II GSK 84/06

II GSK 84/06 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2006-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Wasilewska
Janusz Drachal /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Korycińska
Symbol z opisem
651  Sprawy funduszy emerytalnych
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
II SAB/Bk 66/05 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2006-01-19
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędziowie Małgorzata Korycińska NSA Barbara Wasilewska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt II SAB/Bk 66/05 w sprawie ze skargi R. G. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. w przedmiocie sprawy funduszy emerytalnych postanawia 1. uchylić zaskarżony wyrok, 2. odrzucić skargę R. G. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt II SAB/Bk 66/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w B. w przedmiocie przekazania składki na fundusz emerytalny oraz wyliczenia odsetek, zobowiązał Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w B. do przekazania części składki na ubezpieczenie emerytalne wraz z odsetkami za 2003 r. na konto skarżącego R. G. do Otwartego Funduszu Emerytalnego w terminie jednego miesiąca liczonego od daty zwrotu akt do organu, a w pozostałym zakresie odrzucił skargę.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:
Od 30 października 2003 r. R. G. należy do Otwartego Funduszu Emerytalnego tzw. II filaru. Po roku przynależności dowiedział się, że na jego konto nie wpłynęła żadna składka. W związku z powyższym zwrócił się dnia 14 grudnia 2004 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wyjaśnienie tej sprawy. W dniu 7 stycznia 2005 r. otrzymał odpowiedź, iż przyczyną nieprzekazywania składek było stwierdzenie, iż w Komputerowym Systemie Informacyjnym ZUS istnieją dwie wersje danych indentyfikacyjnych skarżącego, co powodowało wstrzymanie przekazywania składek na konto Otwartego Funduszu Emerytalnego. Poinformowano, iż po zmodyfikowaniu systemu komputerowego zaległe składki zostaną wraz z odsetkami przekazane do Otwartego Funduszu Emerytalnego. Zobowiązano także R. G., aby niezwłocznie poinformował płatnika składek o konieczności uzupełnienia danych identyfikacyjnych w ZUS o numer NIP.
Płatnik uzupełnił numer NIP w styczniu 2005 r. Do miesiąca września 2005 r. trwała korespondencja między skarżącym a Oddziałem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w B. włącznie z pismem interwencyjnym skierowanym do Dyrektora Departamentu Obsługi Klienta w W., skąd R. G. otrzymał odpowiedź (z dnia 29 lipca 2005 r.), iż nieprawidłowości wprowadzane do systemu informatycznego nadal nie pozwalają na bieżące przekazywanie składek skarżącego do Otwartego Funduszu Emerytalnego od miesiąca października 2003 r.
Pismem z dnia 4 października 2005 r. skarżący został poinformowany, iż w wyniku scalenia kont nastąpiło przekazanie składek skarżącego do Otwartego Funduszu Emerytalnego za okres od stycznia 2004 r. do miesiąca sierpnia 2005 r.
W dniu 28 października 2005 r. R. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Domagał się zobowiązania organu do przekazywania składek do Otwartego Funduszu Emerytalnego łącznie z odsetkami, rozpatrzenia jego skargi zgodnie z prawem i wyciągnięcia konsekwencji z przekroczenia terminów, a w związku z pismem organu z dnia 4 października 2005 r. - o wyjaśnienie załatwienia sprawy w odniesieniu do zaległych składek z roku 2003 i czerwca 2005.
Na rozprawie sądowej w dniu 19 stycznia 2006 r. skarżący sprecyzował skargę w ten sposób, że domagał się zobowiązania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do przekazania składek do Otwartego Funduszu Emerytalnego za miesiące: październik, listopad i grudzień 2003 r. wraz z odsetkami oraz prawidłowego naliczenia odsetek od przekazanych już składek za rok 2004 i 2005.
W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. wniósł o jej odrzucenie uważając, że sprawa nie podlega kompetencji sądu administracyjnego, albowiem nie należy do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a.
Niezależnie od powyższego organ przyznał, iż zgodnie z art. 22 ust. 3 w zw. z art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej powoływanej jako u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych był zobowiązany do terminowego przekazywania części składek na ubezpieczenie emerytalne skarżącego do Otwartego Funduszu Emerytalnego, lecz wstrzymanie ich przekazywania nie zostało zawinione przez pracowników, którzy nie mieli możliwości dokonania weryfikacji zapisów w centralnym systemie komputerowym, natomiast za opóźnienie w przekazywaniu składek z winy organu będą naliczane odsetki za zwłokę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga na bezczynność organu jest częściowo uzasadniona, zaś sąd administracyjny ma kompetencje do rozpatrzenia tego rodzaju skargi.
Sąd I instancji stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w B. miał obowiązek terminowego przekazywania części składek R. G., za każdy miesiąc, na konto otwartego funduszu emerytalnego wybranego przez skarżącego. Obowiązek ten (którego organ nie kwestionuje) wynika z treści art. 22 ust 3 w związku z art. 47 u.s.u.s. Wskazał, że na dzień złożenia skargi sądowoadministracyjnej składki skarżącego za poszczególne miesiące 2003 roku nie zostały przekazane do Otwartego Funduszu Emerytalnego. Pozostała część, tj. za lata 2004 – 2005, została przekazana, lecz z dużym opóźnieniem. W ocenie Sądu nie ma przy tym znaczenia, że przyczyną opóźnień był źle działający system komputerowy. Wina leży po stronie organu posługującego się tym systemem. Skarżący ma bowiem prawo domagać się wykonania obowiązków przez organ, które zostały na niego nałożone mocą ustawy oraz działania zgodnego z prawem.
Sąd podniósł, że przed wystąpieniem do Sądu skarżący wyczerpał tryb odwoławczy przewidziany w art. 52 § 4 p.p.s.a., albowiem wielokrotnie wzywał PZU Oddział w B. do usunięcia naruszenia prawa, a jego skargę rozpoznał również Dyrektor Departamentu Obsługi Klientów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W.
Wobec powyższego, na podstawie art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględnił skargę R. G. na bezczynność organu tylko w części dotyczącej braku przekazania części składek za rok 2003, albowiem na dzień wyrokowania istniała bezczynność tylko w tym zakresie, co przyznał sam skarżący na rozprawie sądowej w dniu 19 stycznia 2006 r. i ograniczył skargę do tego żądania.
Równocześnie wyjaśnił, że nie należy do kompetencji sądu administracyjnego rozstrzyganie sporu w zakresie wysokości naliczonych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych odsetek od przekazywanych z opóźnieniem części składek na konto Otwartego Funduszu Emerytalnego ani też "wyciąganie konsekwencji" (jak żąda skarżący w treści skargi) od osób, które zawiniły taki stan rzeczy bądź nie udzieliły skarżącemu satysfakcjonujących informacji. W tym zakresie Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. zaskarżył w całości powyższy wyrok, wniósł o jego uchylenie w pkt 1 i przekazanie sprawy
Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i odrzucenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną skarżący oparł na zarzucie naruszenia:
1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię art. 71 i art. 76 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 47 ust. 9 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, iż pomiędzy Zakładem Ubezpieczeń Społecznych wykonującym zobowiązania wobec otwartego funduszu emerytalnego a ubezpieczonym istnieje stosunek administracyjno-prawny;
2. prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż przekazywanie składek do otwartego funduszu emerytalnego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest czynnością podlegającą kontroli przez sądy administracyjne i rozpatrzenie wniesionej skargi.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego organ wyjaśnił, że stosunek administracyjno-prawny charakteryzuje się nierównorzędnością jego podmiotów, gdy jedna ze stron występuje - z mocy przepisów prawa - jako jednostka nadrzędna, wykonująca czynności władcze. Skarżący stwierdził, że nie można tego powiedzieć o relacjach między Zakładem Ubezpieczeń Społecznych a ubezpieczonym w kwestii realizacji spoczywającego na Zakładzie obowiązku przekazywania składek do OFE, ponieważ stosunki te nie są dobrowolne dla żadnej ze stron. ZUS z mocy prawa został wyznaczony na jednostkę obowiązaną do poboru i przekazywania składek do OFE i ani ubezpieczony, ani jego zakład pracy nie mogą dokonywać wpłat bezpośrednio do OFE. Ponadto strony nie mają również wpływu na treść łączących je stosunków. Zakład nie wykonuje jakichkolwiek funkcji władczych w stosunku do ubezpieczonego w zakresie przekazywania składek do OFE i nie można mu przypisać żadnej nadrzędnej roli. To przemawia za uznaniem takiego stosunku za cywilnoprawny. Przekazanie przez ZUS składki do otwartego funduszu emerytalnego nie wiąże się z obowiązkiem wydania decyzji. Organ rentowy jest tylko pośrednikiem wykonującym zlecone mu zadania w zakresie przekazywania części składek do otwartych funduszy emerytalnych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego skarżący powołał się na przepis art. 184 Konstytucji RP, który wyznacza właściwość sądów administracyjnych i stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie, co nie oznacza, iż kontrolą sądu administracyjnego muszą być objęte wszystkie przejawy działalności administracji publicznej. Przepisy określające właściwość sądu administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a zatem – zdaniem organu - należy uznać, iż czynnościami z zakresu administracji publicznej są czynności załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Skarżący wskazał, że z brzmienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy wnioskować, iż ustawodawca przewidział objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organ w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Przedmiotem czynności jest określony stosunek administracyjny.
Organ podniósł, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wniesienie skargi na bezczynność organu jest możliwe tylko w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia oraz w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przekazywanie przez Zakład składki do otwartego funduszu emerytalnego nie wiąże się z obowiązkiem wydania decyzji, postanowienia czy też innego aktu, a jest to jedynie czynność materialno-techniczna nie mająca cech władczego rozstrzygnięcia dokonanego przez ZUS jako organ administracji publicznej. W ocenie strony niemożliwe zatem było rozstrzygnięcie przez WSA w Białymstoku skargi na bezczynność organu w tym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. uznać należy za uzasadnione.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie o właściwość rzeczową sądów, przed którymi mógłby dochodzić swoich racji obywatel, którego część składek pobranych na ubezpieczenie emerytalne przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie została następnie przekazana do Otwartego Funduszu Emerytalnego. Innymi słowy, kluczowe znaczenie dla oceny zasadności zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku ma ustalenie, czy Sąd ten – jako sąd administracyjny pierwszej instancji - był właściwy do rozpoznania skargi R. G. na bezczynność ZUS O/B. w sprawie przekazania składki na ubezpieczenie emerytalne do Otwartego Funduszu Emerytalnego, czy też właściwym sądem do dochodzenia takich roszczeń jest sąd powszechny.
W pierwszym rzędzie zauważyć wypada, iż zgodnie z art. 177 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483) sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Unormowanie to jest w doktrynie i orzecznictwie powszechnie rozumiane w ten sposób, iż dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Wystarcza brak ustawy, która ustanawiałaby kompetencję innego sądu. I odwrotnie, dla przyjęcia właściwości sądu szczególnego (np. sądu administracyjnego) konieczne jest istnienie w systemie prawa szczególnego przepisu rangi ustawowej, który wskazywałby na taki sąd, jako właściwy do rozpoznania danej sprawy.
Inaczej wygląda kwestia drogi sądowej w sprawach z zakresu kontroli administracji publicznej. Z art. 184 Konstytucji RP wynika bowiem, że właściwość sądów powszechnych w sprawach dotyczących administracji publicznej musi mieć umocowanie w ustawach szczególnych. Przyjąć zatem należy, iż zamiarem ustawodawcy było stworzenie domniemania kompetencji sądów administracyjnych w sprawach kontroli administracji publicznej. Domniemanie to zostało potwierdzone w treści art. 3 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), na który to przepis powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Białymstoku.
Z drugiej jednak strony, według definicji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43 poz. 296 ze zm., dalej kpc), sprawami cywilnymi sensu largo są sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i ubezpieczeń społecznych a także inne sprawy (w tym z zakresu stosunków o charakterze publicznoprawnym), do których na podstawie ustaw szczególnych stosuje się przepisy tego kodeksu. Na gruncie przytoczonej definicji rozróżnić należy zatem sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to jest wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania, oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy"), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś administracyjne) na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, iż nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny to charakter sprawy – czy jest to sprawa cywilna, czy administracyjna - będzie miał drugorzędne znaczenie. Zdaniem NSA taki charakter ma art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887 ze zm., dalej jako u.s.u.s.). W myśl tego przepisu Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności:
1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych,
2) przebiegu ubezpieczeń,
3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z
tytułu składek,
4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych,
5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych.
Od decyzji wydanej przez Zakład, a także w przypadku niewydania decyzji w terminie dwóch miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku, przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Określenie "w szczególności", użyte w omawianym przepisie wskazuje przy tym jednoznacznie, iż katalog indywidualnych spraw związanych z zabezpieczeniem społecznym, które powinny być załatwiane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w formie decyzji od której przysługiwać będzie odwołanie do sądu powszechnego ma charakter otwarty (por. J. Wantoch – Rekowski glosa do wyroku s.apel. z dnia 27 maja 2002 r., III AUz 186/02, opubl. OSA 2003 r. z. 4 poz. 80).
Reasumując, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przepisem szczególnym, który wszelkie kwestie związane z ubezpieczeniem społecznym nakazuje załatwiać przez ZUS w drodze decyzji administracyjnych, od których przysługuje prawo wniesienia odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, o którym jest mowa w art. 4778 kodeksu postępowania cywilnego. Stanowisko zaprezentowane przez ZUS Oddział w B. w tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w której stwierdzono, iż przekazywanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych składki, w sytuacji gdy domaga się tego ubezpieczony nie wiąże się z obowiązkiem wydania decyzji, jest oczywiście chybione. Pogląd organu stanowi zresztą powtórzenie uzasadnienia uchwały Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 2004 r., zweryfikowanej i zanegowanej przez SN uchwałą z dnia 5 kwietnia 2006 r. (sygn. III CZP 121/05), której nadano moc zasady prawnej.
Drugą kwestią, której zbadanie jest konieczne do dokonania prawidłowej oceny zasadności zaskarżonego wyroku, a w szczególności przyjęcia przez sąd pierwszej instancji swojej właściwości do rozpoznania sprawy, jest charakter prawny stosunków, jakie łączą obywatela – ubezpieczonego z ZUS w zakresie przekazywania przez Zakład części składek na ubezpieczenie emerytalne do Otwartego Funduszu Emerytalnego (OFE).
Zgodnie z art. 22 ust. 3 u. s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma obowiązek przekazywać część składki na ubezpieczenie emerytalne pochodzącą ze składki ubezpieczonego (a wynoszącą 7,3% podstawy jej wymiaru) do wybranego przez ubezpieczonego otwartego funduszu emerytalnego. Zauważyć przy tym należy, iż ustawodawca nie stworzył mechanizmu prawnego, który pozwalałby obywatelowi zmusić ZUS do przekazania części składki do OFE, tj. do wykonania przez Zakład nałożonego prawem obowiązku. Uwzględnić przy tym wypada, iż według wspomnianego art. 83 ust. 1 u. s.u.s., Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw, którymi są w szczególności kwestie zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych lub wymiaru świadczeń. Ponownie podkreślić wypada, iż w wymienionym przepisie ustawodawca użył zwrotu "w szczególności", co pozwala na założenie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może wydawać decyzje także w innych indywidualnych sprawach, realizując w ten sposób swe prawa i obowiązki płynące ze stosunku ubezpieczenia społecznego, wzbogaconego w ustawie o s.u.s. o nowe elementy i liczne wzajemne powiązania pomiędzy organem rentowym i ubezpieczonymi oraz płatnikami składek. Jednym z takich elementów jest bez wątpienia ustanowiony przez państwo przymus ubezpieczeniowy, realizowany przez wyposażenie instytucji ubezpieczeniowych w imperium, polegające na występowaniu wobec innych podmiotów objętych normami ubezpieczeniowymi z pozycji władczej. Oświadczenia woli ubezpieczyciela nie są zatem oświadczeniami woli równorzędnego partnera, lecz mają charakter jednostronnych, władczych decyzji. W konsekwencji, zdaniem NSA, składka na ubezpieczenie emerytalne powinna być traktowana jako świadczenie o charakterze publicznym i nie może tracić tego przymiotu tylko w wyniku przekazania jej części przez ZUS do OFE.
Reasumując, charakter stosunku prawnego, jaki łączy ZUS z ubezpieczonym ocenić trzeba jako publicznoprawny, nie zaś prywatnoprawny. Obowiązki ubezpieczonego do opłacania składek (osobiście lub za pośrednictwem płatnika) wynikają bowiem z ustawy i ZUS w tym zakresie jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych oraz władczych działań pozwalających zapewnić realizację obowiązków. Brak jest tutaj elementu równości podmiotów, tak charakterystycznego, a jednocześnie stanowiącego warunek niezbędny do uznania, iż mamy do czynienia ze sprawą cywilną w znaczeniu materialnym, o której jest mowa w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43 poz. 296 ze zm.). Okoliczność ta nie stoi to jednak na przeszkodzie do tego, aby sprawę taką uznać za cywilną w sensie formalnym, a to z uwagi, jak wspomniano, na art. 83 u.su.s.
Rozpoznając skargę R. G. WSA w Białymstoku nie uwzględnił jednak faktu, iż nie wszystkie sprawy dotyczące relacji o charakterze administracyjnym zostały poddane przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych. Istnieją bowiem od tej zasady wyjątki mające swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej. A takim przepisem jest w niniejszej sprawie art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s.
WSA w Białymstoku nie wziął pod uwagę także i tego, iż kwestia charakteru relacji, jakie zachodzą pomiędzy ubezpieczonymi a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych była już przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego (uchwały z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. III CZP 121/05, niepubl., oraz z 11 sierpnia 2004 r., sygn. II UZP 7/04, OSNP 2004 r. z. 24 poz. 424). Wnioski wyprowadzone w uzasadnieniu uchwały SN z 5 kwietnia 2006 r. o konieczności traktowania spraw braku przekazania przez ZUS składek na ubezpieczenie emerytalne do OFE jako spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych poddanych jurysdykcji sądów powszechnych – sądów pracy i ubezpieczeń społecznych, zasługują zdaniem NSA na aprobatę.
Sąd Najwyższy wskazał przy tym, iż wykładnia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który posługuje się pojęciem "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" nastręcza trudności interpretacyjne, brak bowiem legalnej definicji tego pojęcia, a ponadto sam przepis zawiera nieostre elementy, wskazując formy działania organów administracji. W praktyce orzeczniczej powoduje to konieczność kazuistycznego podejścia przy kwalifikowaniu danego działania organu jako aktu lub czynności przewidzianej w tym przepisie. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie ma charakteru decyzji lub postanowienia, 2) akt lub czynność mają charakter zewnętrzny, co oznacza, że są skierowane wobec podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, 3) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny oraz 5) akt lub czynność muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, T. Woś, H Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2005, s. 40 i n.). Niezależnie jednak od oceny, czy sprawa przekazania części składki emerytalnej przez ZUS do OFE mieści się w katalogu czynności, o których jest mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., czy też nie (a w konsekwencji, czy mamy do czynienia ze zbiegiem przepisów p.p.s.a. i kpc, czy też nie), to kwestię właściwości sądów powszechnych w tym zakresie przesądza wprost lex specialis, tj. art. 83 u.s.u.s.
Wskazać nadto wypada, iż w uzasadnieniach obydwu powołanych uchwał SN wskazano, iż istnieje dopuszczalność drogi sądowej w sprawach związanych z przekazywaniem przez ZUS składek na ubezpieczenie emerytalne do OFE. Rozbieżność orzecznictwa Sądu Najwyższego – wskazanych uchwał – a dokładniej rzecz ujmując - ewolucja poglądu SN w tym zakresie - dotyczyła jedynie tego, czy Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien wydawać decyzje administracyjne w sprawach związanych z przekazywaniem (odmową przekazania) składek do OFE, oraz, czy sprawy te powinny być rozpoznawane w trybie procesu cywilnego, czy też w postępowaniu odrębnym, jako sprawy z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych (z wszelkimi z tego faktu wynikającymi konsekwencjami). Ostatecznie uznano, iż droga sądowa (tj. przed sądami powszechnymi) w sprawie o nakazanie ZUS przekazania składek na ubezpieczenie społeczne do OFE jest dopuszczalna, zaś ubezpieczony na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 2 u.s.u.s. ma prawo do wystąpienia do ZUS o wydanie decyzji w tym przedmiocie. Z kolei od wydanej w tym przedmiocie decyzji, ewentualnie w razie bezczynności ZUS, ubezpieczonemu przysługuje prawo wniesienia odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.
Powyższy pogląd zdaniem NSA zasługuje na pełną aprobatę. Uzasadniona jest także ocena wyrażona przez SN, iż sama czynność przekazywania części składek na ubezpieczenie emerytalne przez ZUS do OFE nie ma charakteru czynności materialnotechnicznej w rozumieniu art. 3 § 1 pkt. 4 p.p.s.a, nie jest bowiem w ogóle sprawą z zakresu administracji publicznej. ZUS realizuje w tym zakresie jedynie obowiązek nałożony na niego przez ustawodawcę. Działania te są realizowane mechanicznie i nie ma w nich elementu oceny, bądź orzekania o prawach lub obowiązkach ubezpieczonego, co z kolei stanowi warunek konieczny do stwierdzenia, iż chodzi o inną czynność z zakresu administracji publicznej. Kwestia ustalenia praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym realizowana jest bowiem na zupełnie innej płaszczyźnie – ZUS – ubezpieczony (który najczęściej działa za pośrednictwem płatnika składek). Przeciwny pogląd co do charakteru prawnego przekazywania składki emerytalnej przez ZUS do OFE sprowadzałby się do konieczności uznania, iż przy każdym przekazaniu przez ZUS części składki emerytalnej do OFE organ musiałby wydawać decyzję administracyjną na podstawie art. 83 ust. 1 u.s.u.s. Biorąc pod uwagę ilość orzeczeń, która wchodziłaby w grę, oraz zasadę racjonalności ustawodawcy, taką interpretację należy odrzucić.
Z zupełnie inną natomiast sytuacją mamy do czynienia, gdy ZUS odmawia przekazania części składki do OFE, kwestionując prawo ubezpieczonego do żądania takiego działania, a to z uwagi np. na niewłaściwie wypełniony druk deklaracji. Wtedy organ powinien w myśl art. 83 ust. 1 u.s.u.s. wydać stosowne orzeczenie w formie decyzji administracyjnej, od której odwołanie przysługuje w myśl lex specialis, do sądu powszechnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.
Za poglądem o konieczności uznania właściwości sądów powszechnych – sądów pracy i ubezpieczeń społecznych w sprawach związanych z przekazaniem części składki emerytalnej ubezpieczonych do OFE przez ZUS, przemawiają także względy natury praktycznej. Takie rozwiązanie pozwala uniknąć systemowej niespójności, która miałaby miejsce, gdyby wszystkie sprawy poddane były reżimowi spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu art. 1 kpc i art. 476 § 2 i 3 kpc, a sprawa części składki na ubezpieczenie emerytalne reżimowi sprawy sądowoadministracyjnej.
Ponadto (a nawet przede wszystkim) takie rozwiązanie tworzy skuteczny system ochrony dla ubezpieczonego. Wyrok sądu administracyjnego "nakazujący organowi dokonanie określonej czynności, w tym wypadku chodziłoby o przekazanie przez ZUS części składki do OFE" ma znacznie mniejszą "skuteczność" w stosunku do wyroku sądu powszechnego. Wyrok Sądu powszechnego, po nadaniu klauzuli wykonalności, nadaje się bowiem bezpośrednio do egzekucji przez co ma walor szybszego i bardziej wydajnego środka, służącego wyegzekwowaniu od ZUS niezasadnie nieprzekazanych kwot do OFE.
Reasumując, pogląd wyrażony przez WSA w Białymstoku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenić należy jako niezasadny. Sądy administracyjne nie są bowiem właściwe do rozpatrywania spraw związanych z przekazaniem składek na ubezpieczenie społeczne, zaś skarga R. G. podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej, której autor twierdzi, iż sprawy przekazania składek mają charakter spraw cywilnych, zaś ZUS nie ma podstaw do wydawania indywidualnych decyzji w tych sprawach, jest chybiony. Ma to jednak znaczenie w niniejszej sprawie o tyle marginalne, iż kwestią zasadniczą było rozstrzygnięcie przez NSA właściwości sądów. W tym zakresie skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Nawet jednak, gdyby podstaw tych nie miała, to i tak kwestia ta byłaby brana pod uwagę z urzędu z uwagi na nieważność wydanego przez WSA w Białymstoku orzeczenia (art. 183 § 1 w zw. z § 2 pkt. 1 p.p.s.a.).
Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt. 1 i 2 postanowienia na podstawie art. 189 p.p.s.a.