II GSK 836/20

II GSK 836/20 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2020-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Skoczylas /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 12/20 - Postanowienie WSA we Wrocławiu z 2020-01-31
Skarżony organ
Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1 i § 3, art. 141 § 4, art. 166,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2015 poz 1255
art. 10 ust. 1 pkt 2,
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 24 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 12/20 w zakresie odrzucenia skargi J. B. na czynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie wskazania listy radców prawnych wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 12/20, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), odrzucił skargę J. B. na czynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie wskazania listy radców prawnych wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej.
Postanowienie Sądu I instancji zostało wydane w następującym stanie sprawy:
Pismem z dnia [...] listopada 2019 r., adresowanym do Starosty Powiatu Wrocławskiego, Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych we Wrocławiu wskazała listę radców prawnych wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie powiatu wrocławskiego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 294, powoływanej dalej jako: ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej).
J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą czynność Rady OIRP we Wrocławiu w przedmiocie wskazania listy radców prawnych wyznaczonych do udzielenia nieodpłatnej pomocy prawnej, zarzucając m.in. pominięcie jego osoby na wspomnianej liście.
Odrzucając skargę strony Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia była czynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu, która pismem z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] wskazała Staroście Powiatu Wrocławskiego listę radców prawnych wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie powiatu wrocławskiego, zgodnie z przepisami ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej.
W ocenie Sądu, ww. pismo nie posiada cech decyzji administracyjnej, ani innej władczej formy działania administracji publicznej. W szczególności nie stanowi ono aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tego względu, zdaniem WSA, zaskarżone pismo nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Ponadto Sąd wskazał, że brak jest przepisów szczególnych, które pozwalałyby objąć wniesioną skargę kognicją sądów administracyjnych.
Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu, wskazanie staroście powiatu listy radców prawnych wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie powiatu nie stanowi aktu albo czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. WSA zauważył również, że kontrolą sądów administracyjnych objęto działania organów samorządu radcowskiego wymienione w art. 28 ust. 7, art. 31 ust. 2b, art. 33 ust. 8, art. 368 ust. 11 oraz art. 37 ust. 4 ustawy o radcach prawnych (Dz. U. z dnia 6 lipca 1982 r.; tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 75).
Reasumując Sąd stwierdził, że czynność rady okręgowej izby radców prawnych związana ze wskazaniem staroście powiatu listy radców prawnych wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie powiatu nie spełnia podstawowego kryterium, warunkującego zaliczenie jej do kategorii czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Zdaniem WSA, nie można było uznać kwestionowanej czynności za rozstrzygnięcie, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, w związku z czym Sąd odrzucił skargę strony na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł radca prawny J. B., zaskarżając postanowienie WSA w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.w zw. z art. ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej przez niewłaściwą (antykonstytucyjną) wykładnię – zamiast wykładni prokonstytucyjnej zgodnej z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 78 ust. 2 Konstytucji RP;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia (wykładni) podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co czyni rozstrzygnięcie arbitralnym i dowolnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że najważniejsze znaczenie dla rozstrzygnięcia dopuszczalności skargi ma kwalifikacja na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, czy świadczenie nieodpłatnej pomocy prawnej jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Zdaniem skarżącego, istotne znaczenie dla tej kwalifikacji ma Konstytucja RP, a zwłaszcza jej art. 45 ust. 1 i art. 78 ust. 2.
Skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu nie wychodzi poza ramy prostej negacji, przyjmując, iż zaskarżony akt nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Zaskarżone postanowienie WSA nie zawiera zaś żadnego wyjaśnienia (wykładni) podstawy prawnej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnienie takie powinno być szczegółowe i rzetelne, wobec czego zaskarżone postanowienie jawi się, zdaniem kasatora, jako rozstrzygnięcie arbitralne i dowolne. W jego ocenie, wyjaśnieniem podstawy prawnej nie jest jedynie wskazanie na właściwy przepis, np. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz konieczne jest przedstawienie jego wykładni (znaczenia i rozumienia pojęć). Zaskarżone postanowienie Sądu I instancji nie prezentuje zaś żadnej definicji pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej", nie rekonstruuje kryteriów ustalenia tego, kiedy i czy czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Strona skarżąca kasacyjnie podniosła również, że za akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1. w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2. mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3. podejmowane są na podstawie przepisów praw, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa; 4. są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się m.in. jednostronnością działania; 5. są wykonywane przez podmiot wykonujący administrację publiczną.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, czynność wskazania przez organ samorządu zawodowego listy radców prawnych wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej charakteryzuje się jednostronnością i jest wykonywaniem prawa publicznego (prawa administracyjnego - art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej), który to przepis zobowiązuje radę okręgową izby radców prawnych do imiennego wskazywania radców prawnych oraz ich zastępców, wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej zgodnie z wykazem planowanych dyżurów. Kasator podniósł, iż dopiero umowa wskazanego radcy prawnego z powiatem jest czynnością dwustronną (t.j. czynnością prawa cywilnego), zaś dokonywana przez Radę OIRP czynność wskazania radców prawnych spełnia wszystkie powyższe warunki uznawania za akty.
Konkludując skarżący wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, iż akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., odpowiadają formule nie tyle stosowania prawa, co jego formule wykonawczej, wyrażającej się w urzeczywistnieniu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny, a więc już istniejący, stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek. Radcę prawnego wiąże z samorządem zawodowym stosunek administracyjnoprawny, którego źródłem jest decyzja wpisu na listę radców prawnych. Wskazywanie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2 lub ust. 3 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, jest zaś - zdaniem skarżącego kasacyjnie - urzeczywistnieniem uprawnienia radcy prawnego do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, przedstawiając swoją argumentację w obszernym uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Mając na względzie zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.) oraz podstawy, na których w rozpoznawanej sprawie środek odwoławczy oparto, istota sporu wymaga rozważenia, czy czynność Rady OIRP polegająca na wskazaniu listy radców prawnych wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej - stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji, czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.
Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie (m.in.) w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 - tj. inne niż: 1/ decyzje administracyjne, 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie - akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Podzielić przy tym należy pogląd, że użyte w ostatnim z przytoczonych przepisów sformułowanie "dotyczy" nie może być rozumiane jako dopuszczenie również pośredniego związku pomiędzy aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonym w przepisach prawa. Akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać lub potwierdzać uprawnienie lub obowiązek określony przepisami prawa administracyjnego. Skarga z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może więc dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis; Warszawa 2005, str. 61).
W sprawie niniejszej istota stawianych zarzutów sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę na czynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w przedmiocie wskazania listy radców prawnych wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, uznając że rozpoznawana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zarzuty kasacyjne koncentrują się zatem wokół zagadnienia charakteru prawnego zaskarżonej czynności organu samorządu zawodowego oraz dopuszczalności jej skontrolowania przez sąd administracyjny. Wobec tak zarysowanej istoty sporu prawnego zasadniczą kwestią jest ustalenie, jaki charakter ma czynność Rady OIRP we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2019 r., wydana we wskazanym przedmiocie oraz czy stanowi ona rozstrzygnięcie objęte dyspozycją przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Potwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z rozstrzygnięciem o charakterze administracyjnym ma bowiem zasadnicze znaczenie dla ustalenia dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej i dokonania jego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna skutecznie podważa zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia. Za usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niedokonanie wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (brak wyjaśnienia podstawy prawnej), co w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, czyni wydane postanowienie arbitralnym i dowolnym. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku (przy czym na mocy art. 166 p.p.s.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd wydał dane rozstrzygnięcie i by zawarta w nim argumentacja wskazywała jednoznacznie przyczyny, dla których WSA zajął w sprawie określone stanowisko, któremu dał wyraz w sentencji orzeczenia. Zarzut uchybienia temu wymogowi jest zatem uzasadniony, w sytuacji gdy Sąd I instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., motywów przyjęcia danego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno więc stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014r., I OSK 2324/12, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., II OSK 1985/09; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II FSK 1067/11). Uzasadnienie orzeczenia stanowi odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny, a argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji. W przypadku zaś, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., I OSK 1931/11).
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji nie spełnia określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. wymogów w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Skoro bowiem WSA stwierdził, że czynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych, związana ze wskazaniem listy radców prawnych wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej na terenie powiatu, nie spełnia podstawowego kryterium warunkującego zaliczenie jej do kategorii czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, winien był w sposób precyzyjny wyjaśnić dlaczego ten warunek uznał za niespełniony.
Pomimo powyższych twierdzeń, WSA nie wyjaśnił również jakie są wzajemne relacje pomiędzy czynnością wskazania listy radców prawnych wyznaczonych do udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, a przyznaniem podmiotowi uprawnienia świadczenia takiej pomocy. WSA stwierdził, że pismo Rady nie posiada cech decyzji administracyjnej ani innej władczej formy działania administracji publicznej, a w szczególności nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków, jednakże - zdaniem sądu kasacyjnego - ocena ta nie zawiera argumentacji, z której wynikałoby na jakiej podstawie Sąd zajął takie stanowisko i jakie cechy pisma, bądź ich brak przesądziły o przyjętym rozstrzygnięciu. Brak dogłębnej analizy zakresu, charakteru i wpływu na prawa lub obowiązki jednostek zaskarżonej czynności organu, usuwa spod kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane rozstrzygnięcie Sądu I instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona czynność Rady, obejmując swą treścią wskazanie listy radców prawnych wyznaczonych do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, a tym samym w pewnym sensie przyznając określonym podmiotom pewien status i uprawnienie, mogłaby stanowić akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie tego rodzaju, zawierając ową listę, niejako kreuje określone uprawnienia wskazanych w liście jednostek, pozbawiając jednocześnie takich uprawnień podmioty, które na tej liście się nie znalazły. W konsekwencji przyjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia należało zatem wyjaśnić, dlaczego zaskarżona czynność, zdaniem WSA, jednak nie wpływa bezpośrednio na sytuację prawną podmiotów, a tym samym nie posiada przymiotu samodzielnego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że istota regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez wprowadzenie której rozszerzono zakres kontroli sądów administracyjnych poza sferę decyzji i postanowień (art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a.), polega na umożliwieniu kontroli działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, a dotyczą praw i obowiązków podmiotów o charakterze publicznoprawnym. Skoro zatem lista radców prawnych, wskazana w zaskarżonej czynności, zawiera grupę podmiotów wyznaczonych do świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, a ponadto tylko te podmioty mają zagwarantowaną możliwość realizowania działań w tym zakresie, o czym świadczy art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji zobowiązany był do rzeczowego uzasadnienia przyjętego przez siebie, odmiennego stanowiska. Przyjmując określone stanowisko w rozpoznawanej sprawie, WSA winien był wyjaśnić dlaczego - w jego ocenie - skarżona czynność organu nie kreowała odrębnych materialnoprawnych uprawnień dla wskazanych w liście radców prawnych oraz nie była czynnością z zakresu administracji publicznej.
W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych, sąd kasacyjny stwierdził, że zaistniałe w sprawie uchybienia musiały skutkować uchyleniem postanowienia o odrzuceniu skargi i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.