II GSK 833/11

II GSK 833/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-04-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Socha /przewodniczący/
Małgorzata Korycińska /sprawozdawca/
Zofia Przegalińska
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 1433/10 - Wyrok WSA w Łodzi z 2011-02-03
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2009 nr 40 poz 326
§ 12a
Rozporządzenie MInistra Rolnictwa i Rozwoju Wsi  z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz  szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 1433/10 w sprawie ze skargi I. L. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuję Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uwzględnił skargę I. L. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2010 r., w przedmiocie płatności obszarowych, uchylając zaskarżoną decyzję.
Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. przyznał skarżącej na rok 2009 jednolitą płatność obszarową i uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca). W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż powierzchnia działek rolnych stwierdzona w wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej dla jednolitej płatności obszarowej wyniosła 10, 96 ha, przy deklaracji 11, 10 ha, natomiast dla uzupełniającej płatności obszarowej - 5, 68 ha, przy deklaracji 5, 70 ha. Powierzchnia została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej. Odmowa przyznania płatności zwierzęcej uzasadniona była nieposiadaniem zarejestrowanych przez skarżącą zwierząt w okresie referencyjnym.
W odwołaniu od powyższej decyzji I. L. nie zgodziła się z odmową przyznania płatności zwierzęcej za 2009 rok.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] października 2010 roku uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniósł, że płatność zwierzęca przysługuje rolnikowi, jeżeli rolnik lub jego małżonek w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, co potwierdza wpis lub zgłoszenie tych zwierząt do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych.
Z systemu informatycznego wynika, że zgłoszenie siedziby stada nastąpiło w dniu 28 maja 2007 roku. I. L. podała, że jej małżonek zmarł w roku 2007. W odniesieniu do tej kwestii organ wskazał, że aby móc zaliczyć zwierzęta posiadane przez małżonka rolnika, który otrzymywał uprzednio płatność zwierzęcą, wymagana jest na podstawie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326, dalej: rozporządzenie z 9 marca 2009 r.), jego pisemna zgoda. W rozpatrywanej sprawie nie ma możliwości uzyskania pisemnej zgody współmałżonka. Organ zauważył przy tym, że od dnia 15 marca 2010 roku obowiązuje przepis § 12a powyższego rozporządzenia, który stanowi, że zgoda współmałżonka nie jest wymagana, jeżeli osoba, która była małżonkiem rolnika składającego wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej, nie żyje. Z uwagi jednak na treść art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2010 roku o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 36 poz. 197, dalej: ustawa o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), do postępowań wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, a co za tym idzie także przepisy wykonawcze w brzmieniu dotychczasowym.
Uzasadniając uchylenie decyzji w całości organ odwoławczy wskazał, iż powierzchnia działek rolnych A, C, D, I, K, L ustalona została przez organ I instancji w sposób nieprawidłowy. W treści decyzji wskazano, iż maksymalna powierzchnia działek rolnych (powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza – PEG) jest mniejsza niż powierzchnia działek rolnych deklarowanych we wniosku. Weryfikacja dokonana przez organ II instancji wykazała, iż w toku postępowania pierwszoinstancyjnego przy wyznaczaniu PEG organ nie wziął pod uwagę całości powierzchni uprawnionej do dopłat w granicach użytkowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśniając powody podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo, co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe.
W niniejszej sprawie, decyzja organu I instancji zaskarżona została w części dotyczącej nieprzyznania płatności zwierzęcej na rok 2009 r., Zatem decyzja ta, w części, w której nie została zaskarżona, stała się ostateczna, w związku z czym jej weryfikacja w toku postępowania odwoławczego stanowi pogwałcenie zasady trwałości decyzji. Organ odwoławczy, może bowiem orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem (zażaleniem).
W ocenie Sądu I instancji błędny jest pogląd organu I instancji, co do braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisu § 12 a rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. Cytowany przepis, wszedł w życie z dniem 15 marca 2010 r. Decyzja organu odwoławczego wydana została w dniu [...] października 2010 r. Rozporządzenie nowelizujące nie zawiera żadnych przepisów przejściowych, co oznacza konieczność stosowania przepisów w aktualnym brzmieniu.
Sąd uznał za nieuprawnione odwoływanie się przez organ odwoławczy do brzmienia przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, dla uzasadnienia braku możliwości zastosowania przepisu § 12a powołanego wyżej rozporządzenia w niniejszej sprawie. Po pierwsze, dlatego, że wspomniany przepis przejściowy dotyczy regulacji w nim wskazanej (nowelizacji powołanych w niej ustaw). Po wtóre art. 6 ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw wprost przewiduje możliwość nowelizacji rozporządzeń wykonawczych, wydanych m.in. na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit a (jak sporne w niniejszej sprawie rozporządzenie) bez jakichkolwiek ograniczeń czasowych, co do poszczególnych kampanii.
U podstaw wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej:" p.p.s.a.").
II
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. zaskarżając wyrok w całości zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie:
1) art. 134 § 2, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 oraz art. 151 ustawy p.p.s.a., w zw. z art. 138 § 2, art. 127, art. 128, art. 130 § 2, art. 138 § 1, art. 139, art. 15, art. 16 § 1, art. 1 i art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach), w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez to, iż Sąd błędnie uchylił zaskarżoną decyzję ze względu na naruszenie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ zdaniem Sądu "decyzja w sposób istotny narusza przepisy postępowania, albowiem uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, zatem również w części niezaskarżonej przez stronę, dodatkowo uznając za prawidłowe, (co do faktów i prawa) stanowisko organu I instancji w zakresie objętym zaskarżeniem (...). W sposób wadliwy zastosowano, bowiem przepis art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc zeń podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie", mimo iż przepisy ustawy o płatnościach wskazują, iż rozstrzygnięcie o płatnościach winno znaleźć się w jednej decyzji, zgodnie zaś z przepisami k.p.a. wniesienie odwołania skutkuje koniecznością zbadania przez organ drugiej instancji legalności decyzji i postępowania przed organem I instancji, w tym również, co do ustaleń tego organu, w przypadku zaś stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ zobowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, zaś decyzja organu I instancji w stosunku, do której wniesiono odwołanie nie staje się ostateczna, a nadto Sąd naruszył zasadę reformationis in peius;
2) § 12a rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r. przez jego błędne zastosowanie i w rezultacie błędne uchylenie decyzji, mimo iż przepis ten ma zastosowanie dopiero do spraw wszczętych po 15 marca 2010r. a więc nie miał zastosowania w sprawie płatności za 2009 r., w sprawie która była wszczęta i toczyła się na dzień wejścia w życie tegoż przepisu;
3) art. 4 ust. 1 i art. 6 ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez błędną ich wykładnię dokonaną sprzecznie z dyrektywami wykładni literalnej i systemowej i w rezultacie błędne przyjęcie, iż z przepisów tych wynika, że do toczących się spraw za 2009r. należy zastosować § 12a rozporządzenia z dnia 9 marca 2009 r., mimo iż z przepisów tych wykładanych w zw. z brzmieniem § 32 ust. 1 i § 128 ust. 1 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908) oraz w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 39, poz. 215) i § 5 ust. 1, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 44. poz. 269) wynika, że w sprawach dotyczących płatności za 2009r., w stosunku do których wnioski składane były od 15 marca 2009 r. do 15 maja 2009 r. wszczętych a niezakończonych do dnia 15 marca, 2010 r. nie znajdzie zastosowania § 12a rozporządzenia z 9 marca 2009 r., które znajduje zastosowanie do spraw wszczętych począwszy od dnia 15 marca 2010 r.
Podnosząc te zarzuty organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający decyzję organu odwoławczego wydaną w oparciu o art.138 § 2 k.p.a., z przyczyn określonych w art.145 § 1 pkt 1lit a i c p.p.s.a.. Naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd I instancji dopatrzył się m.in. w "pogwałceniu zasady trwałości decyzji" w zakresie, w jakim organ odwoławczy orzekł poza granicami sprawy objętej odwołaniem. Natomiast do naruszenia prawa materialnego, o którym stanowi art.145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., w ocenie Sądu I instancji doszło na skutek niezastosowania w sprawie § 12 a rozporządzenia z 9 marca 2009 r. Zarzuty skargi kasacyjnej, postawione w oparciu o obydwie postawy kasacyjne, o których mowa w art.174 p.p.s.a. zmierzają do wykazania, iż pogląd Sądu I instancji obejmujący wyżej wskazane przyczyny uchylenia kontrolowanej decyzji, nie jest trafny.
Wśród szeregu przepisów wymienionych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej jej autor zarzucając błędne przyjęcie, że zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji z przyczyn określonych w art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. wskazał, jako naruszony przepis art.141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten w omówionym poniżej zakresie jest usprawiedliwiony. Przyjmując, że decyzja organu I instancji została zaskarżona tylko w części obejmującej odmowę przyznania płatności zwierzęcej Sąd I instancji wywiódł, "iż zaskarżona decyzja w sposób istotny narusza przepisy postępowania, albowiem uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, zatem również w niezaskarżonej przez stronę części", po czym jako naruszony wskazał przepis art.138 § 2 k.p.a. Wcześniej jednak uznał, że skoro decyzja organu I instancji, w części w której nie została zaskarżona, stała się ostateczna, to jej weryfikacja w toku postępowania odwoławczego narusza zasadę trwałości decyzji. Tak przeprowadzony, niezwykle lakoniczny i oparty na sprzecznych założeniach wywód prawny nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji przyjmując, iż zachodzą podstawy do zastosowania art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., a wada ta uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku w zakresie obejmującym oparcie go na powołanym przepisie.
Weryfikacja w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednomyślnie traktowana jest, jako przesłanka rażącego naruszenia art.16 § 1 k.p.a. Dlatego też powołanie się na "pogwałcenie" zasady wyrażonej w art.16 § 1 k.p.a. mogłoby uzasadniać zastosowanie art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.
Nie jest wyjaśnieniem zastosowania omawianej podstawy prawnej przyjęcie, iż kontrolowana decyzja zapadła z naruszeniem art.138 § 2 k.p.a. Nie jest przy tym zrozumiałe, czy według Sądu I instancji naruszenie tego przepisu polegało na zastosowaniu go mimo braku przesłanek w nim określonych, czy też z powodu "uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji w całości". Na tą pierwszą ewentualność wskazuje zacytowanie treści art.138 § 2 k.p.a. i przyjęcie za powołanymi w uzasadnieniu wyrokami sądów administracyjnych, że "zgodnie z powołaną normą prawną organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm procesowych, a szczególnie nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo, co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszając w nim przepisy procesowe".
Natomiast twierdząc, że uchybieniem art.138 § 2 k.p.a. było uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji w całości Sąd I instancji pozostaje w niezgodzie z treścią tego przepisu, który stanowi wprost o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości. W oparciu o art.138 § 2 k.p.a. nie można zatem uchylić zaskarżonej decyzji w części i przekazać sprawy w części do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Można i należałoby jednak wyłożyć, w jakim znaczeniu ustawodawca posługuje się pojęciem "zaskarżonej decyzji" w tym przepisie, ale tego wywodu nie przeprowadził Sąd I instancji.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy zastosowania art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., a uchybienie to, uniemożliwiając kontrolę instancyjną wyroku, stanowi naruszenie art.144 § 1 p.p.s.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W omawianym zarzucie zarzucono także Sądowi I instancji naruszenie szeregu przepisów k.p.a. – art. 127, art. 128, art.130, art. 138, art.15 - oraz przepisów prawa materialnego – art. 3 ust.1 i art.19 ustawy o płatnościach. Zarzucanie uchybienia tym przepisom jest jednak przedwczesne, gdyż Sąd I instancji nie przeprowadził ich analizy dla wykazania przyjętej tezy o możliwości zaskarżenia decyzji organu I instancji w części.
Za nieusprawiedliwione uznać należało jednakże już na tym etapie zarzuty obejmujące naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. i 139 k.p.a. Zarzucając naruszenie wskazanych przepisów autor skargi kasacyjnej błędnie przyjmuje, że decyzja wydana w trybie art.138 § 2 k.p.a. może być "korzystna dla strony". Takie założenie jest nieuprawnione, bo, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, wyniku tego postępowania nie można przewidzieć, a tym bardziej zakładać, że wydana decyzja będzie korzystniejsza dla strony od wyeliminowanej w trybie art.138 § 2 k.p.a. poprzedniej decyzji organu I instancji. Nie można również nie dostrzec, że przepis art.139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrzeniu sprawy toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art.138 § 2 k.p.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/98).
Pozostając w dalszym ciągu przy zarzucie postawionym w obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny za całkowicie nieusprawiedliwione uznał zarzucanie Sądowi I instancji uchybienie przepisom art.7 k.p.a., art.77k.p.a i art. 80 k.p.a. Wskazując, iż doszło do naruszenia przytoczonych przepisów w powiązaniu z przepisami regulującymi postępowanie sądowoadministracyjne – m.in. 133 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit c, art.141§ 4 oraz art.151 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zaniechał jakiegokolwiek uzasadnienia, co sprawia, że niemożliwa jest ich merytoryczna ocena.
W oparciu o postawę kasacyjną określoną w art.174 pkt 1 p.p.s.a w dwóch zarzutach skargi kasacyjnej jej autor wykazuje, iż nieuprawniony był pogląd Sądu I instancji, że przepis § 12 a rozporządzenia z 9 marca 2009 r. miał w tej sprawie zastosowanie. Przytoczony przepis został dodany przez § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 39, poz. 217, dalej: rozporządzenie zmieniające).
Stosownie do § 2 powołanego wyżej rozporządzenia, weszło ono w życie z dniem 15 marca 2010 r. i jak słusznie zauważył Sąd I instancji rozporządzenie zmieniające nie zawierało żadnych przepisów przejściowych. Zostało ono wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 17 ust.1 pkt 2 lit a oraz art.24 c ustawy o płatnościach w brzmieniu nadanym tym przepisom odpowiednio przez art.1 pkt 12 a i art.1 pkt 20 ustawy z dnia 17 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Konieczność dokonania zmian w ustawie o płatnościach wynikała z wejścia w życie nowych regulacji prawnych, w tym rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L 2003.30.16, dalej "rozporządzeniem nr 73/2009").
Rozporządzenie nr 73/2009 uchyliło, z dniem 1 stycznia 2010 r., rozporządzenie Rady ( WE) nr 1782/2003 z dna 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U.UE.L.2003.270.1, dalej: rozporządzenie nr 1782/2003).
Stosownie do art.1ust.1 ustawy o płatnościach akt ten określał zadania oraz właściwość w zakresie płatności określonej m.in. w rozporządzeniu nr 1782/2003. Uchylenie tego rozporządzenia i wejście w życie rozporządzenia nr 73/2009 skutkowało, jak już wskazano, zmianą ustawy o płatnościach. Ta sama uwaga dotyczy kolejnych aktów prawa unijnego wymienionych w art.1ust.1 ustawy o płatnościach w brzmieniu sprzed 15 marca 2010r., uchylonych z dniem 1 stycznia 2010 r., odpowiednio przez:
- rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L. 2009.316. 65);
- rozporządzenie Komisji (WE) nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz. U. UE L. 2009. 316. 27);
- rozporządzenie Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L. 2009. 316).
Rozporządzenie nr 73/2009 wprowadziło szereg zmian w stosunku do poprzednio obowiązującego rozporządzenia nr 1782/ 2003. W nowym stanie prawnym prawodawca unijny zrezygnował z niektórych płatności (m.in. do roślin energetycznych) jak i wprowadził nowe płatności (wsparcie specjalne). Przyczyny dokonania zmian w ustawie o płatnościach oraz omówione uwarunkowania prawne nie mogą zostać obojętne dla dokonania wykładni art.4 ust.1 ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W przepisie tym ustanowiono zasadę, że do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że określenie "przepisy dotychczasowe" obejmuje nie tylko przepisy ustawy o płatnościach w brzmieniu sprzed zmiany ustawy, w tym przepisy prawa unijnego, ale i przepisy aktów wykonawczych wydanych w oparciu o delegację ustawową zawartą w przepisach dotychczasowych. Użycie ogólnego określenia "przepisy dotychczasowe" bez wskazania, że chodzi o przepisy określonej ustawy w brzmieniu dotychczas obowiązującym również na to wskazuje.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji, iż wniosek przeciwny można wyprowadzić z treści art.6 ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który w ocenie tegoż Sądu "wprost przewiduje możliwość nowelizacji rozporządzeń wykonawczych, wydanych m.in. na podstawie art. 17 ust.1 pkt 2 lit a bez jakichkolwiek ograniczeń czasowych, co do poszczególnych kampanii".
Przed odniesieniem się do wskazanego przez Sąd I instancji art. 6 ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zauważyć należy, że przepis art.17 ust.1 pkt 2 lit a ustawy o płatnościach w brzmieniu dotychczas obowiązującym stanowił, że minister właściwy do spraw rolnictwa określi, w drodze rozporządzenia, minimalne normy uwzględniając art. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 oraz załącznik IV do tego rozporządzenia, a także biorąc pod uwagę warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarowania, wykorzystanie gruntów rolnych, metody upraw i strukturę gospodarstw rolnych, jak również art. 30 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004. Natomiast w brzmieniu nadanym mu art.1 pkt 12 a ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, od dnia 15 marca 2010 r., art.17 ust.1 pkt 2 a stanowił, że minister właściwy do spraw rolnictwa określi w drodze rozporządzenia minimalne normy, uwzględniając art. 6 rozporządzenia nr 73/2009 oraz załącznik III do tego rozporządzenia, a także biorąc pod uwagę warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarowania, wykorzystanie gruntów rolnych, metody upraw i strukturę gospodarstw rolnych, jak również art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009.
Zmiana delegacji ustawowej obejmowała zatem odesłanie do określonego wzorca ustalenia minimalnych norm wynikających z przepisów unijnych. Nie sposób znaleźć argumentacji dla przyjęcia, iż w stosunku do płatności za 2009 r. będą mogły być stosowane minimalne normy ustalone w oparciu o akt prawa unijnego, który wszedł w życie w dniu 9 grudnia 2009 r. (rozporządzenie nr 1122/2009). Nadto taki pogląd pozostawałby w sprzeczności z art.86 rozporządzenia Komisji nr 1122/09 (do którego odsyła delegacja ustawowa w nowym brzmieniu) stanowiącym, że rozporządzenie (WE) nr 796/2004 (a zatem wymienione w art.17 ust.1 pkt 2 a w brzmieniu przed nowelizacją) traci moc z dniem 1 stycznia 2010 r. jednakże rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r.
Podstawowa reguła walidacyjna zakłada, że zmiana przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych do ustawy prowadzi do uchylenia przepisów wykonawczych z chwilą wejścia w życie zmiany przepisów upoważniających, a jedyny wyjątek od tej zasady ma miejsce, gdy zostanie wprost przewidziany w akcie zmieniającym przepisy upoważniające. Wtedy wyraźnie należy przesądzić, które przepisy wykonawcze i w jakim zakresie treściowo-czasowym zostają utrzymane w mocy (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997 r., s. 53) . Taki wyjątek, co w świetle tego o czym powyżej była mowa jest w pełni uzasadnione, został określony w art. 6 ust.1 ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. W myśl tego przepisu (w brzmieniu pierwotnym) wydane m.in. na podstawie art. 17 ust.1 pkt 2 zachowują moc do wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych w oparciu o delegację ustawową w nowym jej brzmieniu nie dłużej jednak niż przez dwa lata od dnia wejścia w życie ustawy w nowym brzmieniu (okres ten późnej zmieniono na 5 lat). Zgodnie natomiast z art. 6 ust.2 omawianej ustawy zmieniającej przepisy wykonawcze, o których mowa w ust. 1, w okresie wskazanym w tym przepisie, mogą być zmieniane na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. a-c, art. 20 ust. 3, art. 24c, art. 25 ust. 6, art. 34 ust. 1 pkt 1 oraz art. 37c ustawy wymienionej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Taka zmiana została dokonana rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2011 r. wprowadzającym w oparciu o delegację ustawową, zawartą m.in. w art.17 ust.1 pkt 2 a ustawy w nowym jej brzmieniu, szereg nowych uregulowań wynikających ze zmiany prawa unijnego. Świadczy o tym m.in. nowe brzmienie § 17 rozporządzenia odsyłające do przepisów rozporządzenia nr 1122/09 w miejsce dotychczasowego odesłania do przepisów rozporządzenia nr 796/2004. Nie oznacza to jednak, że do płatności za 2009 r. może mieć zastosowanie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w brzmieniu nadanym mu § 1 rozporządzenia zmieniającego z dnia 11 marca 2010 r. Wniosek przeciwny wynika bowiem wprost z zacytowanego art.86 rozporządzenia Komisji nr 1122/09 i można go wyprowadzić z art.4 ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 12 a rozporządzenia z 9 marca 2009 r. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że przepis ten miał w sprawie zastosowanie.
Na marginesie należy jedynie zauważyć, że przyjęcie przez Sąd I instancji, że przepis §12 b rozporządzenia z 9 marca 2009 r. miał w sprawie zastosowanie, spowodowało zaniechanie dokonania kontroli rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności na gruncie przepisów mających w sprawie zastosowanie i ich wykładni dokonanej w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. w ogóle nie rozważył, czy dość oczywistego zwolnienia przez normodawcę z obowiązku uzyskania zgody, jeżeli osoba, która była małżonkiem rolnika składającego wniosek o przyznanie płatności zwierzęcej, nie żyje, nie można wyprowadzić z przepisów dotychczas obowiązujących i z faktów ustalonych w toku postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art.185 § 1 p.p.s.a. i art.207 ust.2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odstępując od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał tak jak skład orzekający w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt IFSK 140/07, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało uwzględnienie skargi kasacyjnej, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.