II GSK 846/13

II GSK 846/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-05-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Bosakirska /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Cysek
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 823/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-03-28
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
art. 30a ust. 3, art. 30b ust. 1, art. 30e, art. 30g
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 185 § 1, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 823/13 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w Ś. na ocenę Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 823/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. spółki z o.o. w Ś. na rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Wnioskiem z dnia [...] maja 2012 r. A. spółka z o.o. wystąpiła o dofinansowanie realizacji projektu pt. "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (dalej: PO IG), Oś priorytetowa 1. Badania i rozwój nowoczesnych technologii, Działanie 1.4 Wsparcie projektów celowych (konkurs nr [...]).
Pismem z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (Instytucja Pośrednicząca) poinformowało wnioskującą spółkę, że jej projekt został umieszczony na Liście projektów nierekomendowanych do wsparcia, ponieważ nie spełnił kryterium merytorycznego dostępu nr 10: Wydatki są uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz uzyskał 77,66 pkt w ramach kryteriów fakultatywnych. W informacji stwierdzono, że uzasadnienie oceny znajduje się w załączonych do pisma kartach oceny merytorycznej.
Spółka wniosła protest, w którym zakwestionowała stanowisko ekspertów wskazując na rozbieżności w ocenach dotyczących kryterium merytorycznego dostępu nr 10. Spółka zwróciła uwagę, że dwóch z trzech ekspertów uznało, że wymienione kryterium nie zostało spełnione i podjęła szczegółową polemikę z ich stanowiskiem co do oceny kryterium nr 10, a także podniosła zarzuty co do oceny merytorycznej fakultatywnej kryteriów nr 1, nr 4, nr 5.
Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju poinformowało spółkę o negatywnym rozpatrzeniu protestu.
Odnosząc się do kryterium merytorycznego dostępu nr 10 Instytucja Pośrednicząca stwierdziła, że nie zostało ono spełnione przez spółkę, gdyż forma prezentacji poszczególnych wydatków w odniesieniu do zakresu i celu projektu była za mało precyzyjna oraz nie była szczegółowa, natomiast odnosząc się do kryteriów merytorycznych fakultatywnych nr 1, nr 4, nr 5 Instytucja Pośrednicząca uznała częściowo argumentację spółki i podniosła dotychczas przyznaną liczbę punktów do 88,33 pkt. Projekt nie uzyskał jednak dofinansowania i został umieszczony na Liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania, ponieważ nie spełnił kryterium merytorycznych dostępu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. spółka zaskarżyła ocenę projektu zawartą w informacji z dnia [...] lutego 2013 r. w części dotyczącej uznania kryterium merytorycznego dostępu nr 10 za niespełnione. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, przedstawiając obszerną polemikę ze stanowiskiem zajętym przez Instytucję Pośredniczącą w informacji o negatywnym rozpatrzeniu protestu.
W odpowiedzi Narodowe Centrum Badań i Rozwoju wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało dotychczas wyrażone stanowisko odnośnie niespełnienia przez spółkę kryterium merytorycznego dostępu nr 10.
Wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ.
Sąd pierwszej instancji omówił przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.z.p.p.r." i stwierdził, że w niniejszej sprawie miały one zastosowanie wraz z właściwymi dokumentami PO IG.
W świetle powołanych uregulowań, zdaniem Sądu nieprawidłowo dokonano oceny wniosku spółki, zawartej w piśmie z dnia [...] października 2012 r., informującym spółkę, że zgłoszony projekt został umieszczony na Liście projektów nierekomendowanych do wsparcia ze względu na to, że nie spełnił wymaganych kryteriów. Brak jest w nim bowiem uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, a tylko znajduje się informacja: "Uzasadnienie oceny znajduje się na załączonych do pisma kartach oceny merytorycznej". Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, nie jest to prawidłowe. Beneficjent powinien mieć podaną w sposób jasny i precyzyjny ocenę wniosku. Powinna z niej wynikać informacja o sposobie wyliczenia liczby punktów jakie zostały przyznane dla danego projektu. Z lakonicznej informacji o uzyskanym wyniku punktowym nie można ustalić, jak dokonano oceny wniosku i jakie jest uzasadnienie przyjętej oceny. Odesłanie do kart oceny merytorycznej nie spełnia wymogów prawa przewidzianych w art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. Przepis ten stanowi: ,,W przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zamieszcza uzasadnienie wyników oceny projektu oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego, wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobie wniesienia oraz właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść". W ocenie Sądu, ani odesłanie do kart oceny merytorycznej wniosku, ani dołączenie do pisma zawierającego rozstrzygniecie, kart tej oceny – nie realizuje wymogu sporządzenia uzasadnienia informacji.
Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że odnośnie kryterium merytorycznego dostępu nr 10 – przy rozpatrywaniu protestu – Narodowe Centrum Badań i Rozwoju podtrzymało pierwotną opinię co do jego niespełnienia. W załączonych Kartach Oceny Merytorycznej Eksperta 1, 2 i 3 są zasadnicze różnice jeżeli chodzi o ocenę spełnienia kryterium merytorycznego dostępu nr 10, bowiem dwaj eksperci uznali je za niespełnione, zaś trzeci za spełnione przy czym jego ocena jest niespójna z uzasadnieniem tej oceny.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w takiej sytuacji uzasadniona jest konkluzja, że nie przeprowadzono pełnej, wymaganej przepisami prawa, merytorycznej oceny złożonego wniosku o dofinansowanie, a zatem ocena projektu spółki została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co spowodowało uwzględnienie skargi w oparciu o art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r.
II
Skargę kasacyjną złożyło Narodowe Centrum Badań i Rozwoju.
Wyrok zaskarżyło w całości. Wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi A. spółki z o.o. oraz – w każdym przypadku – zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Narodowe Centrum Badań i Rozwoju powołując się na art. 30d u.z.p.p.r. w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270
ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:
1. naruszenie prawa materialnego sprowadzające się do błędnej wykładni
lub niewłaściwego zastosowania (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):
a) następujących postanowień dokumentacji Konkursu w ramach PO IG, Priorytet 1 Badania i rozwój nowoczesnych technologii, Działanie 1.4 Wsparcie projektów celowych, która to dokumentacja wchodzi w skład systemu realizacji PO IG (w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 5 pkt 11 u.z.p.p.r.):
– § 7 część II ust. 17 w związku z § 8 ust. 2 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Priorytet 1: Badania i rozwój nowoczesnych technologii, Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych (dalej jako "Regulamin konkursu") w związku z art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. oraz w związku z § 5 ust. 2 Procedury odwoławczej w ramach PO IG (dalej jako "Procedura odwoławcza") – w szczególności poprzez błędną wykładnię tych regulacji i ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, że z informacji o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. (Pismo NCBiR z [...].10.2012 r.), nie wynika, jak dokonano oceny wniosku złożonego przez stronę;
– § 7 część II ust. 8, ust. 12 i ust. 14 Regulaminu konkursu – w szczególności poprzez niezastosowanie wyżej wymienionych regulacji i przyjęcie, że w oparciu o dokumentację Konkursu oraz informację NCBiR o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. (Pismo NCBiR z [...].10.2012 r.) nie można ustalić uzasadnienia negatywnej oceny wniosku złożonego przez stronę;
– § 7 część II ust. 1 i ust. 12 Regulaminu konkursu w związku z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. – w szczególności poprzez niezastosowanie wyżej wymienionej regulacji i przyjęcie, że załączenie przez NCBiR Karty Oceny Merytorycznej Eksperta do informacji o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. (Pismo NCBiR z [...].10.2012 r.) stanowi działanie niezgodne z prawem;
b) art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. w związku z art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych regulacji sprowadzające się do przyjęcia, że NCBiR nie przeprowadziło wymaganej przepisami prawa merytorycznej oceny wniosku złożonego przez stronę, a informacja NCBiR o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. (Pismo NCBiR z [...].10.2012 r.), nie zawiera w ogóle uzasadnienia wyników oceny projektu, w tym nie wskazuje powodów nierekomendowania wniosku złożonego przez stronę do dofinansowania;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wymienione naruszenia prawa materialnego doprowadziły do naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. sprowadzającego się do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi złożonej przez stronę i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.
Uzasadniając zarzuty wnoszące skargę kasacyjną Narodowe Centrum Badań i Rozwoju stwierdziło, że zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ocena projektu spółki została przeprowadzona zgodnie z prawem. Sąd nieprawidłowo przyjął, że informacja z dnia [...] października 2012 r. nie zawierała należytego uzasadnienia, bowiem zawierała ona uzasadnienie zgodne z postanowieniami Regulaminu konkursu. Z jej treści jednoznacznie wynika dlaczego projekt oceniono negatywnie i jaką liczbę punktów przyznano za poszczególne kryteria formalne i merytoryczne. Informacja ta zwiera trzy kompletne Karty Oceny Merytorycznej Eksperta, w których szczegółowo opisano jak oceniono projekt. Zatem informacja z dnia [...] października 2012 r. spełnia wymogi określone w art. 30b ust. 1 w związku z art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r., gdyż żaden przepis u.z.p.p.r. ani systemu realizacji programu nie wyklucza uzasadnienia informacji o ocenie projektu poprzez załączenie do niej kart oceny merytorycznej dokonanej przez ekspertów. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Narodowego Centrum Badań i Rozwoju dokonywanie jakichkolwiek ingerencji (modyfikacji, skrótów, kompilacji) w ocenach ekspertów dla potrzeb uzasadnienia informacji byłoby sprzeczne z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. i mogłoby doprowadzić do przeinaczenia treści tych ocen, a w konsekwencji do wprowadzenia wnioskodawcy w błąd co do rzeczywistej oceny projektów. Wobec tego nie ma znaczenia czy ocena ekspercka znajdzie się w tekście rozstrzygnięcia czy w załączniku do niego. Uznanie Sądu, że musi się ona znaleźć tylko w rozstrzygnięciu jest nadmiernym rygoryzmem formalnym i działaniem na niekorzyść wnioskodawcy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. spółka z o.o. wniosła o jej oddalenie.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne są trafnie sformułowane.
Na wstępie przypomnieć należy, że Sąd pierwszej instancji uznał ocenę projektu za niezgodną z prawem tj. z art. 30a ust. 3 w zw. z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. z uwagi na sposób zaprezentowania stronie uzasadnienia tej oceny, mimo że strona nigdy nie twierdziła, iż nie zna motywów oceny lub ich nie zrozumiała, natomiast podjęła z tą oceną merytoryczną polemikę.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle dokumentacji sprawy niniejszej, usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 30a ust. 3 w zw. z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do nietrafnego uznania, że pierwsza informacja NCBiR z dnia [...] października 2012 r. o negatywnej ocenie projektu nie zawiera uzasadnienia.
Przepisy u.z.p.p.r. regulują kwestie uzasadniania informacji o wynikach oceny projektu w sposób następujący.
Zgodnie z art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r. instytucja oceniająca projekt pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu.
Zgodnie z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. informacja o negatywnej ocenie projektu musi zawierać uzasadnienie tej oceny oraz precyzyjne pouczenie o środkach odwoławczych. Powołany przepis nie zawiera uregulowania jaka ma być treść i forma uzasadnienia negatywnej oceny projektu.
Zgodnie z art. 30g informacje dotyczące wyników oceny projektu nie są decyzjami administracyjnymi.
Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że ponieważ informacja o negatywnej ocenie projektu nie jest decyzją administracyjną, nieuprawniony byłby wniosek, iż uzasadnienie tej informacji powinno odpowiadać wymogom przewidzianym dla decyzji administracyjnej. Jednocześnie u.z.p.p.r. nie określa niezbędnych treści uzasadnienia negatywnej oceny projektu.
W tej sytuacji trzeba przyjąć, że uzasadnienie informacji o wynikach oceny musi zawierać taką treść, aby spełnić swoją ustawową rolę tzn. umożliwić stronie wniesienie umotywowanego protestu od oceny, która jej nie satysfakcjonuje. Uzasadnienie musi zatem być zrozumiałe dla strony i wyraźnie wskazywać na przyczyny negatywnej oceny, a więc wymieniać uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem. Strona powinna bowiem wiedzieć dokładnie dlaczego jej projekt został oceniony negatywnie. Jeżeli uzasadnienie zawiera taką treść i umożliwia stronie podjęcie polemiki z dokonaną oceną, trzeba uznać je za odpowiadające prawu.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem działania organu w sprawie niniejszej, co do sposobu sporządzenia uzasadnienia informacji o negatywnej ocenie projektu, należy uczynić założenie wstępne, że postanowienia Regulaminu konkursu są dokładnie znane stronie przystępującej do Konkursu, bowiem decydując się na wystąpienie o dofinansowanie wnioskodawca ma obowiązek zapoznać się z zasadami, wedle których to dofinansowanie będzie przyznawane.
Regulamin konkursu w § 7 cz. II reguluje procedury i zasady przeprowadzenia oceny merytorycznej stanowiąc, że: oceny dokonuje trzech niezależnych, zewnętrznych ekspertów, z których ocen wyliczana jest średnia arytmetyczna, według kryteriów znajdujących się w "Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013", merytoryczne kryteria dostępu oceniane są w systemie 0 - 1, a pozostałe kryteria merytoryczne w systemie punktowym przy określeniu minimalnej ilości punktów na 60 i maksymalnej na 100. Regulamin wskazuje też sposób prezentowania wyniku oceny poprzez umieszczenie na Liście projektów rekomendowanych do dofinansowania lub na Liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania.
Skoro wymienione wyżej postanowienia § 7 cz. II Regulaminu konkursu są znane wnioskodawcy, to wiedza wynikająca z otrzymanej informacji o ocenie projektu jest niejako z założenia uzupełniona wiedzą wynikającą z postanowień Regulaminu. Zatem, otrzymując lakoniczną informację z dnia [...] października 2012 r., że projekt został umieszczony na Liście projektów nierekomendowanych ze względu na to, że nie spełniał kryterium merytorycznego dostępu nr 10: "Wydatki są uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu" oraz uzyskał 76,66 pkt w ramach kryteriów fakultatywnych, uzupełnioną ocenami trzech ekspertów i znanymi stronie postanowieniami Regulaminu konkursu, wnioskodawca uzyskał pełną wiedzę co do przyczyn dokonanej oceny. Zauważyć trzeba, że wiedza, którą uzyskał wnioskodawca miała taki sam zakres jak wiedza organu podejmującego rozstrzygnięcie o umieszczeniu projektu na jednej z list. O tym, że wiedza ta była wystarczająca świadczy najlepiej sama treść protestu, w którym wnioskodawca polemizuje drobiazgowo, ze wszystkimi zarzutami stawianymi projektowi.
W realiach sprawy niniejszej, uznać należy, że sporządzenie krótkiego uzasadnienia negatywnej oceny projektu, uzupełnionego pełnymi ocenami trzech ekspertów było wystarczające i nie naruszało prawa. Mając na uwadze powyższe, uznać należało za usprawiedliwione te zarzuty skargi kasacyjnej (1. lit. b oraz 2.), które kwestionują stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uzasadnienie informacji z dnia [...] października 2012 r. naruszało prawo. Nie są zaś uzasadnione zarzuty kasacyjne (1. lit. a) dotyczące błędnej wykładni i niezastosowania postanowień Regulaminu konkursu, bowiem przyczyną podjętej przez Sąd oceny nie było niezrozumienie bądź niezastosowanie Regulaminu konkursu, tylko błędna wykładnia przepisów u.z.p.p.r. co do sposobu sporządzenia uzasadnienia informacji o negatywnej ocenie projektu.
Rozpoznając sprawę ponownie Sąd zbada, czy ocena projektu dokonana została zgodnie z prawem.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 30e u.z.p.p.r. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a.