II GSK 849/21

II GSK 849/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Marek Krawczak
Zbigniew Czarnik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2142/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 40 ust. 12 i ust. 13, art. 40d ust. 2
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 75 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2005 nr 67 poz 582
§ 10
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych,  tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2142/20 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 lipca 2020 r. nr KOC/3091/Dr/20 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C. Sp. z o.o. w W. 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2142/20 po rozpoznaniu skargi C. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, spółka) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z 23 lipca 2020 r. nr KOC/3091/Dr/20 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 25 maja 2020 r. nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości 1833,75 złotych za zajęcie pasa drogowego, a także orzekł o kosztach postępowania sądowego na rzecz skarżącej.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. P. w rejonie ul. W. bez zezwolenia zarządcy drogi były ustalenia przeprowadzonej w dniu 21 sierpnia 2019 r. kontroli, która wykazała umieszczenie: w dniach 21 sierpnia 2019 r., 4-6 września 2019 r. i 2 października 2019 r. reklam o powierzchni 2,89 m2 umieszczonych na nośniku, natomiast w dniach 22 sierpnia - 3 września 2019r. oraz 17 września - 1 października 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,20 m2; tj. naruszenie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.) oraz naruszenie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 ze zm., dalej: uchwała). Powyższe znalazło odzwierciedlenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym w postaci m.in. dokumentacji fotograficznej oraz protokole i karcie kontroli.
WSA w Warszawie, po szczegółowej analizie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględnił skargę i stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz naruszeniem prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), w związku z czym sąd uchylił decyzje organów obu instancji.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W ocenie WSA, w rozpoznawanej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy należące do skarżącej reklamy (nośniki) zajmowały jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. WSA podkreślił, że strefa pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. Zdaniem SKO, zgromadzone w aktach wypisy z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego jasno wskazują, że doszło do zajęcia pasa drogowego. WSA podzielił stanowisko skarżącej, która wskazywała, że naniesienie lokalizacji reklamy/wyświetlacza na mapę, które polegało na odręcznej notatce pracownika (inspektora) ZDM sporządzonej na mapie oraz na odręcznym i nieprecyzyjnym oznaczeniu miejsca, w którym znajduje się ten nośnik, nie może stanowić wystarczającego dowodu, że reklama umieszczona na fasadzie budynku znajduje się w pasie drogowym. Powyższe, w ocenie WSA oznacza, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego ul. P. w rejonie ul. W.. Zdaniem WSA, w aktach sprawy brak dowodu w postaci mapy do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, który pozwoliłby jednoznacznie stwierdzić, że – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – doszło do zajęcia pasa drogowego. Dlatego WSA wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy jednoznacznie ustalą, czy sporne nośniki (reklamy) znajdują się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejących na niej naniesień w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot, co pozwoli na ocenę, czy przypisanie skarżącej odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione czy też nie. W tych okolicznościach.
Skargę kasacyjną wniosło Kolegium, zaskarżając wyrok WSA w Warszawie w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. w związku z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572; dalej: rozporządzenie z 9 listopada 2011 r.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w związku. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;
2. § 75-77 rozporządzenia z 9 listopada 2011 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi;
II. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granice pasa drogowego ul. P. w rejonie ul. W. w Warszawie przebiegają po ścianie budynku, podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku, licząc od jego przyziemia, a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, wyrysu z mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów;
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji SKO w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś SKO w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;
3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;
4. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego ul. P. w rejonie ul. W. w Warszawie oraz kolizję reklamy z tymi granicami, przez pominięcie również dowodów wskazujących na sposób dokonanych pomiarów, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;
5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji SKO w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez stronę pasa drogowego ul. P. w rejonie ul. W. w badanym okresie bez zezwolenia zarządcy drogi powinno skutkować oddaleniem skargi strony na decyzję SKO.
Podnosząc te zarzuty Kolegium wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO przedstawiło argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W piśmie procesowym z 27 kwietnia 2023 r. skarżąca przedstawiła argumentację uzupełniającą dotychczasowe jej stanowisko w sprawie.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani strony i uczestnicy postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Kolegium oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna Kolegium nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafny jest zarzut procesowy podnoszący naruszenie art. 151 p.p.s.a. Wprawdzie w zarzucie wskazano, że jego istota sprowadza się do niezastosowania tego przepisu przez sąd pierwszej instancji, to jednak należy zauważyć, że sąd ten wyrokował na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zatem w sposób oczywisty należało przyjąć, że to ten przepis mógł być naruszony jako norma zastosowana do uchylenia decyzji. Konstruowanie zarzutu opartego na negatywnym wnioskowaniu sprowadzającym się do wykazania braku stosowania przepisu, logicznie jest możliwe, jednak faktycznie można naruszyć przepis ten, który był stosowany w konkretnej sprawie, a nie ten który można było potencjalnie zastosować. Jednak niezależnie od tego rozpoznawany zarzut jest niezasadny przede wszystkim z powodów formalnych. Poza sporem pozostaje stanowisko, że zarówno art. 145 § 1 pkt 1-3 jak i art. 151 p.p.s.a. nie mogą być samoistnymi podstawami kasacyjnymi, bowiem nie są to normy, które byłyby wystarczającą podstawą do przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. Kontrolę taką można prowadzić na tych podstawach prawnych tylko wówczas, gdy przepisy te zostają powiązane z właściwymi przepisami stosowanymi przez organ w ramach postępowania objętego kontrolą sądową. Dopiero przy takim założeniu można dokonać oceny takich działań z uwzględnieniem kryterium ich legalności. Brak powiązania art. 151 p.p.s.a. z przepisami stosowanymi przez Kolegium i organ pierwszej instancji musiał prowadzić do przyjęcia nieskuteczności rozpoznawanego zarzutu.
Niezasadny jest również zarzut wskazujący na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna dopatruje się naruszenia tego przepisu w tym, że sąd pierwszej instancji uznał, że brak było dowodów do nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zgromadzonych w aktach sprawy. Sąd drugiej instancji zauważa, że naruszenie treści art. 133 § 1 p.p.s.a. może mieć miejsce w sytuacji, gdy sąd wydaje wyrok przed zamknięciem rozprawy oraz gdy wydaje wyrok nie mając akt sprawy, z wyjątkiem opisanym w art. 54 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Tym samym nie mogło dojść do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., bowiem naruszeniem takim nie może być merytoryczna ocena zebranych w sprawie i znajdujących się w aktach materiałów dowodowych. Uchybienia w tym zakresie mogą być kwestionowane jako naruszenia przepisów procesowych w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Zdaniem NSA nietrafne są również pozostałe zarzuty procesowe, opisane w petitum skargi kasacyjnej punktami 1-3. Wprawdzie w tych zarzutach skarżący kasacyjnie organ podnosi naruszenia różnych przepisów k.p.a. związanych z prowadzeniem postępowania dowodowego, to we wszystkich pojawia się wspólna podstawa, jaką jest twierdzenie, że skarżony wyrok jest wadliwy, bowiem zakłada, że Kolegium wadliwie ustaliło i oceniło stan faktyczny sprawy, nie wyjaśniając i nie ustalając granic pasa drogowego. W zakresie tego ustalenia niezasadnie przyjęto, że pas drogowy w przypadku działek zabudowanych przebiega liniowo, zgodnie z elewacją budynków. Takie ustalenie istotnego faktu dla wymierzenia kary, zdaniem sądu pierwszej instancji, było niewystarczające, bowiem ustalenie granicy pasa drogowego musi być jednoznaczne i ma znajdować potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym sprawy, w tym także w mapach, które jednoznacznie wskazują przebieg pasa drogowego. Z takim stanowiskiem nie zgodziło się Kolegium prezentując pogląd, że ustalenie granicy pasa drogowego może być dokonane na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Dokonując oceny zaprezentowanych w tym zakresie stanowisk NSA stwierdza, że pogląd sądu pierwszej instancji jest poprawny i odpowiada prawu, jeżeli stanowisko sądu odnieść do konieczności jednoznacznego określenia granic pasa drogowego. W tej materii NSA prezentuje pogląd, że nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego jest możliwe tylko wówczas, gdy można jednoznacznie ustalić miejsce położenia obiektu zajmującego pas drogowy w stosunku do granic pasa drogowego. Wadliwe określenie tej istotnej dla sprawy okoliczności musi skutkować uznaniem, że stan faktyczny sprawy nie został poprawnie ustalony.
Jednak sąd drugiej instancji nie podziela restrykcyjnego założenia sądu pierwszej instancji, że ustalenie pasa drogowego jest możliwe tylko przy wykorzystaniu niektórych środków dowodowych, takich jak określony typ mapy geodezyjnej, sporządzonej zgodnie z wymogami odnoszącymi się do standardów prac geodezyjnych, czy też operatu geodezyjnego. Podkreślić należy, że u.d.p. nie nakłada szczególnych rygorów dowodowych dla ustalenia okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia kary z art. 40 ust. 12 u.d.p. Z treści tego przepisu wynika, że kara jest nakładana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem NSA oznacza to, że zarządca drogi prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego ma ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi. W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego. Zarządca drogi, bo to jest właściwy organ, który ma ustalać takie fakty, to organ specjalistyczny, zajmujący się zarządzaniem drogą. Na gruncie regulacji z art. 40 ust. 12 u.d.p. ma on ustalić granice pasa drogowego. Powinien to zrobić z dochowaniem reguł legalizmu, na podstawie dokumentów, które opisują drogę z zajętym pasem drogowym. Zatem podstawowym jego obowiązkiem jest wyznaczenie pasa drogowego (jego granic) na podstawie dokumentów opisujących daną kategorię drogi. Obowiązek taki dla zarządcy drogi wynika z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582; dalej: rozporządzenie z 16 lutego 2005 r.). Natomiast art. 20 ust. 9 u.d.p. jest podstawą do wydania tego aktu, który nakłada na zarządcę drogi obowiązek prowadzenia ewidencji drogi. W ramach tej ewidencji funkcjonuje książka drogi, a w niej w pkt 8 szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi z opisem pasa drogowego (pkt 35). W kolumnie oznaczonej tym numerem mają być podane dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, co wynika z objaśnień zawartych w rozporządzeniu z 16 lutego 2005 r.
Wobec powyższego ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne, co nie oznacza, że ma być dokonywane w sposób opisany w zaskarżonym wyroku. Niewątpliwie musi być ono powiązane z dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. Ustalenie tych faktów musi odnosić się do mapy, z tym tylko, że to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi. Oczywiście w niektórych stanach faktycznych może zaistnieć potrzeba sięgania do konkretnych opracowań geodezyjnych sporządzanych na użytek wymierzenia kary lub nawet do specjalnie przygotowanego operatu geodezyjnego. Jednak przyjąć należy, że co do zasady nie jest to wymóg niezbędny. Nie oznacza to, że podstawą nałożenia kary mogą być dość swobodnie poczynione ustalenia, co do granic pasa drogowego, a więc ustalenia, które nie są jednoznacznie powiązane z dokumentami wcześniej wskazanymi. W rozpoznawanej sprawie brak takiego powiązania poprawnie został oceniony jako naruszenie przepisów postępowania, aczkolwiek sąd pierwszej instancji błędnie założył, że istotne dla sprawy ustalenia mogą być zrealizowane w trybie w trybie ściśle wskazanych działań geodezyjnych (map lub operatu).
W tych okolicznościach w sytuacji, gdy jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, stan faktyczny w sprawie nie został ustalony w sposób jednoznaczny, z naruszeniem przepisów wskazanych wyżej, za przedwczesną należy uznać analizę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej podnoszących naruszenie przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego stanowiącego podstawę orzekania umożliwia przejście do kontroli zarówno wykładni prawa materialnego, jak i dokonanej subsumcji w danym stanie faktycznym. Sąd pierwszej instancji wskazując, że zasadność zarzutów w zakresie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu prawa będzie mogła stać się przedmiotem oceny sądu dopiero w świetle niewadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, w postępowaniu pozbawionym stwierdzonych przez sąd uchybień, w ogóle nie wypowiedział się co do materialnoprawnych podstaw nałożenia na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższe w ocenie NSA uniemożliwia na tym etapie kontrolę zaskarżonego wyroku pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota 450 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika skarżącej, który występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).