Wobec tego przedstawiciele organu I instancji nie rozpoczęli nawet czynności kontrolnych w magazynie należącym do skarżącego. W konkluzji organ stwierdził, że skoro wniesienie sprzeciwu wywołuje skutki jedynie w stosunku do czynności w toku, co w sprawie nie miało miejsca, to zasadnie organ I instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził, że nie budziło wątpliwości, iż przedstawiciele organu I instancji w ogóle nie rozpoczęli czynności kontrolnych, bowiem jak wynika z adnotacji służbowej znajdującej się w aktach sprawy, z uwagi na nieobecność przedsiębiorcy w obiekcie (magazyn w S.) i braku osoby upoważnionej nie rozpoczęli czynności kontrolnych.
W związku z tym Sąd stwierdził, że skoro sprzeciw wniesiony przez pełnomocnika skarżącego z dnia 29 grudnia 2023 r., który wpłynął do organu za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 2 stycznia 2024 r., złożony na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 236, dalej: u.p.p.), został wniesiony przed rozpoczęciem czynności kontrolnych. W konsekwencji zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.. W sprawie zachodziła bowiem bezprzedmiotowość postępowania wszczętego sprzeciwem od czynności kontrolnych, które się nie odbyły i w dacie wniesienia sprzeciwu nie była prowadzona żadna kontrola przez organy inspekcji sanitarnej.
W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.).
W. Ł., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:
1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezgodne z prawem zaakceptowanie dokonanego przez organy administracji naruszenia:
a) naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. w zw. z art. 48 u.p.p. - poprzez brak dokonania zawiadomienia o kontroli;
b) naruszenie art. 80 kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów wskazującą, iż nie doszło do rozpoczęcia czynności kontrolnych u skarżącego, podczas gdy pracownica organu pokwitowała odbiór doręczonego jej sprzeciwu oraz informacji o wniesieniu sprzeciwu (vide załączone pisma - znajdujące się również w aktach sprawy organu) wyrażających się w przyjęciu niezasadnego rozstrzygnięcia, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości zaskarżonych decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona wniosła również o orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty wraz z ich uzasadnieniem nie podważają prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji i dokonanej w jego ramach kontroli wydanych w sprawie decyzji organów inspekcji sanitarnej.
Wskazania na wstępie wymaga, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Mając powyższe na uwadze wskazania wymaga, w świetle stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów, iż w ramach jedynego zarzutu naruszenia przepisów postępowania kasator wywodzi niezasadne, w jego ocenie, zaaprobowane przez Sąd I instancji naruszenia przez organ zasad prowadzenia postępowania, które przejawiało się złamaniem zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).
Odnoszą się do tak postawionych zarzutów, w pierwszej zaś kolejności do zarzutu pomieszczonego w punkcie 1 a) petitum skargi kasacyjnej, wskazania wymaga, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przewidziana tym przepisem zasada oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).
W przedmiotowej sprawie, co sam Sąd I instancji słusznie podkreślił, przedmiotem jego kontroli, wywołanej wniesioną przez stronę skargą, były rozstrzygnięcia organów umarzające postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu od czynności kontrolnych. Sąd I instancji badała zatem, czy w spawie administracyjnej zasadnym lub niezasadnym była decyzja organów o umorzeniu postępowania wszczętego wskutek wniesionego przez stronę sprzeciwu od czynności kontrolnych.
Nie było i być nie mogło przedmiotem oceny Sądu I instancji stricte postępowanie kontrolne, w konsekwencji to czy było ono przeprowadzone zgodnie lub niezgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Innymi słowy, Sąd I instancji wobec poddania kontroli rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie wywołane sprzeciwem od czynności kontrolnych nie mógł dokonać kontroli wydanych w sprawie decyzji pod kątem naruszenia powołanego w skardze art. 48 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, który jako zasadę generalną przewiduje obowiązek zawiadomienia przedsiębiorcy przez organ kontroli o zamiarze wszczęcia (przeprowadzenia) tejże kontroli. Ocena sprawy administracyjnej w zakresie naruszenia lub nie obowiązku określonego w powołanym art. 48 ust. 1 u.p.p. stanowiłaby naruszenie zasady związania sądu granicami tej sprawy, która co należy raz jeszcze podkreślić sprowadzała się do badania legalności rozstrzygnięcia dotyczącego kwestii formalnej, jaką było umorzenie postępowania wywołanego sprzeciwem od czynności kontrolnych.
Powyższe czyni niezasadnym zarzut postawionych w punkcie 1 a) petitum skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, zarzutu z punktu 1 b) jej petitum, w ramach którego strona wywodzi najogólniej ujmując, że w sprawie doszło do wszczęcia czynności kontrolnych wskutek odbioru przez pracownika inspekcji sprzeciwu i informacji o jego wniesieniu, co czyni niezgodnym z prawem zaskarżoną decyzję również i ten zarzut uznać należy za niezasadny.
Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, stanowisko organu, wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów, jakiej dokonał Sąd I instancji i poczynioną przez jej pryzmat kontrolę zaskarżonej decyzji oraz stanowisko skarżącego kasacyjnie wyrażone tak w skardze jak i skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że istota sporu sprowadza się do oceny, czy w świetle podjętych przez pracowników organu jak i stronę czynności faktycznych doszło w sprawie do wszczęcia kontroli sanitarnej, czy też kontrola ta nie miała miejsca, co w konsekwencji determinowało skuteczność wniesionego przez skarżącego sprzeciwu, o którym mowa w art. 59 u.p.p.
Jak wynika z treści przepisów Rozdział 5 ustawy Prawo przedsiębiorców (ograniczenia kontroli działalności gospodarczej), organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli - art. 48 ust. 1 ustawy. Od wskazanej zasady generalnej, przepis określa w ustępie 11 wyjątki, kiedy to zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli się nie dokonuje.
Przepis art. 49 ust. 1 u.p.p. określa, że czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że odrębne przepisy przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji.
Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy, czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. W przypadku nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej albo niewykonania przez przedsiębiorcę obowiązku, o którym mowa w ust. 3, czynności kontrolne mogą być wykonywane w obecności innego pracownika przedsiębiorcy lub osoby zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę (ust. 5).
Stosownie zaś do treści art. 51 ust. 1 u.p.p. kontrolę przeprowadza się w siedzibie przedsiębiorcy lub w miejscu wykonywania działalności gospodarczej oraz w godzinach pracy lub w czasie faktycznego wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.
Jak zatem wynika z powołanych regulacji kontrolę podzielić można na dwie ściśle powiązane ze sobą fazy. Fazę pierwszą przedkontrolną, o której mowa w art. 48 ustawy, a która to w przypadkach enumeratywnie wymienionych w ustępie 11 pkt 1 – 14 skutkuje pominięciem tego etapu i niedoręczeniem zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Fazę drugą, którą jest sama kontrola, o której mowa w art. 49 i następnych ustawy, a która to podlega ścisłej chronologii czynności, jakie muszą zostać podjęte przez osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli.
Czynnością konieczną i inicjującą (wszczynającą) kontrolę jest wymóg okazania legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej.
O podjęciu czynności kontrolnych – faktycznym wszczęciu kontroli – można mówić wówczas gdy spełnione zostaną oba wymienione warunki, a zatem gdy kontrolujący okaże legitymację służbową oraz doręczone zostanie upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, chyba, że przepisy odrębne przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji, kiedy to upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy w terminie określonym w tych przepisach, nie później niż w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli.
W przedmiotowej sprawie, co wynika z analizy akt administracyjnych, pracownicy inspekcji zostali skierowaniu do przeprowadzenia w dniu 29 grudnia 2023 r. kontroli sanitarnej magazynu należącego do skarżącego. Na miejscu nie zostali wpuszczeniu na teren zakładu, zostali poinformowaniu przez pracownika o nieobecności przedsiębiorcy oraz braku osoby przez niego upoważnionej, wręczone zostały również pracownikom inspekcji dwa pisma podpisane przez skarżącego -sprzeciw na działania organu oraz zawiadomienie o wniesieniu sprzeciwu. Jak wynika z adnotacji służbowej pracownicy inspekcji odstąpili od czynności kontrolnych.
Taki stan sprawy jednoznacznie wskazuje, że w dniu 29 grudnia 2023 r., pomimo podjętych przez upoważnionych pracowników organu I instancji działań, do kontroli sanitarnej magazynu przy ul. W. [...] w S. nie doszło. Nie została ona skutecznie wszczęta, co zasadnie uznał organ i stwierdził Sąd I instancji, wobec okoliczności niespełnienia opisanego powyżej wymogu, o którym mowa art. 49 ust. 1 u.p.p. Kontrolujący nie okazali przedsiębiorcy lub osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania czynności kontrolnych oraz nie doręczono skarżącemu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Ponadto kontrolujący nie podjęli żadnych innych czynności zmierzających do podjęcia i przeprowadzenia kontroli. Konkludując, do kontroli wskazanego magazynu nie doszło, nie miała ona na miejsca albowiem nie zostały wypełnione przesłanki konieczne do jej zainicjowania – wszczęcia i prowadzenia.
Przenosząc powyższe na grunt uprawnienia, jakie ustawa Prawo przedsiębiorców przewiduje w art. 59, stwierdzić należ, że w stosunku do skarżącego, jako przedsiębiorcy nie zmaterializowały się przesłanki warunkujące możliwość i skuteczność wniesienia sprzeciwu do czynności kontrolnych.
Powołany przepis w ustępie 1, zdanie pierwsze, stanowi, że przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58.
Z brzmienia regulacji wynika, że sprzeciw można wnieść wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych. Prawo sprzeciwu materializuje się zatem tylko i wyłącznie w sytuacji podjęcia przez organ (upoważnionych pracowników) czynności kontrolnych, które rozpoczynają się jak, już wspomniano, od okazania legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz doręczenia przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Tak zmaterializowane prawo trwa do momentu zakończenia kontroli, której zwieńczeniem jest protokołu (art. 53 ustawy) podsumowujący jej ustalenia i wskazujący na jej przebieg.
Brak było wobec powyższego podstaw, aby w realiach niniejszej sprawy, gdzie kontrola sanitarna nie została wszczęta przez organ I instancji, stwierdzić, że skarżący mógł skorzystać z prawa wniesienia sprzeciwu od czynności kontrolnych.
Bez znaczenia jest przy tym, podnoszona przez stronę okoliczność przyjęcia przez pracownika organu sprzeciwu od czynności kontrolnych wraz z informacją o jego wniesieniu. Fakt przyjęcia sprzeciwu i informacji o jego wniesieniu nie mógł wywołać zamierzonego nim skutku skoro sama kontrola nie została wszczęta, a tym bardziej przeprowadzona. Sprzeciw jak i informację o nim uznać należało za przedwczesną i bezskuteczną próbę skorzystania z uprawnienia przysługującego przedsiębiorcy w sytuacji gdy prawo do wniesienia sprzeciwu nie zaistniało, nie zostały wypełnione przesłanki warunkujące możliwość skorzystania z uprawnienia, o którym mowa w art. 59 ust. 1. W świetle powołanego i omówionego przepisu nie można było tym bardziej uznać, jak wywodzi kasastor, że przyjęcie powołanych dokumentów świadczyło o potwierdzeniu przez pracowników inspekcji prowadzenia kontroli skoro nie została ona faktycznie i formalnie wszczęta.
Podsumowując, brak było w spawie podstaw do stwierdzenia zarzucanej wadliwości wyroku Sądu I instancji, który zasadnie stwierdził, że w sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania wszczętego sprzeciwem od czynności kontrolnych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach jak w punkcie 2 sentencji, postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).