II GSK 852/22

II GSK 852/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Janson /sprawozdawca/
Małgorzata Rysz /przewodniczący/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1036/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.133 par. 1, art. 134 par. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138, art. 140
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18 art. 3, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 103 ust. 1 pkt 1
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu  Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004
Dz.U. 2019 poz 1252
art. 3 ust 3 pkt 39, art. 27 ust. 4, art. 46 ust. 1 i 2, art. 50 ust. 1, art. 52a
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 45 ust. 1, art. 54 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U.UE.L 2011 nr 304 poz 18 art. 7 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 2
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i RadyI R (UE) NR 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom  informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia  dyrektywy Komisji 87/250/EWG, d
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
art. 6
Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. [...] Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1036/21 w sprawie ze skargi M. [...] Sp. z o.o. w L. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprawidłowe oznakowanie i reklamę wprowadzonego do obrotu suplementu diety 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. [...] Sp. z o.o. w L. na rzecz Głównego Inspektora Sanitarnego 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lipca 2021r., sygn. akt V SA/Wa 1036/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej też: "GIS" ,"organ") z [...] grudnia 2020r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania i reklamy produktu.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie decyzji organów I i II instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie również pod nieobecność skarżącej.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy.,tj.:
a. art. 145 § 1 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji w całości pomimo, iż zachodziły przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. decyzja wydana została bez podstawy prawnej, gdyż organ jako postawę wydanej decyzji wskazał art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 46 ust. 2 oraz 48 ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2010r., Nr 136, poz. 914, dalej także: "u.b.ż.ż."), obowiązującej w dacie dokonania czynności kontrolnych w dniach [...] maja 2012r. oraz [...] czerwca 2012r., a art. 46 u.b.ż.ż. w chwili orzekania już nie obowiązywał, gdyż został uchylony przez art. 2 pkt 5 ustawy z 7 listopada 2014r. (Dz.U.2014.1722) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 13 grudnia 2014r. i podobnie art. 48 ust. 1, który stanowił kolejną podstawę wydania decyzji o nałożeniu kary - uchylony został przez art. 2 pkt 6 ustawy z 7 listopada 2014r. (Dz.U.2014.1722) zmieniającej nin. ustawę z dniem 13 grudnia 2014r.; należy zatem wskazać, iż odpadły podstawy prawne do wymierzenia kary finansowej skarżącej w chwili wydawania decyzji, a przy jej wydawaniu należy stosować ustawę zawsze względniejszą, t.j. w tej sytuacji nową - obecnie obowiązującą, a nie ustawę obowiązującą w chwili popełnienia uchybienia,
a w dalszej kolejności, w razie niestwierdzenie z urzędu podstaw nieważności wobec konieczności zastosowania ustawy względniejszej:
b. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 185c k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony, jak również nieuwzględnienie praktyki orzeczniczej w tym zakresie i przyjęcie błędnego, odmiennego stanowiska o zastosowaniu przy wymierzaniu kary ustawy obowiązującej w chwili popełnienia uchybienia; co doprowadziło do wydania decyzji o nałożeniu kary finansowej na skarżącą w oparciu o podstawę prawną która nie obowiązywała w chwili wydawania decyzji;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów postępowania i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., a niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli tut. Sądu i w wyroku z 10 stycznia 2014r. o sygn. akt \/ll SA/Wa 1633/13 (dalej: "Wyrok"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając poprzednio wydaną decyzję GIS wyraźnie wskazał, że "obowiązkiem organu będzie ustalenie czy nie zachodzi konieczność powtórzenia lub uzupełnienia postępowania wyjaśniającego tak, aby pozostawało w zgodzie z zapisami przepisów prawa obowiązującymi w dacie wydania decyzji, a nadto ocena, czy i w jakim związku z niniejszą sprawą pozostaje postępowanie mające na celu dostosowanie sposobu prezentacji i reklamy m.in. suplementu "[...] Omega 3" i jednocześnie WSA podkreślił, że warunkiem nałożenia kary na skarżącą jest "stwierdzenie ponad wszelką wątpliwość, że doszło do naruszeń wskazanych w tym przepisie (art. 46 ustawy z 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w wersji obowiązującej na dzień dokonywania przez organ czynności względem strony),GIS nie wykonał powyższych wskazań, ponieważ:
i. GIS nie rozważył, czy w tej sprawie zachodziła konieczność powtórzenia lub uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, ograniczając się do stwierdzenia, że niezależnie od przyjętego stanu prawnego skarżąca naruszyła przepisy dotyczące znakowania i reklamy Produktu,
ii. GIS nie ustalił, w jakim związku z niniejszą sprawą pozostawało postępowanie mające na celu dostosowanie sposobu i prezentacji i reklamy m.in. Produktu (postępowanie przedmiotowo zbieżne z niniejszym albowiem dotyczące rzekomego naruszenia przez skarżącą w zakresie prezentacji i reklamy Produktu - art. 46 u.b.ż.ż.), ograniczając się do opisu przebiegu ww. postępowania (s. 6 zaskarżonej decyzji, podczas gdy z uwagi na jego zbieżność z niniejszym postępowaniem i zapadłe w nim ostateczne rozstrzygnięcie tj. umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość powinien był umorzyć postępowanie w tej sprawie,
iii. GIS nie rozważył ponad wszelką wątpliwość rzekomych naruszeń art. 46 u.b.ż.ż., albowiem nie wskazał, aby jakakolwiek informacja dotycząca Produktu a umieszczona na ulotce i opakowaniu Produktu była nieprawdziwa, w szczególności nie przeprowadził uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i jakiegokolwiek dowodu mającego na celu wykazanie, że badania naukowe, w tym badania kliniczne na jakie powoływała się skarżąca w zakresie składu, działania czy dawkowania Produktu były nieprawdziwe lub mogły wprowadzać w błąd;
d. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 138 tej ustawy, a to poprzez nieprawidłowo uznanie za udowodnione:
i. okoliczności, iż zawarte na ulotce informacje dotyczące Produktu sugerują posiadanie przez te produkty właściwości leczniczych, przez co wprowadzają konsumenta w błąd, bez wyjaśnienia na czym polegała istota naruszenia przepisów dotyczących reklamy suplementów diety przez poszczególne sformułowania i z pominięciem wykładni pojęcia konsument jako osoba, do które] adresowana jest zakwestionowana prezentacja, co uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie zasadności twierdzenia o naruszeniu prawa przez stronę i stopnia tego naruszenia, jak również przedstawienia konkretnych dowodów mających świadczyć o wprowadzeniu w błąd konsumentów,
ii. okoliczności dotyczących zakresu naruszenia, stopnia zawinienia i stopnia społecznej szkodliwości przedmiotowych działań reklamowych bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego w tym zakresie,
iii. okoliczności naruszenia przez skarżącą przepisów prawa wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy wybiórczo i dowolnie zebrany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] podczas kontroli przeprowadzonej u skarżącej w dniu [...] maja 2012r., czyli przeszło osiem lat temu, w szczególności nieprzeprowadzenie żadnych innych dowodów przez organ I instancji i organ II instancji mających na celu potwierdzenie stawianych przez organ hipotez, iż treści zawarte na ulotce Produktu skarżącej sugerują posiadanie przez Produkt właściwości leczniczych, w szczególności dowodu z opinii biegłego lub biegłych;
e. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez organ I instancji i organ II instancji jakoby to w przedmiotowej sprawie to na skarżącej, a nie organach administracji (I lub II instancji) spoczywał ciężar dowodu (onus probandi), wykazania istnienia niezgodności i to podczas gdy to właśnie zgodnie z przepisami ciężar dowodu spoczywa na organach administracji:
i. organy administracji publicznej mają obowiązek z urzędu podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
ii. na organach administracji spoczywa ciężar zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności w sprawach prowadzonych z urzędu (nie na wniosek stron), w szczególności w sprawie załatwianej z urzędu, nie zaś na wniosek strony,
iii. a co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego zaniechania przez organ I instancji i organ II instancji, nie tylko inicjatywy w dokładnym i wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy (jak również uwzględnienia dowodów zgłaszanych przez skarżącą, w tym wydruku z systemu magazynowego wskazującego na znacznie mniejszą ilość sztuk Produktu w magazynie skarżącej w dniu kontroli), ale i spowodowało przyjęcie przez te organy, iż treści zawarte na opakowaniu i ulotce Produktu skarżącej sugerują posiadanie przez Produkt właściwości leczniczych, czym wprowadzają w błąd konsumentów, przy jednoczesnym braku istnienia dowodów przeciwnych na wprowadzanie w błąd poprzez te treści, dlatego to skarżącą (stronę w postępowaniu administracyjnym) należy obciążyć negatywnymi skutkami braku udowodnienia okoliczności faktycznych, a więc de facto przyjąć w ramach domniemania antycypowaną, a nie udowodnioną tezę - bez jakichkolwiek na to dowodów, w tym naukowych (np. opinii biegłych czy wyników badań naukowych), które chociaż częściowo uzasadniałyby zastosowanie zasady ostrożności, czy przezorności;
iv. zastosowanie przez organy I i II instancji zasady ostrożności wymienionej art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pomimo istnienia dowodów przeciwnych świadczących o formułowaniu oświadczeń żywieniowych w sposób prawidłowy i zgodny z prawem przez skarżącą jak również oparciu oświadczeń dotyczących Produktu o badania i publikacje naukowe;
f. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na skarżącą obowiązku z postaci kary finansowej, w przypadku, gdy w sprawie pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej, tj. art. 52a u.b.ż.ż., który stanowi, iż środki spożywcze mogą być znakowane oświadczeniami żywieniowymi i zdrowotnymi pod warunkiem spełniania wymagań określonych w rozporządzeniu nr 1924/2006 w zakresie przekazywania oświadczeń żywieniowych specjalistom, ich dozwolonej treści, języka oraz akceptowalnych rodzajów zabezpieczeń chroniących treści oświadczeń przed dostępem konsumentów i rozstrzygnięcie tych wątpliwości na niekorzyść skarżącej;
g. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie przez organ I instancji oraz organ II instancji:
- wadliwe skonstruowanie uzasadnienia rozstrzygnięcia (brak wskazania faktów, które organ I instancji uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także braku wykazania procesu subsumpcji i ograniczenie się tylko do przytoczenia treści przepisów prawa), a co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącej w pełni zrozumienia jakimi przesłankami organ I instancji, jak i organ II instancji kierował się dokonując uznania administracyjnego i czy nie przekroczył granic tego uznania, i tym samym w znaczącym stopniu utrudniło zaskarżenie rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i organu II instancji;
h. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 8 i art. 10 k.p.a. poprzez sprzeczne z dyspozycją tego przepisu uznanie, iż organ I instancji zapewnił stronie możliwość czynnego udziału w sprawie, podczas gdy organ wojewódzki w toku prowadzonego postępowania nie zawiadomił strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego, a tym samym uniemożliwił jej zapoznanie się z tym materiałem i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, co stanowi naruszenie podstawowego prawa strony postępowania administracyjnego do czynnego udziału w sprawie na każdym etapie postępowania i nie może być zastąpione wcześniejszym umożliwieniem stronie przejrzenia akt oraz składania wniosków dowodowych;
i. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż., art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności poprzez zaniechanie wszechstronnego zbadania Protokołu Kontroli Sanitarnej jaka miała miejsce w przedsiębiorstwie skarżącej w dniu [...] maja 2012r. oraz [...] czerwca 2012r. i niezbadanie:
i. w jakiej dacie drukowane były ulotki, które zostały zakwestionowane przez organ, co ma znaczenie przede wszystkim w zakresie oświadczeń zdrowotnych dopuszczalnych w dacie ich wydruku,
ii. znakowanie produktów miało być błędne lub wprowadzające w błąd, bo miało odnosić się do cech leczniczych produktów, podczas gdy Produkt takich cech i właściwości nie posiada, skarżąca nie przedstawiła takich wyników badań, ani w końcu takie oznaczenie nie było przypisane Produktowi przez producenta, ponieważ Produkt to suplement diety (czego organ nie kwestionuje) i przez to zawiera jedynie skoncentrowane źródło substancji budulcowych i energetycznych organizmu człowieka, które naturalnie występują w żywności takiej jak ryby (łosoś), krewetki, pomidory, szpinak, marchew, kapusta, czy inne warzywa i owoce, a taka informacja zawarta była na każdym opakowaniu Produktu; co z kolei stanowi błąd tak rażący, iż prowadzący do uznania, że niniejsze postępowanie od początku prowadzone jest w sposób sprzeczny z prawem poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji;
j. art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez jego nienależyte zastosowanie przez WSA w Warszawie, polegające na:
i. przytoczeniu ustaleń dokonanych przez organ I i II instancji, bez jednoczesnego dokonania ich oceny pod względem zgodności z prawem, pomimo, iż obowiązek zwięzłego przestawienia stanu sprawy przez WSA w Warszawie obejmuje również powinność wykazania które ustalenia organu II instancji zostały przyjęte przez WSA w Warszawie a które nie,
ii. sporządzeniu błędnego tj. niespójnego i nielogicznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym z jednej strony WSA w Warszawie wskazuje, że efektem fizjologicznym w przypadku suplementu diety jest optymalizacja, tj. utrzymanie, wspomaganie i optymalizowanie prawidłowych, fizjologicznych funkcji organizmu, a z drugiej strony przyjęcie, iż wskazanie przez skarżącą, że Produkt przyczynia się do prewencji chorób metabolicznych (...) czy obecność kwasów tłuszczowych EPA i DHA umożliwia organizmowi uruchomienie własnych mechanizmów prozdrowotnych sugeruje lecznicze działanie Produktu, kiedy Producent wyraźnie, jasno i czytelnie w ulotce wskazał, że to ORGANIZM, czyli są to efekty jakie wytwarza ww. procesami, a nie wytwarza ich produkt, co jest biologicznie niemożliwie, aby tak działał produkt, który jedynie dostarcza substancji budulcowych dla organizmu;
iii. sporządzeniu błędnego tj. niespójnego i nie logicznego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym WSA w Warszawie wskazuje, że podnoszona w skardze argumentacja, że nie pojawiły się żadne informacje na temat wprowadzania w błąd konsumentów, w żaden sposób tego nie wyklucza, i nie jest warunkiem koniecznym dla ustalenia takiego faktu, chociaż w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu na takie twierdzenia - przez to są to twierdzenia nieudowodnione w żadnej sposób;
k. art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a poprzez jego nienależyte zastosowanie przez WSA w Warszawie i nie dokonanie kontroli i weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji oraz organu II instancji w oparciu o całokształt okoliczności ujawnionych w aktach sprawy administracyjnej oraz brak należytego rozważenia lub zignorowanie pominięcie w motywach uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, iż:
i. organy I i II instancji błędnie ustaliły, że określenia użyte przez skarżącą, a zamieszczone w odniesieniu do Produktu na opakowaniu i ulotce Produktu sugerują właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwołują się do takich właściwości lub wskazują, że Produkt ma wpływ na modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu, przez co rzekomo wprowadzają konsumenta w błąd odnośnie rodzaju i właściwości produktu, podczas gdy prawidłowa ocena tych informacji wskazuje, że sugerują one jedynie wspomagającą funkcję ww. suplementu diety, który ma być stosowany jako uzupełnienie, czy dodatek (a więc zgodnie z definicją suplementu diety z art. 3 ust. 3 pkt 39 u.b.ż.ż.) do właściwej terapii, leczenia, czy kuracji, a nie jako samodzielny środek im służący, tj. funkcję polegającą na wspomaganiu (optymalizowaniu) prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu podczas stosowania podstawowego leczenia, które to podstawowe leczenie ma przywrócić, poprawić lub modyfikować fizjologiczne funkcje organizmu, a nie sam ww. suplement,
ii. organy I i II instancji błędnie ustaliły przesłanki z art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż. tj. w szczególności przesłankę określającą stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, z uwagi na brak sugerowania właściwości leczniczych w oświadczeniach żywieniowych dotyczących Produktu skarżącej oraz rzeczywisty i nieudowodniony brak wprowadzania w błąd konsumenta.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1 lutego 2002r., str. 1 z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, dalej: "rozporządzenie nr 178/2002") poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie przez organy jak również Sąd rozpoznający skargę błędnego modelu przeciętnego, dobrze zorientowanego konsumenta, a także niewykazanie przy pomocy jakichkolwiek dowodów, w jaki sposób oświadczenia stosowane przez skarżącą miałyby wprowadzać konsumentów w błąd, w szczególności wobec braku przedstawienia jakichkolwiek potwierdzeń wprowadzenia w błąd;
b. art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1924/2006 i wymierzenie skarżącej kary finansowej za rzekome stosowanie niedozwolonych oświadczeń zdrowotnych, podczas, gdy oświadczenia stosowane przez skarżącą wypełniają wszelkie przesłanki określone w art. 13, tj. są wymienione w wykazie określonym w ust. 3 (rozporządzeniu Komisji (UE) nr 432/2012 z 16 maja 2012r.) ustanawiającego wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju dzieci), oparte są na ogólnie zaakceptowanych danych naukowych oraz są zrozumiałe dla przeciętnego konsumenta, a w końcu znalazły się w zaakceptowanym wykazie oświadczeń zdrowotnych jako składniki EPA i DHA;
c. art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 432/2012 z 16 maja 2012r. ustanawiającego wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci, zgodnie z którym wykaz oświadczeń zdrowotnych, o których mowa w art. 13 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006, które mogą być stosowane w odniesieniu do środków spożywczych, znajduje się w załączniku do niniejszego rozporządzenia, a oświadczenia zdrowotne, o których mowa w ust. 1, mogą być stosowane w odniesieniu do żywności zgodnie z warunkami określonymi w załączniku i wymierzenie skarżącej kary finansowej za nieprawidłowe znakowanie Produktu, podczas, gdy oświadczenia zdrowotne stosowane przez skarżącą w odniesieniu do Produktu, zostały zaakceptowane przez Komisję Europejską i zamieszczone w ww. wykazie;
d. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 52a ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 4, art. 5 i art. 6 Rozporządzenia 1924/2006 poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie przesłanki konieczności oparcia się na badaniach naukowych, która determinuje ocenę tego czy oświadczenie żywieniowe i zdrowotne można uznać za dopuszczalne;
e. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1924/2006, poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie przesłanki konieczności oparcia się na badaniach naukowych oświadczeń żywieniowych i uznanie, iż oświadczenia skarżącej zawarte na ulotce oraz opakowaniu Produktu wprowadzają w błąd konsumenta, pomimo, iż zostały one potwierdzone badaniami naukowymi renomowanych ośrodków naukowych oraz publikacjami naukowymi, a zatem są prawdziwe i wiarygodne;
f. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 36 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011, poprzez jego błędną wykładnię i pominięcie przesłanki konieczności oparcia się na badaniach naukowych oświadczeń żywieniowych i uznanie, iż oświadczenia skarżącej zawarte na ulotce i opakowaniu Produktu wprowadzają w błąd konsumenta, pomimo, iż zostały one potwierdzone badaniami naukowymi renomowanych ośrodków naukowych oraz publikacjami naukowymi, a zatem prawdziwe i wiarygodne oraz oparte na ogólnie zaakceptowanych dowodach naukowych;
g. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 3 ust. 3 pkt. 39 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez jego błędną wykładnię w zakresie definicji suplementu diety:
i. i uznanie, że zamieszczone w odniesieniu do Produktu na ulotce i opakowaniu Produktu oświadczenia sugerują właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwołują się do takich właściwości lub wskazują, że Produkt ma wpływ na modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu, przez co rzekomo wprowadzają konsumenta w błąd odnośnie rodzaju i właściwości produktu, podczas gdy prawidłowa ocena tych informacji wskazuje, że sugerują one jedynie wspomagającą funkcję ww. suplementu diety, który ma być stosowany jako uzupełnienie, czy dodatek (a więc zgodnie z definicją suplementu diety z art. 3 ust. 3 pkt 39 u.b.ż.ż.) do właściwej terapii, leczenia, czy kuracji, a nie jako samodzielny środek im służący, tj. funkcję polegającą na wspomaganiu (optymalizowaniu) prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu podczas stosowania podstawowego leczenia, które to podstawowe leczenie ma przywrócić, poprawić lub modyfikować fizjologiczne funkcje organizmu, a nie sam ww. suplement, co ostatecznie doprowadziło do błędnego przyjęcia że przekazywane przez skarżąca informacje o Produkcie stanowią niedozwolone informacje lecznicze, podczas te informacje są wyłącznie oparte na powszechnych badaniach naukowych, a zatem dopuszczalne informacje żywieniowe, a odnoszące się do substancji budulcowych organizmu koniecznych do jego funkcjonowania, występujących naturalnie w rybach, owocach i warzywach, które w Produkcie zawarte są jedynie w formie skoncentrowanej, co zaś jest zgodne z definicją suplementu diety;
h. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia § 5 ust. 6 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 października 2007r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (Dz.U. Nr 196, poz. 1425 ze zm., dalej: "r.m.z."), poprzez błędne pominięcie tego, że zalecana dawka dziennego spożycia suplementu diety może podlegać modyfikacjom w zależności od stanu zdrowia i indywidualnego zapotrzebowania osoby przyjmującej suplement diety, co zaś może/powinno być określone także przez specjalistę np. dietetyka, lekarza, czy fizjologa;
i. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ i instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w zw. z art. 52a i art. 46 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 4, art. 50 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 16 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002r., ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności poprzez ich błędne zastosowanie oraz nieprawidłową wykładnię prowadzące do stwierdzenia, że:
i. reklama i prezentacja Produktu skarżącej zawierająca m.in. sformułowania, iż Produkt "przyczynia się do prewencji chorób metabolicznych" czy "umożliwia organizmowi uruchomienie własnych mechanizmów prozdrowotnych" lub też umieszczenie grafiki [...] i [...] sugeruje właściwości lecznicze Produktu, podczas gdy informacje te są zgodne z przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i nie wprowadzają w błąd, jak również stanowią dopuszczalne oświadczenia zdrowotne, zaakceptowane przez Komisję Europejską oraz WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku sam wskazuje, iż działanie suplementu diety ma optymalizować prawidłowe fizjologiczne funkcje organizmu, a więc je utrzymywać, ale także wspomagać i optymalizować, które to uzasadnienie jest nielogiczne i wewnętrznie sprzeczne, tj. oświadczenie o treści: "Kwas [...] (EPA) i kwas [...] (DHA) przyczyniają się do prawidłowego funkcjonowania serca", "Kwas [...] (DHA) przyczynia się do utrzymania prawidłowego funkcjonowania [...]", "DHA pomaga w utrzymaniu prawidłowego poziomu [...]";
ii. błędne przyjęcie, że różnica w informacji zawartej na stronie internetowej z informacjami na etykiecie zmierza do wprowadzenia konsumenta w błąd oraz nieuwzględnienie, że zalecana dawka do dziennego spożycia może podlegać modyfikacjom w zależności od stanu zdrowia i indywidualnego zapotrzebowania osoby przyjmującej suplement diety, a także przyjęcie również błędnie, że strona internetowa nie może zawierać danych bardziej szczegółowych niż oznakowanie suplementu diety, co zaś doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że ewentualne różnice między oznakowaniem produktu a informacją na stronie internetowej wprowadzają konsumenta w błąd;
j. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 22 Konstytucji RP poprzez brak zastosowania ww. przepisu i nie rozważenie, czy swoboda działalności gospodarczej pozostaje pod ochroną i w jakim zakresie istnieje podstawa do ograniczenia prawa do działalności gospodarczej oraz, czy istnienie tylko podejrzenia nieprawidłowości przy jednoczesnym istnieniu wyników badań właścicielskich nie potwierdzających nieprawidłowości można uznać za istnienie ważnego interesu publicznego do ograniczenia przepływu towarów i usług;
k. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, który każdemu zapewnia wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, poprzez błędne przyjęcie, że informacje zawarte na ulotce skarżącej oparte o publikacje i badania naukowe nie mogą być tam zamieszczane, gdyż wprowadzają w błąd konsumentów, przy czym organy I i II instancji w żaden sposób nie udowodniły, na czym owo wprowadzanie w błąd ma polegać, przez co została naruszona podstawowa wolność co do wyrażania poglądów i rozpowszechniania informacji;
l. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i nieuchylenia tych decyzji w całości, w sytuacji gdy doszło do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, poprzez naruszenie prawa skarżącej do rzetelnego procesu sądowego w wyniku niewłaściwej oceny przedmiotu sprawy.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w 173 punktach nie przypisanych do konkretnego zarzutu w niej podniesionego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa.
Jak stanowi zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z 14 marca 2018r., II FSK 2480/17; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA).
Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych. Należy jednakże zwrócić uwagę, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które z uwagi na ich komplementarny charakter można i należy rozpatrzeć łącznie wynika, że spór w sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] grudnia 2020r. w przedmiocie kary pieniężnej, stwierdził, że jest ona zgodna z prawem.
W niniejszym przypadku skarżąca kasacyjnie przeciwko wyrokowi WSA sformułowała liczne zarzuty, oparte na twierdzeniach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jak i regulacji materialnoprawnych, jednakże nie wszystkie spośród nich zostały w prawidłowy sposób skonstruowane. Zauważyć bowiem należy, że w przypadku zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego (którego uchybienie, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., może polegać na wadliwej wykładni lub błędnym zastosowaniu tego rodzaju regulacji), skarżąca kasacyjnie upatruje uchybienia przez WSA prawu materialnemu w błędnie poczynionych ustaleniach faktycznych. Wobec takiej postaci przedmiotowych zarzutów stwierdzić należy, że nieprawidłowości w zakresie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych mogą być podnoszone wyłącznie w ramach zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Tak więc te materialnoprawne zarzuty skarżącej kasacyjnie, które odnoszą się do poczynionych ustaleń, uznać należy za wewnętrznie sprzeczne, co już tylko z tego względu przesądza, że nie mogą być one uznane za zasadne.
Wskazać należy, że skarga kasacyjna zawiera trzy grupy zarzutów.
Pierwsza z nich dotyczy naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, niespójnego i nie logicznego, art. 153 p.p.s.a., poprzez nie wykonanie wskazań zawartych w wyroku z 10 stycznia 2014r. o sygn. akt \/ll SA/Wa 1633/13, art. 156 w zw. z art. 185c k.p.a., poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej, a w dalszej kolejności, w razie niestwierdzenie z urzędu podstaw nieważności wobec konieczności zastosowania ustawy względniejszej oraz art. 133 w zw. z art. 134 p.p.s.a., a ponadto art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 140 i art. 138 k.p.a., najogólniej biorąc poprzez nie dokonanie kontroli i weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o całokształt okoliczności ujawnionych w aktach sprawy administracyjnej.
Druga grupa dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: art. 3 ust 3 pkt 39, art. 52a, art. 46 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 4, art. 50 ust. 1 u.b.ż.ż. i art. 103 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4, 5, 6, 8 ust 1 i 10 ust 1 Rozporządzenia 1924/2006, art. 36 ust. 2 rozporządzenia 1169/2011 i art. 16 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 oraz niewłaściwego zastosowania (nie zastosowania) art. 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1924/2006, art. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 432/2012, § 5 ust. 6 w zw. z § 5 ust. 2 pkt 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 października 2007r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety poprzez błędne pominięcie tego, że zalecana dawka dziennego spożycia suplementu diety może podlegać modyfikacjom w zależności od stanu zdrowia i indywidualnego zapotrzebowania osoby przyjmującej suplement diety, co zaś może/powinno być określone także przez specjalistę np. dietetyka, lekarza, czy fizjologa oraz art. 103 ust. 1 pkt 1u.b.ż.ż.
Trzecia grupa zarzutów dotyczy art. 22, art. 54 ust 1, art. 45 ust 1 Konstytucji RP, art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, poprzez naruszenie prawa skarżącej do rzetelnego procesu sądowego w wyniku niewłaściwej oceny przedmiotu sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są to zarzuty nieusprawiedliwione.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego Sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Sąd I instancji dokonał także prawidłowej kontroli sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Sformułowanie zarzutów i ich uzasadnienie w omawianym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także trafnie powołał się na związanie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 1633/13. Okoliczność, że Spółka nie podziela stanowiska WSA, nie było skuteczną przesłanką uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015r., sygn. akt II GSK 470/14).
Podkreślić należy, że przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Z mocy art. 170 p.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne Sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 1633/13 wytyczył granice rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji ostatecznej. Uwzględnienie skargi spowodowało bowiem, że sprawa miała być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej zgodnie z prawomocną oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Skarga na decyzję ostateczną wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może opierać się na podstawach sprzecznych z ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzuty skargi obarczone taką wadą nie mogą zostać uwzględnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolujący, czy organ administracji publicznej prawidłowo je odczytał i uwzględnił.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie obecnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia jest zobowiązany zbadać zgodność podstaw kasacyjnych z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 1633/13.
W realiach rozpoznawanej sprawy WSA był więc związany oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 10 stycznia 2014r. sygn. akt VII SA/Wa 1633/13.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w aktualnie zaskarżonym wyroku z 21 lipca 2021r., sygn. akt V SA/Wa 1036/21 prawidłowo odczytał ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 1633/13. W wyroku tym WSA uchylił decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] maja 2013r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Jak trafnie wskazał WSA w wyroku tym Sąd za nieprawidłowe uznał przyjęcie przez organ, że w oznakowaniu środków spożywczych powinny znajdować się wyłącznie oświadczenia zamieszczone w wykazie z rozporządzenia Komisji (UE) nr 432/2012. Sąd nie zakwestionował stanowiska organu, iż oświadczenie zdrowotne, które jest niezgodne z przepisami prawa, wprowadza konsumenta w błąd, a przez to dochodzi do naruszenia art. 46 u.b.ż.ż., ale twierdzenia organu o wadliwości oświadczenia uznał za przedwczesne. Wyjaśnił, że Rozporządzenie Komisji (UE) nr 432/2012 weszło w życie 14 grudnia 2012r., jednak ustawodawca unijny przesądził, że powinno być stosowane po upływie sześciu miesięcy od daty jego wejścia w życie w celu umożliwienia podmiotom prowadzącym przedsiębiorstwa spożywcze dostosowanie się do jego wymagań. Tym samym przez okres 6 miesięcy od tej daty, tj. do 14 czerwca 2013r. przedsiębiorcom, których działalność podlega przepisom tego rozporządzenia oraz ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nie można zarzucić, że oznaczenie środków spożywczych zawiera oświadczenie, które nie zostało zawarte w wykazie w rozporządzeniu. A zatem GIS pomimo iż w dacie wydawania decyzji obowiązywało już ww. rozporządzenie, nie mógł skutecznie zarzucić skarżącej, że użyte przez nią w ulotce informacyjnej i reklamowej określenia wykraczają poza definicje oświadczenia zdrowotnego. Skupiając się na zapisach rozporządzenia Komisji (UE) nr 432/2012 organ odwoławczy nie zauważył więc, że postępowanie wyjaśniające było przeprowadzone w innym stanie prawnym niż przyjęty za podstawę prawną decyzji. Konsekwencją tego było zobowiązanie organu przez Sąd do ustalenia czy nie zachodzi konieczność powtórzenia lub uzupełnienia postępowania wyjaśniającego tak, aby pozostawało w zgodzie z zapisami przepisów prawa obowiązującymi w dacie wydania decyzji. Ponadto WSA zobowiązał organ do dokonania oceny, czy i w jakim związku z tą sprawą pozostaje postępowanie mające na celu dostosowanie sposobu prezentacji i reklamy m.in. suplementu "[...] Omega 3".
WSA trafnie wskazał, że z wytycznych Sądu organy obu instancji wywiązały się właściwie i w pełni. Uznał, że w swoich decyzjach organy obu instancji szeroko omówiły problematykę zmiany przepisów u.b.ż.ż. Prawidłowo wyjaśniły, że w ustawie nowelizującej ustawodawca nie zawarł przepisów intertemporalnych, a uchylenie art. 45 ust. 1 i 2, art. 46, art. 47, art. 48 ust. 1, art. 49, art. 50 ust. 1 i art. 51 oraz zmianę art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. było konsekwencją obowiązku stosowania od 14 grudnia 2014r., przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z 25 października 2011r. (Dz. U. L 304 z 22.11.2011, s. 18, z późn. zm.), które to rozporządzenie zastąpiło krajowe przepisy regulujące kwestię znakowania i etykietowania żywności. Natomiast aktualnie obowiązujące przepisy w tym zakresie w dalszym ciągu nakładają na przedsiębiorców obowiązki poprzednio określone w uchylonych przepisach ustawy, za których naruszenie nadal przewidziana jest sankcja w postaci nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego samego, ale nieco zmodyfikowanego art. 103 u.b.ż.ż. Zauważył, że wobec braku przepisów temporalnych, opierając się na orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie, organy właściwie zastosowały zasadę tempus regit fatum i prawidłowo przyjęły, że przepisy uchylone należy stosować nadal do takich sytuacji i stanów, które zostały całkowicie ukształtowane, "zamknięte" pod ich rządami, a przepisy nowe winny znaleźć zastosowanie do faktów, które zaszły od chwili ich wejścia w życie ewentualnie także do tych stosunków prawnych, które zawiązały się pod rządami poprzedniego prawa ale nadal trwają. Wskazana zasada zobowiązuje, aby skutki zdarzeń prawnych oceniać na podstawie ustawy, która obowiązywała w czasie, gdy dane zdarzenie nastąpiło. Wprowadzenie zaś nowej normy regulującej tożsame rodzajowo realne stany faktyczne oznacza, że zakres zastosowania starej normy został zamknięty, a zakres nowej normy uległ rozszerzeniu, gdyż objął on nie tylko stany faktyczne, które dopiero zaistniały, ale również te stany, które już istniały w chwili wejścia w życie nowej normy. Tym samym GIS oraz PWIS również prawidłowo dokonały oceny czy i w jaki wpływ na sprawę niniejszą ma postępowanie prowadzone przez PPIS mające na celu dostosowanie sposobu prezentacji i reklamy m.in. Produktu "[...] Omega3" do przepisów prawa żywnościowego. Bezspornie skoro skarżąca dokonała zmiany kwalifikacji ww. produktu z suplementu diety na dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego oraz zaprzestała wprowadzania do obrotu omawianego produktu jako suplementu diety i zaktualizowała strony internetowe ww. produktu, który prezentowany jest jako dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego, to postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Postępowanie prowadzone w celu wymuszenia na firmie dostosowania sposobu prezentacji i reklamy produktu do wymogów prawa żywnościowego ma bowiem inny cel i zakres przedmiotowy niż postępowanie prowadzone w celu wymierzenia kary za nieprawidłowe oznakowanie oraz reklamę wprowadzanego do obrotu suplementu diety. Pierwsze ma na celu ustalenie, czy przepisy prawa żywnościowego są naruszane, a jeżeli tak to doprowadzenie do zaprzestania dalszego ich naruszania, zaś drugie ma na celu nałożenie sankcji za stwierdzone uchybienie w zakresie wymogów prawa żywnościowego. Pomimo zatem umorzenia postępowania mającego na celu dostosowanie sposobu prezentacji i reklamy m.in. Produktu "[...] Omega3" do przepisów prawa żywnościowego nadal pozostawało aktualne podejrzenie naruszenia przez stronę przepisów art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 46 ust. 2 u.b.ż.ż. z uwagi na nieprawidłowe oznakowanie oraz reklamę suplementu diety pn. "[...] Omega 3". Skoro Spółka niejako sama wycofała się z konieczności dostosowania sposobu prezentacji i reklamy "[...] Omega 3" do wymogów prawa żywnościowego dotyczących suplementów diety (poprzez zmianę kwalifikacji produktu z suplementu diety na dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego i zaprzestanie wprowadzania go do obrotu produktu jako suplementu diety), to obowiązek ustalenia przy istotnie strona dopuściła się zarzucanego jej naruszenia polegającego na nieprawidłowym oznakowaniu oraz reklamie pn. "[...] Omega 3" w czasie kiedy był wprowadzany do obrotu i reklamowany jako suplement diety, został przesunięty z postępowania prowadzonego w celu dostosowania sposobu prezentacji i reklamy "[...] Omega 3" do wymogów prawa żywnościowego dotyczących suplementów diety na zakończone zaskarżoną decyzją postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. PWIS oraz GIS prawidłowo więc zidentyfikowały spoczywające na nich powinności.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2015r., sygn. akt II OSK 397/14; CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja (postanowienie) uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji (postanowienia) z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji (postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 października 2022r., sygn. akt II OSK 1475/21, 9 sierpnia 2016r., sygn. akt II OSK 2868/14; 2 marca 2011r., sygn. akt II OSK 2226/10; CBOSA). W orzecznictwie Sądów administracyjnych podkreśla się także, że w sposób rażący może zostać naruszony tylko taki przepis, którego wykładnia nie budzi wątpliwości. A zatem w sytuacji, gdy WSA ponownie rozpoznający sprawę związany jest wykładnią Sądu poprzednio orzekającego. W przedmiotowej sprawie zaś zarówno w czasie gdy miało miejsce naruszenie prawa żywnościowego (przepisów uchylonych) jak i obecnie obowiązują normy przewidujące tego samego rodzaju odpowiedzialność, co w czasie popełnienia czynów. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 185c k.p.a. Trafnie wskazał WSA, iż zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. (w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonania czynności kontrolnych w Spółce i aptece "A." Sp. j. tj. odpowiednio [...] maja 2012r. oraz [...] czerwca 2012r.) kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 27 ust. 4, art. 33 ust. 3 i 4 oraz art. 45-49, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 3, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 27 ust. 6 pkt 2, art. 39 pkt 3, art. 44 pkt 2, art. 50 ust. 1 i art. 51, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W myśl art. 104 ust. 1 u.b.ż.ż. kary pieniężne, o których mowa w art. 103 tej ustawy wymierza w drodze decyzji, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny. Ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu (art. 104 ust. 2 u.b.ż.ż.). Zaznaczył, że organy podały, że szkodliwość niezgodnego z prawem żywnościowym znakowania, prezentowania i reklamowania środków spożywczych przejawia się w tym, iż godzi w zasadniczy cel prawa żywnościowego, jakim jest potrzeba rzetelnego informowania i ochrony konsumenta, a przypisywanie właściwości zapobiegania chorobom bądź też mających wpływ na poprawę lub modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu suplementowi diety, może mieć istotny wpływ na zdrowie i życie ludzkie, gdyż informacje te mogą decydować o wyborze oferowanego przez stronę produktu przez konsumenta w stanach chorobowych. Zatem konsument może stosować wskazany produkt do leczenia chorób, czego skutkiem może być nie tylko brak poprawy stanu zdrowia, ale również jego pogorszenie z uwagi na brak właściwego leczenia. Organy inspekcji sanitarnej zwróciły też uwagę na okoliczność obciążającą Spółkę, wskazującą na znaczny stopień szkodliwości czynu, poprzez sugerowanie zastosowanie produktu razem z aspiryną zwiększy skuteczność leku oraz że ww. produkt jest przebadany klinicznie i ma udowodnione właściwości przeciwzapalne. Słusznie stwierdziły, że mogło to wprowadzać konsumentów w błąd odnośnie do rodzaju i właściwości tego produktu, bowiem konsument mógł zastosować niewłaściwe leczenie, co w konsekwencji mogło wpłynąć na pogorszenie jego stanu zdrowia. Ulotki reklamowe suplementu diety "[...] Omega 3" były łatwo dostępne dla klientów apteki, co umożliwiało szybkie dotarcie do dużej liczby potencjalnych konsumentów, a klientami aptek są m.in. osoby starsze, których często podstawowym źródłem informacji o produkcie są właśnie ulotki reklamowe dostępne w aptece. PWIS i GIS podkreślili, że skarżąca jest podmiotem z [...] praktyką w branży obrotu środkami spożywczymi, zatem powinna dochować należytej staranności i profesjonalizmu, w szczególności w zakresie znakowania i reklamy żywności, aby wprowadzane do obrotu handlowego produkty były w prawidłowy sposób oznakowane i reklamowane i nie wprowadzały konsumenta w błąd. Z drugiej strony organy obu instancji miały na uwadze okoliczność łagodzącą, tj. fakt, że strona wprowadza do obrotu handlowego jedynie [...] rodzajów środków spożywczych oraz [...] rodzaj kosmetyku. Zatem kwestia wysokości nałożonej kary i jej proporcjonalności do stwierdzonych naruszeń została rozważona.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi mimo rażącego naruszenia przez organ I instancji oraz organ II instancji przepisów art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 7a. (zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony bez dokładnego wskazania jednostki redakcyjnej przepisu), art. 8 k.p.a. (również bez dokładnego wskazania czy chodzi o § 1, tj. zasadę pogłębiania zaufania do obywateli, czy § 2, tj. zasadę utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw), art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu bez dokładnego wskazania jednostki redakcyjnej przepisu), art. 77 k.p.a. (zasada wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego bez wskazania jednostki redakcyjnej przepisu), art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów), art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa), art. 140 k.p.a. (w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji) i art. 138 k.p.a. (rodzaje decyzji organu odwoławczego bez wskazania jednostki redakcyjnej).
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2008r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; 7 marca 2014r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; 28 czerwca 2013r.,II OSK 552/12, LEX nr 13562450; 22 stycznia 2013r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; 27 marca 2012r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; 8 marca 2012r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; 14 lutego 2012r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).
Również przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez Sąd administracyjny (Sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 p.p.s.a., a nie uchylono jej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., powinna wskazać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Nie doszło również do naruszenia art. 140 k.p.a., z tego powodu, że w postępowaniu przed organem odwoławczym miały odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Należy przypomnieć, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, rozpoznać ją ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Zakres ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wyznaczony jest bowiem zakresem rozstrzygnięcia I instancyjnego, organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, co oznacza, że w ponownym postępowaniu może rozpoznać i rozstrzygnąć wyłącznie tożsamą pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawę, organ nie może również zmieniać jej zakresu i nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił wcześniej organ I instancji.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podstawą uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Stawiając zarzut naruszenia art. 10 (§ 1) k.p.a. strona musi więc wykazać nie tylko fakt samego naruszenia tego przepisu, ale również i to, w jaki sposób owo naruszenie miało wpływ (i to istotny) na wynik sprawy, a więc jakich czynności strona nie mogła podjąć i jakie uchybienia spowodowały tego rodzaju naruszenie, że zaskarżona decyzja nie może w żadnym razie pozostać w obrocie. W przedmiotowej sprawie pismem z [...] listopada 2016r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zawiadomił stronę o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji.
Wbrew też twierdzeniom autora skargi kasacyjnej treść zaskarżonej decyzji odnosi się do całokształtu rozstrzyganej sprawy w sposób właściwy i kompleksowy, prawidłowo wyjaśniając podstawę faktyczną i prawną, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie ustaleń dokonanych przez organy a zaakceptowanych przez Sąd I instancji, iż będący przedmiotem sprawy produkt pn. "[...] Omega 3" w czasie czynności kontrolnych podjętych przez PPIS był kwalifikowany i wprowadzany do obrotu jako suplement diety i zarazem środek spożywczy. Środek spożywczy nie może posiadać właściwości produktu leczniczego, ponieważ nie przywraca, nie odbudowuje ani też nie modyfikuje funkcji fizjologicznych organizmu. Zasadnie ustalono, że prezentacja zawarta na opakowaniu, w ulotce informacyjnej i ulotce reklamowej Produktu mogą wywołać u potencjalnego konsumenta przekonanie, że ma do czynienia z produktem, który poprawi stan jego zdrowia, a więc produktem leczniczym a nie suplementem diety. Strona odwołuje się do stanów organizmu, w których występuje naruszenie homeostazy czyli stanu pozostawania wszystkich parametrów życiowych w normach, określonych dla osoby zdrowej oraz, że Znajduje to odzwierciedlenie także w ulotce informacyjnej, że "NNKT*EPA i DHA grupy omega-3 dostarczane przez "[...] Omega 3", są szczególnie polecane w celu: (...) regulacji poziomu tłuszczów we krwi (...), kontroli stanów zapalnych i procesów krzepnięcia, prawidłowego funkcjonowania mózgu i układu nerwowego, (...) ogólnej poprawy samopoczucia, (...)", oraz w sformułowaniach podanych na opakowaniu, że "[...] Omega 3 polecany jest w celu uzupełnienia w naszym organizmie znaczących niedoborów kwasów omega-3, które są niezbędne dla utrzymania dobrego stanu zdrowia.". W ulotce reklamowej Produktu strona wprost podaje, że "(...) [...] Omega 3 (...) ma udowodnione właściwości przeciwzapalne (...)." a ponadto używa takich sformułowań jak "terapia", które ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do produktów leczniczych, a zatem użycie go w odniesieniu suplementu diety, niewątpliwie narusza przepisy prawa żywnościowego. Tym samym sposób zaprezentowania suplementu diety z perspektywy przeciętnego adresata reklamy, nie posiadającego wiedzy medycznej, stanowić może obietnicę, że przy spożyciu omawianego produktu nie tylko uniknie kłopotów zdrowotnych ale zwiększy skuteczność innych terapii - "[...]?" (pytanie zamieszczone w ulotce reklamowej). Wskazanie jednostki chorobowej w prezentacji lub reklamie żywności sugeruje również konsumentowi korzystne oddziaływanie tej żywności lub jej składników na poprawę stanu zdrowia we wskazanych w reklamie i prezentacji chorobach np. problemy z układem krążenia.
Orzekające w sprawie organy działały na podstawie prawa i w jego granicach, podejmując wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Prawidłowo uznały, że nie ma potrzeby powtórzenia lub uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, gdyż zebrany materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Cały ten materiał organy rzetelnie i szczegółowo rozpatrzyły, a poczynione przez nie ustalenia są prawidłowe i mają oparcie w zgromadzonej dokumentacji. Zaskarżona decyzja jaki i poprzedzającą ją decyzja I instancji zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne wyczerpująco wyjaśniając zasadność przesłanek, którymi PWIS i GIS kierowali się przy załatwianiu sprawy. W jego treści przywołano treść przepisów oraz sposób ich rozumienia, a także wskazano okoliczności uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Organy obszernie opisały w swoich decyzjach stan faktyczny sprawy, zajęte stanowisko w sprawie i przyjęty sposób rozumowania wyjaśniając gruntownie i starannie dlaczego uznały, że strona dopuściła się nieprawidłowego oznakowania oraz reklamowania wprowadzanego do obrotu suplementu diety pn. "[...] Omega 3". GIS odniósł się też do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Sam zaś fakt, że strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem oraz uzasadnieniem decyzji I oraz II instancji, i odmiennie ocenia stan faktyczny sprawy i konsekwencje z niego wynikające, nie stanowi jeszcze o naruszeniu przez organy przepisów postępowania. Nie sposób również stwierdzić naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej, jeżeli organy dokonały ustaleń, które ze względu na treść przepisów prawa, zasady logiki i doświadczenia życiowego, w takim a nie innym kształcie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego, i prowadzą do zgodnej z zasadami wykładni subsumpcji, która równocześnie jest nie po myśli strony.
Wobec nieskuteczności i nietrafności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 u.b.ż.ż. w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzenia przez PPIS kontroli sanitarnej w skarżącej Spółce ([...] maja 2012r.) oraz w aptece "A." Sp.j. ul. [...] ([...] czerwca 2012r.) oznakowanie środka spożywczego nie może:
1) wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności: a) co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji, b) przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których nie posiada, c) przez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, jeżeli wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości;
2) przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 4 i art. 33 ust. 4, oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006.
Zgodnie z art. 46 ust. 2 u.b.ż.ż. przepis ust. 1 stosuje się również do reklamy oraz do prezentacji środków spożywczych, w tym w szczególności w odniesieniu do ich kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu prezentacji oraz otoczenia, w jakim są prezentowane.
Przepis art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1 lutego 2002, str. 1 z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463), jednoznacznie określa, iż "etykietowanie, reklama i prezentacja żywności, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumenta w błąd". Tym samym Spółka stosowała oznakowanie oraz reklamę środka spożywczego pn. "[...] Omega 3" wprowadzanego do obrotu suplementu diety w sposób wprowadzający konsumenta w błąd w rozumieniu art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 u.b.ż.ż. Również porcja produktu zalecana do spożycia w ciągu dnia podana na opakowaniu jednostkowym zewnętrznym ww. produktu w punkcie "zalecane dzienne spożycie" różni się od wskazanej w ulotce informacyjnej dołączonej do opakowania. W ulotce informacyjnej w punkcie "zalecane dzienne spożycie" zalecono stosowanie preparatu dla dzieci od 12 roku życia i dorosłych: "uzupełniająco, ochronnie i wzmacniająco" w ilości i maksymalnej 3500-6600 mg EPA+DHA/dzień, podczas gdy na opakowaniu kartonowym wskazano zalecane dzienne spożycie 1100-1650 mg EPA+DHA. Rozbieżność ta może wprowadzić konsumenta w błąd odnośnie wielkości zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia, co stanowiło naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 1a u.b.ż.ż.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.b.ż.ż. środki spożywcze muszą być oznakowane w sposób zrozumiały dla konsumenta, zaś § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 lipca 2007r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. Nr 137, poz. 966 z późn. zm.) stanowi, że opakowany środek spożywczy znakuje się podając m.in. sposób postępowania lub stosowania, jeżeli brak tej informacji mógłby spowodować niewłaściwe postępowanie ze środkiem spożywczym. Zgodnie zaś z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 9 października 2007r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety (Dz.U. z 2007r., Nr 196, poz. 1425 z późn. zm.), suplementy diety wprowadzane do obrotu znakuje się, umieszczając na opakowaniu m.in. porcję produktu zalecaną do spożycia w ciągu dnia oraz ostrzeżenie dotyczące nie przekraczania zalecanej porcji do spożycia w ciągu dnia. Ulotka może zawierać bardziej szczegółowe informacje o produkcie, lecz nie mogą być one sprzeczne z danymi umieszczonymi na opakowaniu.
WSA zasadnie zaznaczył, że z ulotki wynika, że "zalecane dzienne spożycie" produktu różni się w zależności od celu zastosowania, tj. 1) Uzupełniająco - gdy jesteś zdrowy - min. 1000-1500 mgEPA+DHA/dzień przy diecie 2000 kcal, 2) Ochronnie - gdy masz tendencję do powstawania dolegliwości ze strony układu krążenia i nerwowego - 1500-3500 mgEPA+DHA/dzień, 3) Wzmacniająco - gdy walczysz z przypadłościami chorobowymi i stosujesz terapię leczniczą - 3500-6600 mg EPA+DHA/dzień. Na opakowaniu nie podano której z ww. sytuacji dotyczy zamieszone tam zalecane dzienne spożycie na poziomie 1100-1650 mg EPA+DHA, a ponadto różni się ono od informacji podanych w ulotne, gdzie nie zawarto zalecanego dziennego spożycia w przedziale 1100-1650 mg EPA+DHA. Nie wiadomo więc, czy zalecane dzienne spożycie zawarte na opakowaniu (1100-1650 mg EPA+DHA) dotyczy przyjmowania produktu w celach np. uzupełniających czy ochronnych. Informacje o zalecanej do spożycia oraz maksymalnej ilości środka spożywczego muszą być podane w sposób jednoznaczny i jednolity w całym oznakowaniu produktu, tak aby były zrozumiałe dla konsumenta i nie wprowadzały go w błąd. Są to bowiem dane obowiązkowe do przedstawienia konsumentowi i bardzo istotne dla bezpiecznego przyjmowania produktu bez ryzyka dla zdrowia i życia konsumenta. Również sformułowania zamieszczone w ulotce informacyjnej oraz elementy graficzne umieszczone na opakowaniu przypisują składnikom produktu, a tym samym suplementowi diety pn. "[...] Omega 3" właściwości zapobiegania chorobom oraz wskazują, że mają one wpływ na poprawę funkcji fizjologicznych organizmu, co stanowi naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 2 u.b.ż.ż. Na ulotce informacyjnej wskazano, że : "niezbędne nienasycone kwasy tłuszczowe EPA i DHA grupy omega-3 (...) są niezbędne genetycznie, ponieważ ich obecność umożliwia organizmowi uruchomienie własnych mechanizmów prozdrowotnych (przeciwzapalnych, przeciwzakrzepowych, przeciwmiażdżycowych, przeciwarytmicznych, przeciwmutagennych)", "regularne spożycie kwasów tłuszczowych EPA i DHA grupy omega-3 przyczynia się do prewencji chorób metabolicznych (...).", "nasz organizm:, "łącząc EPA i DHA z cholesterolem ułatwia jego szybsze wykorzystanie, przez co poziom LDL- cholesterolu i cholesterolu całkowitego (TC) w krwioobiegu obniża się, a poziom HDL- cholesterolu podwyższa się", (...) chroni się przed nadmiernym odkładaniem cholesterolu w tych ścianach", "(...) Poprzez lewasy EPA i DHA omega - 3 stymuluje wydzielanie hormonu (adiponektyny), który wpływa na przemiany glukozy (...) Adiponektyna reguluje również przemiany tłuszczowe a jej wzrost zmniejsza ryzyko rozwoju choroby wieńcowej.", "EPA i DHA grupy omega - 3 są również używane w procesie wytwarzania leptyn (...) przez komórki tłuszczowe - walczy z otyłością". Na opakowaniu jednostkowym zewnętrznym (kartonik) zamieszczono elementy graficzne w postaci rysunku narządów: [...] na tle [...]. Z kolei w treść ulotki reklamowej produktu "[...] Omega 3", dostępnej dla klientów apteki, wyłożonej w sali sprzedaży spółka wskazała: "stosujesz [...]? Zwiększ jej skuteczność 4-krotnie dodając [...] Omega 3 buduj silne serce (...) Kwasy tłuszczowe EPA+DHA omega-3 powinny być bezwzględnie dołączane każdorazowo do terapii samą aspiryną, a także aspiryną i klopidogrelem, ponieważ: ograniczają nadmierną krzepliwość krwi oraz znacząco zwiększają działania przeciwzapalne naszego organizmu, stabilizują działania aspiryny i klopidogrelu, minimalizując ich skutki uboczne, m.in. nie dopuszczają do powstawania nadmiernych krwawień. Dlatego najlepszym wyborem jaki możesz podjąć jest zastosowanie [...] Omega 3, ponieważ: jest przebadany klinicznie, ma udowodnione właściwości przeciwzapalne." Spółka zatem zasugerowała właściwości lecznicze produktu "[...] Omega 3", co stanowiło naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 2 u.b.ż.ż.
Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 39 u.b.ż.ż., suplement diety to środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w postaci: kapsułek, tabletek, drażetek i w innych podobnych postaciach, saszetek z proszkiem, ampułek z płynem, butelek z kroplomierzem i w innych podobnych postaciach płynów i proszków przeznaczonych do spożywania w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego. Z kolei produkt leczniczy to substancja lub mieszanina substancji, przedstawiana jako posiadająca właściwości zapobiegania lub leczenia chorób występujących u ludzi lub zwierząt lub podawana w celu postawienia diagnozy lub w celu przywrócenia, poprawienia lub modyfikacji fizjologicznych funkcji organizmu poprzez działanie farmakologiczne, immunologiczne lub metaboliczne (definicja podana w art. 2 pkt 32 ustawy z 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne; Dz.U. z 2008r., Nr 45 poz. 271 ze zm.). Powyższe definicje w sposób zasadniczy odróżniają ogólne właściwości i przeznaczenie suplementu diety od produktu leczniczego. Podstawowa różnica dotyczy pojęcia "innego efektu fizjologicznego", który w przypadku suplementu diety należy rozumieć jako optymalizację prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu (utrzymanie, wspomaganie, optymalizowanie), a nie przywracanie, odbudowę, zapobieganie, czy też modyfikację funkcji fizjologicznych, co jest właściwe dla produktu leczniczego. Suplement diety jest produktem mogącym mieć wpływ na utrzymanie, wspomaganie czy optymalizację prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu, zaś produkt leczniczy nakierowany jest na przywrócenie, poprawienie czy modyfikację fizjologicznych funkcji organizmu. Suplement diety, nie stanowi zatem uzupełnienia lub dodatku do właściwiej terapii, leczenia czy kuracji. Jest on wyłącznie środkiem spożywczym, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będącym skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji, wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny. Zawarte w ulotce informacyjnej sformułowania odnoszące się do celu spożywania produktu pn. "[...] Omega 3", takie jak: "Ochronnie gdy masz tendencję do powstawania dolegliwości ze strony układu krążenia i nerwowego" czy "Wzmacniająco gdy walczysz z przypadłościami chorobowymi i stosujesz terapię leczniczą" oraz użycie słowa "terapia" sugeruje nie właściwości polegające na utrzymywaniu prawidłowych funkcji organizmu, lecz polegające właśnie na ich poprawieniu, przywróceniu i modyfikacji, co jest cechą produktów medycznych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując na powyższe trafnie WSA wywiódł, iż wprowadzanie w błąd konsumentów przez Spółkę bezsprzecznie polegało na przekazywaniu im informacji sugerujących właściwości produktów leczniczych. Ponadto w ulotce informacyjnej oraz reklamie produktu pn. "[...] Omega 3", zamieszczono informacje na temat niekorzystnych skutków jakie mogą wystąpić w organizmie człowieka, w przypadku niedoborów składników w nim zawartych. Prezentacja i reklama suplementu diety winna podawać konsumentom rzetelną informację zawierającą niezbędne dane wynikające z funkcji i przeznaczenia produktu, mając na uwadze również to, że suplementy diety są przeznaczone co do zasady dla osób zdrowych i mają na celu utrzymać, bądź zachować podstawowe funkcje fizjologiczne organizmu, a nie zapobiegać chorobom bądź też je leczyć, ani też przywracać, poprawiać lub modyfikować fizjologiczne funkcje organizmu czy też uzupełniać powstałe niedobory, które już wywołują stosowne objawy. Przepisy u.b.ż.ż. dotyczące znakowania środków spożywczych służą w pierwszej kolejności ochronie życia i zdrowia konsumentów, zatem samo prezentowanie lub reklama suplementu diety w sposób mogący wprowadzać w błąd, jest wystarczająca do nałożenia sankcji.
Podkreślić należy, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Jak już powiedziano, na gruncie tej sprawy skarżąca kasacyjnie nie podważyła okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania zatem zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie należy ocenić, jako nieskuteczny.
W konsekwencji wszystkich powyższych ustaleń i stwierdzeń, za nieskuteczny uznać należy zarzut naruszenia przepisów art. 103 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż., poprzez ich zastosowanie, skoro zarzuty te sformułowano wyłącznie przyjmując założenie, że skuteczny będzie zarzut naruszenia art. 52a u.b.ż.ż. Trafnie WSA ocenił, że doszło do naruszeń, ujętych w cyt. przepisach, z którymi wiązała się kompetencja organów sanitarnych do orzekania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.
Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w pkt II. lit. l. petitum skargi kasacyjnej.
Wskazać należy, że podstawową funkcję Sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania określa powołany w skardze kasacyjnej art. 1 p.u.s.a., którego treść odpowiada przyjętemu w Konstytucji RP modelowi Sądownictwa krajowego (zob. art. 184 Konstytucji RP). Stosownie do art. 1 p.u.s.a. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podstawowym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej jest więc zgodność z prawem. Kontrola ta jest dokonywana w granicach wyznaczonych przepisami prawa (zob. art. 1, art. 3 - art. 5, a także art. 13 - 15 p.p.s.a.) i polega na zbadaniu przez Sąd administracyjny zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia legalności, czyli prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów.
Sąd I instancji mógłby więc naruszyć art. 1 p.u.s.a., gdyby bezpodstawnie odmówił rozpoznania skargi, albo zastosował inne kryterium kontroli niż kryterium zgodności z prawem (zob. np. wyrok NSA z 23 września 2020r., sygn. akt I GSK 429/18). Naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość Sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym powołany przepis nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (zob. np. wyrok NSA z 30 stycznia 2013r., sygn. akt II GSK 2147/11). Przepis art. 1 p.u.s.a. nie może stanowić podstawy zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (zob. wyrok NSA z 28 października 2015r., sygn. akt II GSK 1979/14). Skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie wykazała jednak, aby Sąd I instancji dokonał kontroli według innego kryterium niż obowiązujące, czy też, aby rozpoznał sprawę, która nie należy do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych.
W przedmiotowej sprawie skarżąca nie tylko nie wskazała związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem art. 10 k.p.a. (również bez wskazania jednostki redakcyjnej przepisu) a rozstrzygnięciem sprawy.
Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd. Nie naruszono też art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa skarżącej do rzetelnego procesu sądowego w wyniku niewłaściwej oceny przedmiotu sprawy, natomiast niezadowolenie strony postępowania sądowoadministracyjnego z niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia nie świadczy o tym, że doszło do naruszenia zasad wywodzonych z tych przepisów. Podobnie, zgodnie z art. 6 ust. 1 Konwencji z 4 listopada 1950r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) każdy ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny Sąd.
WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie naruszył także art. 7a k.p.a. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, wynikająca z art. 7a § 1 k.p.a., jest dyrektywą interpretacyjną dotyczącą wykładni zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Stanowi ona uzupełnienie zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), ponieważ celem jej zastosowania jest ustalenie treści przepisów prawa, na których podstawie działają organy administracji publicznej. Powyższa zasada może być stosowana w ostateczności w sytuacji, gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów, nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Mówiąc inaczej, możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Organ stosując tę zasadę winien zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy ten, który jest najbardziej korzystny dla strony (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX 2022). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje, wobec czego zarzut naruszenia powyższego przepisu nie został uwzględniony.
Wskazać też należy, że pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny czy działające w sprawie organy. Strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.
Tym samym brak skutecznego zakwestionowania naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) oraz brak wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) skutkował o niezasadności skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 1350 zł orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935 ze zm.).