II GSK 845/19

II GSK 845/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek
Gabriela Jyż /przewodniczący sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Jednostki badawczo-rozwojowe
Inne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 54/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-04-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 736
art. 7 ust. 2, art. 7b.
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia WSA (del.) Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. C. N.-B. O. P. im. J. T. – P. I. B. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 54/19 w sprawie ze skargi P. P. U. H. "S." Spółka z o.o. w R. na decyzję D. C. N.-B. O. P. im. J. T. – P. I. B. w J. z dnia 10 września 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania świadectwa dopuszczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. C. N.-B. O. P. im. J. T. – P. I. B. w J. na rzecz P. P. U. H. "S." Spółka z o.o. w R. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., uwzględnił skargę P. P. U. H. "S. [...]" Spółki z o. o. w R. na decyzję Dyrektora Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszkowskiego - Państwowy Instytut Badawczy z siedzibą w Józefowie z dnia 10 września 2018 r. w przedmiocie wydania świadectwa dopuszczenia, stwierdzając nieważność tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Jednostki Certyfikującej Centrum Naukowo- Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszkowskiego – Państwowy Instytut Badawczy z dnia 5 lutego 2018 r. Orzekł również o zwrocie kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w dniu 11 września 2008 r. spółka "S. [...]" zwróciła się do CNBOP-PIB z wnioskiem o przeprowadzenie dopuszczenia wyrobu do użytkowania dla Zasysacza liniowego Z-2 typ Z 225. Do wniosku załączono dokumentację wyrobu.
Decyzją z dnia 5 lutego 2018 r. Kierownik Jednostki Certyfikującej CNBOP-PIB odmówił dopuszczenia wymienionego we wniosku wyrobu do użytkowania wskazując, że spółka, mimo konieczności wykonania oceny Warunków Techniczno-Organizacyjnych (WTO), o której mowa w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 736 ze zm.; dalej: u.o.p.), nie wyraziła zgody na przeprowadzenie oceny WTO w miejscu produkcji wyrobu. Nie przedstawiła też dokumentacji uzasadniającej odstąpienie od takiej oceny.
Objętą skargą decyzją Dyrektor CNBOP-PIB utrzymał w mocy decyzję Kierownika Jednostki Certyfikującej. Wskazał, że z brzmienia przepisów ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego oraz postanowień ustawy o instytutach
badawczych nie wynika, aby Dyrektor CNBOP-PIB był organem administracji i aby jego działania podejmowane w procesie certyfikacji podlegały zasadom postępowania administracyjnego. Tryb postępowania oraz decyzje wydawane przez CNBOP-PIB są wyłącznie wynikiem przeprowadzonych uprzednio czynności i właściwych procedur, zaś tryb odwoławczy od tych decyzji regulują ustawy szczególne oraz statut nie zaś przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji uwzględniając skargę na te rozstrzygnięcia wskazał w pierwszej kolejności, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Sąd, który wyrokiem z dnia 7 września 2015 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 161/15), po rozpoznaniu skargi spółki "S. [...]" uchylił decyzję Dyrektora Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej - Państwowego Instytutu Badawczego w Jozefowie z dnia 22 grudnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Jednostki Certyfikującej Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej - Państwowego Instytutu Badawczego z dnia 3 listopada 2014 r. Wywiedziona od tego wyroku skarga kasacyjna Dyrektora Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej - Państwowy Instytut Badawczy w Jozefowie została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 września 2017r. sygn. akt II GSK 3696/15.
Sąd I instancji wskazując na motywy powołanego wyroku NSA podkreślił, że z § 6 statutu Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszkowskiego- Państwowego Instytutu Badawczego, zatwierdzonego decyzją Nr 95 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 maja 2017 r. (Dz. Urz. MSWIA 2017r. poz.28), wynika, że organami instytutu są Dyrektor i Rada Naukowa.
Dyrektor kieruje Instytutem i reprezentuje go na zewnątrz. Jest upoważniony do dokonywania samodzielnie czynności prawnych w imieniu Instytutu. Może ustanawiać i odwoływać pełnomocników do realizacji zadań Instytutu, określając w pełnomocnictwie czas, zakres i sposób realizacji. Z przepisu § 3 ust. 1 statutu wynika natomiast, że organem sprawującym nadzór nad Instytutem jest minister właściwy do spraw wewnętrznych.
Sąd I instancji stwierdził wobec tego, że organem właściwym w pierwszej instancji do wydania decyzji w zakresie dopuszczenia wyrobu do użytkowania jest Dyrektor Instytutu, zaś organem odwoławczym w postępowaniu administracyjnym od rozstrzygnięć Dyrektora Instytutu jest MSWiA jako organ sprawujący nad nim nadzór. Sąd podkreślił, że z żadnych uregulowań nie wynika kompetencja Kierownika Jednostki Certyfikującej CNBOP-PIB do wydawania rozstrzygnięć w zakresie dopuszczenia wyrobu do użytkowania.
Wobec powołanych regulacji, Sąd stwierdził, że w sprawie brak było podstaw prawnych do uznania za prawidłową zastosowanej właściwości organów orzekających w sprawie. W konsekwencji decyzja z dnia 5 lutego 2018 r. wydana została przez Kierownika Jednostki Certyfikującej CNBOP PIB z naruszeniem przepisów o właściwości. Dyrektor Instytutu CNBOP - PIB, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji dotkniętą nieważnością, sam zaś rażąco naruszył prawo - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności obu rozstrzygnięć z przyczyn przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
W podstawie prawnej wyroku podano art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 i art. 209 p.p.s.a.
Dyrektor Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszkowskiego - Państwowy Instytut Badawczy w Józefowie, skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:
1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Kierownika Jednostki Certyfikującej i Dyrektora CNBOP-PIB zostały wydany z "pogwałceniem" przepisów o właściwości oraz że rozstrzygnięcie Dyrektora Instytutu rażąco narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;
2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Instytutu z dnia 10 września 2018 r. oraz decyzji Kierownika Jednostki Certyfikującej Instytutu z dnia 5 lutego 2018 r. w sytuacji, kiedy nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, mające wpływ na wynik sprawy.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
P. P. U. H. "S. [...]" Sp. z o.o. w R., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W kontrolowanej sprawie nie wystąpiły wyszczególnione w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym został ograniczony do weryfikacji zasadności zarzutów naruszenia prawa sformułowanych w skardze kasacyjnej i piśmie z 11 października 2022 r. Pismo to zostało potraktowanym jako uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej w rozumieniu art. 183 § 1 zd. drugie p.p.s.a., który przewiduje, że strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2368/16, Lex nr 2299933). Podniesione w tym piśmie zarzuty dotyczące zmienionych przepisów u.o.p., obowiązujących w dacie rozpoznawania niniejszej skargi kasacyjnej nie stanowiły nowych zarzutów kasacyjnych, gdyż zostały zgłoszony po upływie trzydziestodniowego terminu na wniesienie skargi kasacyjnej, przewidzianego w art. 177 § 1 p.p.s.a.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 p.p.s.a.) polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy w sprawie nie naruszono innych przepisów niż wskazane przez stronę skarżącą konkretne przepisy prawa materialnego lub prawa procesowego, które – jej zdaniem – zostały naruszone (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex/el.2021, komentarz do art. 183 p.p.s.a.). Oznacza to, że strona wnosząca skargę kasacyjną ma obowiązek prawidłowego konstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia. Równocześnie uwzględnić należy treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (opubl. ONSAiWSA 2010/1/1), co było istotne w tej sprawie, pozwalając na rozpoznanie skargi kasacyjnej, pomimo że autor skargi kasacyjnej nie określił, na której z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a. oparł zarzuty kasacyjne.
Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, że rozpatrzenie wniosku Spółki o wydanie świadectwa dopuszczenia do użytkowania dla urządzenia Zasysacz liniowy Z-2 typ Z 225 przez Kierownika JC CNBOP-PIB jako organ I instancji oraz Dyrektora CNBOP-PIB jako organ odwoławczy, było dotknięte wadą nieważności, albowiem decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), a decyzja organu odwoławczego, akceptująca decyzję dotkniętą nieważnością, została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przy ocenie zgłoszonych zarzutów należało w pierwszej kolejności uwzględnić okoliczność, że w tej sprawie wiążąco wypowiedział się już wcześniej WSA w wyroku z dnia 7 września 2015 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 161/15), uchylającym decyzję Dyrektora CNBOP-PIB z 22 grudnia 2014 r. oraz poprzedzające ją decyzje Kierownika JC CNBOP-PIB z 3 listopada 2014 r. odmawiające Stronie wydania świadectwa dopuszczenia, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem w sprawie II GSK 3696/15 oddalił skargę kasacyjną Dyrektora CNBOP-PIB. Tym samym w rozpoznawanej sprawie zostało przesądzone stanowisko WSA przyjęte w sprawie VIII SA/Wa 161/15, że na gruncie art. 1 pkt 1 k.p.a. wykładanego w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) każda sprawa, w której organ administracji publicznej dokonuje władczej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki, jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Jednostka zaś ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest bowiem zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji publicznej, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym. Wiążąco przesądzono również w tym wyroku, że prawodawca powierzył CNBOP-PIB zadania o charakterze władczym, m.in. dotyczące dopuszczania wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochrony zdrowia i życia oraz mienia wprowadzanych do użytkowania w jednostkach ochrony przeciwpożarowej i tylko do tego podmiotu, jako organu w znaczeniu funkcjonalnym, mogą być adresowane wnioski o wydanie świadectwa dopuszczenia wyrobów do użytkowania. Centrum posiada wyodrębnioną kompetencyjnie i organizacyjnie część aparatu państwowego (jednostkę organizacyjną) powołaną do wykonywania oznaczonych przez prawo zadań państwowych. Postępowanie związane z weryfikacją wyrobów dopuszczonych do stosowania w ochronie przeciwpożarowej zostało szczegółowo uregulowane w akcie o charakterze powszechnie obowiązującym oraz statucie Centrum, w którym wprowadzono pewne rozwiązania proceduralne właściwe dla omawianej kwestii. Uznano również, że w rozpoznawanej sprawie przed organami Centrum miał zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., a podczas ponownego rozpoznania sprawy Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), z mocy art. 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że k.p.a. normuje postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Konsekwencją tego poglądu było potraktowanie zaskarżonego pisma Dyrektora CNBOP-PIB oraz utrzymanych wspomnianym pismem decyzji Kierownika JC CNBOP-PIB jako decyzji administracyjnych.
WSA w sprawie VIII SA/Wa 161/15, nie znalazł także podstaw prawnych uprawniających do samodzielnego wydawania decyzji przez Kierownika JC CNBOP-PIB, kierując się treścią art. 24 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. z 2010 r. Nr 96, poz. 618 z późn. zm; dalej: u.i.b.), który przewiduje, że dyrektor (instytutu) podejmuje decyzje we wszystkich sprawach dotyczących instytutu, z wyjątkiem spraw należących do zakresu działania rady naukowej, a organami instytutu są: dyrektor i rada naukowa (art. 23 u.i.b.). Sąd I instancji nie negował ewentualnego upoważnienia dla Kierownika JC CNBOP-PIB, ale oczekiwał jednoznacznego wyjaśnienia, który organ jest właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji.
Na mocy art. 153 p.p.s.a., który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, wyrokiem WSA w sprawie VIII SA/Wa 161/15 były związane organy rozpoznające ponownie sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny oceniające te rozstrzygnięcia.
Nadto podkreślenia wymaga, że z uwagi na wyrok NSA o sygn. II GSK 3696/15, oddalający skargę kasacyjną Dyrektora CNBOP-PIB od wyroku w sprawie VIII SA/Wa 161/15, nie można było pominąć związania organów i sądów administracyjnych rozpoznających ponownie sprawę treścią art. 170 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Przepis art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty te są więc faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 435 uw. 1, 2). Moc wiążąca, o której mowa w art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, a w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się ta kwestia, nie może być już ona ponownie badana.
Wymaga podkreślenia, że rozpoznawana obecnie skarga kasacyjna Dyrektora CNBOP-PIB nie podnosiła naruszenia przez Sąd I instancji ani art. 153 ani art. 170 p.p.s.a., jej autor nie zakwestionował zatem związania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy stanowiskiem sądów w sprawach VIII SA/Wa 161/15 i II GSK 3696/15, pomimo że w rzeczywistości w nowowydanej decyzji Dyrektor CNBOP-PIB nie podzielał poglądów sądów, nie wyjaśniając tej kwestii.
Podkreślenia wymaga również, że w tej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które pozwoliłyby (organom i WSA) na odstąpienie od wiążącej na mocy art. 153 p.p.s.a. oceny i zaleceń, w tym w szczególności nie nastąpiła zmiana przepisów prawnych. W dacie wydawania decyzji przez Kierownika JC CNBOP-PIB oraz przez Dyrektora CNBOP-PIB, skontrolowanych przez WSA w niniejszej sprawie oraz w dacie wydawania orzeczenia przez WSA (VIII SA/Wa 54/19), nie uległy zmianie uregulowania u.o.p. i aktów wykonawczych do niej, obowiązujące w postępowaniu zakończonym wyrokiem NSA o sygn. II GSK 3696/15.
Ze wskazanych powodów w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji miał obowiązek skontrolować zaskarżone decyzje według stanu prawnego obowiązującego w dacie ich wydania, przy uwzględnieniu związania stanowiskiem NSA w sprawie II GSK 3696/15.
W ocenie NSA z tego obowiązku WSA wywiązał się prawidłowo.
Rozstrzygnięcia CNBOP-PIB w odniesieniu do wniosku Spółki, który wpłynął do CNBOP-PIB w 2013 r., do tej pory nie mogły być poddane kontroli merytorycznej z uwagi na rażące uchybienia CNBOP-PIB związane z właściwością organów rozpatrujących wniosek, co skutkowało na mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzeniem nieważności decyzji. Kierownik JC CNBOP-PIB ponownie uznał w decyzji z 5 lutego 2018 r., że jest uprawniony do samodzielnego wydania decyzji w pierwszej instancji, a Dyrektor CNBOP-PIB, wydając decyzję z 10 września 2018 r., w istocie polemizował z wiążącym w tej sprawie stanowiskiem sądów zaprezentowanym w sprawie VIII SA/Wa 161/15 oraz II GSK 3696/15, zarówno co do właściwości organów, jak i trybu i formy załatwienia wniosku Spółki. Pomimo wiążących zaleceń, nie uzupełniono postępowania administracyjnego o dowody bądź wskazanie przepisów, które wyjaśniłyby jednoznacznie pozycję Kierownika JC CNBOP-PIB w strukturach CNBOP-PIB, czy posiada kompetencje do wydawania decyzji w swoim imieniu, czy też wydaje je na podstawie upoważnienia, mimo że nie zaznacza tego w swoich rozstrzygnięciach (co skutkowało stwierdzoną nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Z przepisu art. 7 ust. 2 u.o.p. wynikało i wynika, że dopuszczenia do użytkowania wyrobów, o których mowa w ust. 1, w formie świadectwa dopuszczenia, wydają instytuty badawcze Państwowej Straży Pożarnej wskazane przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Podobnie w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2007r. w sprawie wykazu wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, a także zasad wydawania dopuszczenia tych wyrobów do użytkowania (Dz. U. Nr 143 poz. 1002 z późn. zm.) w § 4 ust. 1 przewidziano, że wniosek o wydanie dopuszczenia, składany jest w jednostce badawczo-rozwojowej Państwowej Straży Pożarnej wskazanej przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, upoważnionej do wydawania, zmiany, kontroli i cofania dopuszczenia, posiadającej akredytację w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087, z późn. zm.). Z kolei według § 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych czynności przewidziano, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o jednostce dopuszczającej, rozumie się przez to jednostkę badawczo-rozwojową Państwowej Straży Pożarnej wskazaną przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, upoważnioną do wydawania, zmiany, kontroli i cofania dopuszczenia.
Z powyższych uregulowań nie wynika, że kompetencję do realizacji zadań z art. 7 ust. 2 u.o.p. przyznano CNBOP-PIB.
Dopiero w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 września 2010 r. w sprawie nadania Centrum Naukowo-Badawczemu Ochrony Przeciwpożarowej im. Józefa Tuliszkowskiego w Józefowie statusu państwowego instytutu badawczego (Dz. U. Nr 181 poz. 1219) w § 1 ust. 1 zapisano, że ww. Centrum, utworzonemu na podstawie zarządzenia nr 81 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 sierpnia 1972 r. w sprawie utworzenia Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Ochrony Przeciwpożarowej w Józefowie-Dębince (Dz. Urz. MSW Nr 7, poz. 24) i przekształconemu w Centrum Naukowo-Badawcze Ochrony Przeciwpożarowej zarządzeniem nr 9 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 stycznia 1984 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie utworzenia Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Ochrony Przeciwpożarowej w Józefowie-Dębince (Dz. ZiR KG PSP Nr 1-2, poz. 3), nadaje się status państwowego instytutu badawczego o nazwie w skrócie CNBOP-PIB (ust. 2), a nadzór nad Instytutem sprawuje minister właściwy do spraw wewnętrznych (ust. 3). Jako przedmiot działania CNBOP-PIB określono w § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia prowadzenie badań naukowych, prac rozwojowych i wdrożeniowych w zakresie ochrony przeciwpożarowej, ochrony ludności, obrony cywilnej i zarządzania kryzysowego, w tym o szczególnym znaczeniu dla bezpieczeństwa kraju, a także prowadzenie działalności normalizacyjnej, szkoleniowej i edukacyjnej, informacyjnej i usługowej. Z kolei w § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia przewidziano, że do zadań CNBOP-PIB, szczególnie ważnych dla planowania i realizacji polityki państwa, należą wydawanie, zmiana, cofanie i kontrola dopuszczeń do użytkowania wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, wprowadzanych do użytkowania w jednostkach ochrony przeciwpożarowej oraz wykorzystywanych przez te jednostki do alarmowania o pożarze lub innym zagrożeniu oraz do prowadzenia działań ratowniczych, a także wyrobów stanowiących podręczny sprzęt gaśniczy, które mogą być stosowane wyłącznie po uprzednim uzyskaniu dopuszczenia do użytkowania zgodnie z art. 7 u.o.p. cytowane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 12a ust. 5 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 159, poz. 993 oraz z 2009r. Nr 168, poz. 1323).
Z powołanych uregulowań rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie nadania CNBOP-PIB statusu państwowego instytutu badawczego wynika zatem jedynie, że wydawanie dopuszczeń o których mowa w art. 7 u.o.p. zostało wymienione wśród zadań CNBOP-PIB. Przepisy te nie zawierają natomiast wyraźnej normy kompetencyjnej rangi ustawowej, przyznającej konkretnemu organowi kompetencję administracyjną do "wydawania, zmiany, cofania i kontroli dopuszczeń do użytkowania wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia".
Należy wyjaśnić, że ustawę o jednostkach badawczo-rozwojowych zastąpiła ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (por. art. 8 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki; opubl. Dz. U. Nr 96 poz. 920), która weszła w życie z dniem 1 października 2010 r. (Dz. U. Nr 96 poz. 618).
Kwestią sporną pozostawało w tej sprawie również, który z organów wyposażony został w kompetencję do wydawania dopuszczeń, o których mowa w art. 7 u.o.p., jako organ II instancji. Obydwa organy, tj. Dyrektor CNBOP-PIB i Kierownik JC CNBOP-PIB stanęły na stanowisku, że cała procedura w przedmiocie dopuszczenia wyrobów do użytkowania jest przeprowadzana w CNBOP-PIB, podczas gdy WSA w sprawie VIII SA/Wa 161/15 powziął poważne wątpliwości i nakazał tę kwestię wyjaśnić. Podczas ponownego rozpatrywania sprawy Kierownik JC CNBOP-PIB oraz Dyrektor CNBOP-PIB nadal uznawali swoje kompetencje do samodzielnego wydawania rozstrzygnięć w omawianej kwestii. Natomiast Sąd I instancji w obecnie kontrolowanym wyroku jednoznacznie stwierdził, że organem I instancji jest Dyrektor CNBOP-PIB, a organem odwoławczym – MSWiA, odwołując się dodatkowo do Decyzji MSWiA w sprawie zatwierdzenia statutu Centrum, wydanej na podstawie art. 6 ust. 2 u.i.b. W myśl § 6 ww. Decyzji MSWiA organami Instytutu są: Dyrektor (pkt 1) i Rada Naukowa (pkt 2), według § 3 ust. 1 organem sprawującym nadzór nad Instytutem jest minister właściwy do spraw wewnętrznych.
W oparciu o powyższe uregulowania WSA w kontrolowanym wyroku doszedł do wniosku, że organem pierwszej instancji powinien być Dyrektor CNBOP-PIB, który kieruje Instytutem i reprezentuje go na zewnątrz (§ 7 ust. 1), a organem odwoławczym – Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. WSA zauważył, że w Decyzji tej nie został wymieniony Kierownik JC CNBOP-PIB jako organ Instytutu. Mimo zaleceń WSA w wyroku w sprawie VIII SA/Wa 161/15, organy nie wykazały czy kompetencje do załatwiania spraw w pierwszej instancji posiadał Kierownik JC CNBOP-PIB i w jakim charakterze, tj. czy jako organ samodzielny, czy działający z upoważnienia innego organu. W Decyzji jest tylko mowa o tym, że dyrektor jest uprawniony do dokonywania samodzielnie czynności prawnych w imieniu Instytutu (§ 7 ust. 2) oraz może ustanawiać i odwoływać pełnomocników do realizacji zadań Instytutu określając w pełnomocnictwie czas, zakres i sposób jego realizacji (ust. 3), a zastępcy Dyrektora oraz pełnomocnicy Instytutu działają w granicach ich umocowania (§ 4), a udzielenie pełnomocnictwa wymaga formy pisemnej (ust. 5). Dyrektor CNBOP-PIB nie analizował Regulaminu organizacyjnego Instytutu, określającego strukturę organizacyjną (§ 13 ust. 1 Decyzji) gdy chodzi o pozycję Kierownika JC CNBOP-PIB. Również w ustawie o instytutach badawczych, na postawie której została wydana ww. Decyzja, wymienia się takie same organy instytutu jak w ww. Decyzji MSWiA (art. 23 u.i.b.).
Organy, mimo zaleceń w sprawie VIII SA/Wa 161/15, nie podjęły próby wykazania, że decyzje zostały wydane przez organy właściwe do ich wydawania. W samej Decyzji powołano kilka ustaw, na podstawie których działa CNBOP-PIB, a których w ogóle organy nie analizowały. Ponadto w tej samej Decyzji MSWiA w § 3 wskazano, że organem sprawującym nadzór nad Instytutem jest minister właściwy do spraw wewnętrznych (ust. 1), a Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej sprawuje bezpośredni nadzór nad Instytutem, w zakresie wykonywania przez Instytut zadań jednostki organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej (ust. 2). Przy tym CNBOP-PIB decydujący o dopuszczeniu wyrobu do użytkowania jest Państwowym Instytutem Badawczym, w rozumieniu art. 22 u.i.b. Z kolei w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2007r. w sprawie wykazu wyrobów służących zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego lub ochronie zdrowia i życia oraz mienia, a także zasad wydawania dopuszczenia tych wyrobów do użytkowania w § 4 ust. 1 wskazano, że jednostka, w której składa się wniosek o wydanie dopuszczenia, musi posiadać akredytację w rozumieniu ustawy o systemie oceny zgodności. Uregulowań wspomnianych aktów w kontekście uprawnień do podejmowania działań władczych i wydawania decyzji organ nie analizował. Stąd WSA prawidłowo ocenił brak aktywności organu i powtórzenie stanowiska z uchylonych decyzji, mimo wytycznych WSA, jako naruszające art. 153 p.p.s.a. i doszedł do słusznej konkluzji, w świetle zgromadzonego materiału, że Kierownik JC CNBOP-PIB nie posiadał samodzielnych kompetencji do wydawania decyzji na podstawie art. 7 u.o.p. i dlatego Kierownik JC CNBOP-PIB wydał decyzję z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkowało jej nieważnością (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zdaniem WSA decyzję w pierwszej instancji powinien był wydać Dyrektor CNBOP-PIB. Przyjęte procedowanie przez Dyrektora CNBOP-PIB w tej sytuacji także stanowiło rażące naruszenie przepisów o właściwości organu odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Z tym stanowiskiem WSA należy się zgodzić. Z tych powodów WSA prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, stwierdzając nieważność kontrolowanych decyzji. Przedwczesne jednak było stanowisko WSA, wobec niewyjaśnienia kwestii właściwego organu w pierwszej instancji, że organem odwoławczym powinien być MSWiA. Jednakże częściowa wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przy prawidłowym rozstrzygnięciu, nie mogła prowadzić do uchylenia tego wyroku, nie miała bowiem wpływu na treść rozstrzygnięcia (art. 184 p.p.s.a.).
Wymaga też zwrócenia uwagi swoista niekonsekwencja Dyrektora CNBOP-PIB, który podważał obowiązek wydawania przezeń decyzji administracyjnych i stosowania procedury k.p.a. w powiązaniu z uregulowaniami u.o.p i wydanych na jej podstawie rozporządzeń, a jednocześnie akceptował to, że Kierownik JC CNBOP-PIB swoje rozstrzygnięcia nazywał decyzjami i pouczał o możliwości składania odwołania do Dyrektora CNBOP-PIB.
Na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego wyroku WSA nie mogła mieć wpływu zmiana u.o.p. wprowadzona przez art. 3 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służ mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610). Na podstawie jej art. 3 pkt 3 dodano do u.o.p art. 7b, który mówi, że do dopuszczeń oraz opinii nie stosuje się przepisów k.p.a. Nowelizacja ta weszła w życie z dniem 1 października 2020 r. (art. 48), wyrok WSA zapadł 4 kwietnia 2019 r., natomiast zaskarżona decyzja została wydana 10 września 2018 r.
Należy nadto zauważyć, że wprowadzenie w ustawie zasady, że do dopuszczenia nie stosuje się przepisów k.p.a. nie oznacza, że rozstrzygnięcia w sprawie dopuszczenia wyrobu do użytkowania nie są decyzjami administracyjnymi. Ustawodawca, mimo wprowadzenia tego przepisu, aprobuje model odwoławczy w sprawie dopuszczenia wyrobu do użytkowania, co potwierdza w uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazując, że: "Kwestia "negatywnej" opinii technicznej jest analogicznym następstwem braku "negatywnego" świadectwa dopuszczenia. Ustawodawca nie przewiduje takiego rozwiązania, gdyż w przypadku wystąpienia okoliczności, które skutkować będą odmową wydania opinii technicznej (tak jak w przypadku odmowy wydania świadectwa dopuszczenia), zainteresowanemu podmiotowi przysługiwać będzie odwołanie do Dyrektora Instytutu. Taka procedura funkcjonuje od wielu lat w CNBOP-PIB i uzyskała pozytywną akredytację Polskiego Centrum Akredytacji." (druk sejmowy IX.432).
Postępowanie w sprawie wydawania rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia wyrobu do użytkowania charakteryzuje się specyfiką i odmiennościami, na które wskazywał również Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 3696/15. Nie oznacza to jednak, że z tego powodu rozstrzygnięcie w tym przedmiocie traci przymiot decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie takie jest wydawane w indywidualnej sprawie administracyjnej, ma charakter władczy, a odmowa dopuszczenia do użytkowania wyrobów pozbawia stronę możliwości wykonywania określonego rodzaju działalności. Należy zatem uznać, że pomimo wprowadzenia wspomnianą nowelizacją art. 7b u.o.p., postępowanie administracyjne prowadzone w celu wydania decyzji w przedmiocie dopuszczenia wyrobu do użytkowania, nadal cechować muszą standardy konstytucyjne, w szczególności zaś zasada, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa (art. 78 Konstytucji RP). Omawiana nowelizacja nie wyłączyła bowiem trybu odwoławczego, co następnie daje możliwość zaskarżenia wydanych rozstrzygnięć do sądu.
Przy kolejnym rozpatrywaniu sprawy organy będą zatem zobowiązane uwzględnić powyższą nowelizację, z zachowaniem jednakże w prowadzonym postępowaniu niezbędnych gwarancji procesowych dla stron postępowania, w tym zasady dwuinstancyjności. Rozpoznając ponownie tę sprawę, organy powinny dokonać analizy i oceny istnienia podstaw do wydawania decyzji wyłącznie na poziomie CNBOP-PIB, a przede wszystkim przez Kierownika JC CNBOP-PIB, do czego zostały zobowiązane wcześniejszymi wyrokami w sprawie VIII SA/Wa 161/15 i II GSK 3696/15.
Z powyższych względów skargę kasacyjną należało uznać za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a., mimo wskazanych uchybień w uzasadnieniu wyroku WSA nie mających wpływu na wynik sprawy.
O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r. poz. 265), zasądzając od skarżącego organu na rzecz Spółki reprezentowanej przez radcę prawnego, który prowadził sprawę w pierwszej instancji 360 zł za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.