II GSK 826/25

II GSK 826/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Rysz
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Koncesje
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 994/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-09-10
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 259
3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 236
art. 2
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
Dz.U. 2024 poz 1290
art. 37 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 994/24 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. w S. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 31 stycznia 2024 r. nr DGK-WP.761.64.2023.MB w przedmiocie cofnięcia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. Sp. z o.o. w S. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 994/24 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, obecnie Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę K. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej też: "Strona", "skarżąca") na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska (dalej też: "Minister") z dnia 31 stycznia 2024 r. nr DGK-WP.761.64.2023.MB w przedmiocie cofnięcia koncesji.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j. z dnia 2024.08.21) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej w zakresie zgodności z prawem decyzji wydanej przez Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 31 stycznia 2024 r., nr DGK-WP.761.64.2023.MB i poprzedzającej decyzji Marszalka Województwa Dolnośląskiego z dnia 15 września 2023 r. nr ll/WE/2023 w sprawie cofnięcia koncesji bez odszkodowania przez oddalenie skargi na powyższą decyzję, gdyż ustalony w sprawie stan faktyczny wyklucza wydanie decyzji cofającej Stronie koncesję bez odszkodowania.
W związku z brakiem podstaw do wydania decyzji cofającej Stronie koncesję bez odszkodowania, wniosła na odstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. o jej wstrzymanie do czasu rozpatrzenia przez Sąd sprawy z uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania stronie nieodwracalnej szkody.
Naruszenie przez Sąd I instancji norm generalnych wskazanych wyżej w opisanym zakresie, doprowadziło do naruszenia następujących przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:
- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 7 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 20 Konstytucji w zw. z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U.2024.236 t.j. z dnia 2024.02.21) i art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2024.1290 t.j. z dnia 2024.08.26) przez oddalenie przez Sąd I instancji skargi Strony na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 31 stycznia 2024 r., nr DGK-WP.761.64.2024.MB utrzymującej w mocy decyzję Marszalka Województwa Dolnośląskiego z dnia 15 września 2023 r. nr ll/WE/2023 w sprawie cofnięcia koncesji bez odszkodowania na podstawia akt sprawy z postępowania administracyjnego, które wykazują błędy w ocenie materiału dowodowego i tym samym niedopuszczalność pozbawienia Strony wykonywania działalności gospodarczej przez pozbawienie Strony zezwolenia w postaci koncesji na działalność gospodarczą regulowaną, tj. wydobycie kruszywa ze złóż kopalnianych.
Sąd I instancji zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnął niniejszą sprawę w granicach skargi nie będąc związany ani jej zarzutami i wnioskami ani podaną podstawą prawną, co nie oznacza, że Sąd ocenił legalność zaskarżonej decyzji z czego nie jest zwolniony - patrz, uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09.
W ocenie skarżącej kasacją już prima facie widoczny jest błąd w obu decyzjach organów administracji, który niestety powielił Sąd I instancji, skutkujący najwyższą sankcją dla Strony, a mianowicie pozbawieniem koncesji na wydobywanie kruszywa i tym samym pozbawieniem Strony możliwości wykonywania działalności zgodnie z profilem gospodarczym Strony. Tym samym Sąd I instancji naruszył także art. 134 § 1 p.p.s.a.
Sąd nie dokonując własnych ustaleń faktycznych i opierając się na zgromadzonym w toku postępowań administracyjnych dowodach, ma obowiązek kontroli dokonanych ustaleń w tym postępowaniu i legalności zastosowanych norm prawa materialnego.
Tymczasem Sądowi I instancji umknęło, że organ I instancji a za nim organ II instancji dokonali oceny materiału dowodowego (art. 7 k.p.a. i 80 k.p.a.) niezgodnie ze stanem faktycznym, co skutkowało zastosowaniem normy prawnej będącej podstawą decyzji, tj. art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w sytuacji faktycznej, która nie dawała żadnych podstaw do zastosowania tej normy.
Klauzule generalne zawarte w art. 7 k.p.a. wprost korelują z art. 80 k.p.a., który przydając organowi administracji swobodę w ocenie dowodów, nie zezwala na ich dowolną, subiektywną ocenę. Normy art. 80 k.p.a. stanowią niejako egzemplifikację art. 233 § 1 k.p.c., który również nie krępując sądy w ocenie wiarygodności i mocy dowodowej, nakłada na nie obowiązek oceny w ramach wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.
Wydanie decyzji cofającej Stronie koncesję, na działalność gospodarczą regulowaną, narusza również konstytucyjną normę swobody działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji) oraz art. 2 Prawa przedsiębiorców - Podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, a także wyrządza szkodę w postaci braku możliwości zarobkowania, do czego Spółkę K. powołano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Klimatu i Środowiska wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. należy zauważyć, iż przywołane przez skarżącą kasacyjnie przepisy dotyczą zakresu i kryteriów kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne nad organami administracji publicznej. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia ww. regulacji (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11).
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym stanowi przytoczona regulacja oznacza, że Sąd I instancji przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z akt sprawy i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli Sąd I instancji wyprowadził określone wnioski na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a zatem wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją. Z taką natomiast sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte.
Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że sąd, rozpoznając skargę, dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z 25 września 2009 r., sygn. akt II FSK 629/08). Granice rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia. Sąd ten jest zatem zobowiązany rozpatrzeć z punktu widzenia zgodności z prawem sprawę, której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. np. wyroki NSA z 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97, 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07).
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżąca kasacyjnie wskazywała na zaistnienie sytuacji, które mogłaby uzasadniać twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że WSA dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji nie wyszedł poza jej granice.
Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może więc być uznany za usprawiedliwiony.
Nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 20 Konstytucji w zw. z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców i art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
Przypomnieć należy, że decyzją nr 6/E/2014, z dnia 8 września 2014 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego udzielił spółce występującej pod firmą: "A. Sp. z o.o." z/s w W., koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", położonego w miejscowości Ż., gminie S., powiecie s., województwie dolnośląskim. W pkt 4 koncesji organ zaznaczył, że wydobycie kopaliny będzie się odbywać zgodnie z warunkami określonymi w "Projekcie zagospodarowania złoża kruszywa naturalnego [...]" stanowiącym załącznik do wniosku o udzielenie koncesji, w którym ustalono zasoby przemysłowe w ilości 4 925 667 Mg, a możliwe do wydobycia w ilości 3 984 630 Mg. Koncesja będzie obowiązywała do 27 lipca 2044 r.
Wskutek ogłoszenia upadłości ww. przedsiębiorcy jego przedsiębiorstwo nabyła w dniu 6 października 2022 roku spółka występująca pod firmą: "K. Sp. z o.o. z/s w Starym Wiązowie. Na jej wniosek, decyzją nr 7/2023, z dnia 13 lutego 2023 r., organ zmienił koncesję w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego przedsiębiorcy wpisał spółkę.
Pismem z dnia 6 kwietnia 2023 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował marszałka, że od około dwóch-trzech miesięcy na opisanym wyżej złożu są składowane, a następnie zakopywane niesegregowane i nieprzetworzone odpady komunalne a także bioodpady oraz prawdopodobnie odpady zanieczyszczone substancjami ropopochodnymi. Inspektor ustalił, że spółka jest powiązana osobowo ze spółką "K. Sp. z o.o." z/s we W. zajmującą się odbiorem i segregacją odpadów, w tym komunalnych, z terenu 23 gmin położonych na terenie kilku województw. Spółka nie posiadała odpowiednich zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów na terenie ww. złoża. Powyższe informacje potwierdziły naocznie czynności służbowe w dniu 9 lutego 2023 r. przeprowadzone wspólnie z funkcjonariuszami Policji, w trakcie których "na gorącym uczynku" ujęto sprawców. Ustalono, że część złoża, na której składowane są ww. odpady ma powierzchnię nie mniejszą niż 2,5 ha. Przyjmując, jak ustalono, że odpady są zakopane na głębokości od 6 do 10 metrów, po przeliczeniu średniej wagi 1 m2 odpadów na 140 kg ustalono, że łączna ilość zakopanych odpadów wynosi nie mniej niż 10-12 tys. ton.
Wskutek powyższych informacji, Marszałek Województwa Dolnośląskiego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji, o czym poinformował spółkę zawiadomieniem z dnia 29 maja 2023 r., wydał też postanowienie nr 11/2023 którym wezwał spółkę do niezwłocznego usunięcia naruszeń warunków koncesji oraz przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze, poprzez: 1) natychmiastowe zaprzestanie działalności polegającej na nieracjonalnym gospodarowaniu złożem, poprzez zaprzestanie składowania odpadów; 2) przedłożenie dodatku do "Projektu zagospodarowania złoża sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz. U. poz. 511), uwzględniającego zagrożenia wynikające ze złożonych w obrębie obszaru górniczego odpadów, w terminie do 30 czerwca 2023 r.; 3) przedłożenie decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 8 grudnia 2017 roku w sprawie planów ruchu zakładów górniczych (Dz. U. poz. 2293 ze zm.), uwzględniającego zagrożenia wynikające ze złożonych w obrębie obszaru górniczego odpadów w terminie do 31 sierpnia 2023 r.
W reakcji na powyższe spółka zwróciła się do marszałka z prośbą o wydłużenie terminu na złożenie opisanych wyżej dokumentów do 31 lipca 2023 r. Postanowieniem nr 13/2023, z dnia 30 czerwca 2023 roku Marszałek Województwa Dolnośląskiego wydłużył termin przedłożenia dodatku do projektu zagospodarowania złoża (uwzględniającego zagrożenia wynikające ze złożonych w obrębie obszaru górniczego odpadów) do 31 lipca 2023 roku. Pismem z dnia 5 lipca 2023 r., Prokuratura Okręgowa we Wrocławiu - opierając się na opinii biegłego - poinformowała, że odpady na ww. złożu składowane są w taki sposób, że mogło to zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka albo spowodować obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub zanieczyszczenie w świecie roślinnym i zwierzęcym. Zwróciła również się do marszałka o podjęcie działań, o których mowa w art. 37 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Pismem z dnia 26 lipca 2023 roku spółka wystąpiła o wydłużenie terminu do 30 września 2023 r. Organ jednak nie odniósł się do prośby spółki i zakończył postępowanie, o czym poinformował zawiadomieniem z dnia 1 sierpnia 2023 r.
Decyzją z dnia 15 września 2023 roku Marszałek Województwa Dolnośląskiego cofnął bez odszkodowania koncesję Marszałka Województwa Dolnośląskiego nr 6/E/2014 z dnia 8 września 2014 r. zmienioną decyzjami Marszałka Województwa Dolnośląskiego nr 15/2022 z dnia 1 czerwca 2022 r. oraz 7/2023 z dnia 13 lutego 2023 r., udzielonej firmie K. Sp. z o.o. [...] nr [...] na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", położonego w miejscowości Ż., województwo dolnośląskie; złoża gmina S., powiat s. oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Minister Klimatu i Środowiska stwierdził, że zaskarżona decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego nr ll/WE/2023 z dnia 15 września 2023 r. jest zasadna. Podkreślił, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w przypadku gdy przedsiębiorca narusza wymagania ustawy, w szczególności dotyczące ochrony środowiska lub racjonalnej gospodarki złożem, albo nie wypełnia warunków określonych w koncesji, w tym nie podejmuje określonej nią działalności albo trwale zaprzestaje jej wykonywania, lub wykonuje roboty geologiczne z naruszeniem harmonogramu określonego w projekcie robót geologicznych, lub nie wykonuje obowiązków, o których mowa w art. 82 ust. 2, lub wykonuje je niezgodnie z warunkami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 82a ust. 1, organ koncesyjny, w drodze postanowienia, wzywa przedsiębiorcę do usunięcia naruszeń oraz określa termin ich usunięcia. Organ koncesyjny może również określić sposób usunięcia naruszeń. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w przypadku gdy przedsiębiorca nie wykonał postanowienia o którym mowa w ust. 1, organ koncesyjny może, bez odszkodowania cofnąć koncesję.
Spółka była wzywana postanowieniem z dnia 29 maja 2023 r. do usunięcia naruszeń warunków określonych w koncesji oraz przepisach ustawy Prawo geologiczne i górnicze, których jednak nie usunęła mimo odroczenia terminu przedłożenia dodatku do projektu zagospodarowania złoża do 31 lipca 2023 r. w drugim postanowieniu. Bezspornym jest fakt, że odpady nadal zalegały na wyrobisku, które nie jest miejscem do tego przeznaczonym. To zaś powoduje zanieczyszczenie gruntów oraz wód podziemnych, co stwierdza nie tylko opisany wyżej protokół kontroli Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we Wrocławiu przeprowadzonej w dniach 12-15 maja 2023 roku, ale także opinia biegłego sporządzona 4 maja 2023 roku, na zlecenie prokuratury oraz zdjęcia wyrobiska przekazane przez WIOŚ.
Podkreślić należy, że stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, organ koncesyjny może cofnąć koncesję bez odszkodowania, jeżeli przedsiębiorca nie wykonał postanowienia tego organu wydanego w razie stwierdzenia naruszenia wymagań ustawy albo nie wypełniania warunków określonych w koncesji. Postanowienie to jest wydawane na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, który stanowi: "W przypadku gdy przedsiębiorca narusza wymagania ustawy, w szczególności dotyczące ochrony środowiska lub racjonalnej gospodarki złożem, albo nie wypełnia warunków określonych w koncesji, w tym nie podejmuje określonej nią działalności albo trwale zaprzestaje jej wykonywania, lub wykonuje roboty geologiczne z naruszeniem harmonogramu określonego w projekcie robót geologicznych, lub nie wykonuje obowiązków, o których mowa w art. 82 ust. 2, lub wykonuje je niezgodnie z warunkami określonymi w przepisach wydanych na podstawie art. 82a ust. 1, organ koncesyjny, w drodze postanowienia, wzywa przedsiębiorcę do usunięcia naruszeń oraz określa termin ich usunięcia. Organ koncesyjny może również określić sposób usunięcia naruszeń.". Zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wymaga zatem uprzedniego wydania postanowienia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 tej ustawy, a także stwierdzenia, że koncesjobiorca nie wykonał obowiązków określonych w tym postanowieniu. W razie stwierdzenia tych okoliczności w konkretnej sprawie, organ koncesyjny może - działając w ramach tzw. uznania administracyjnego - wydać decyzję o cofnięciu koncesji bez odszkodowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uprawniona jest konstatacja WSA, iż organy miały podstawy faktyczne i prawne do cofnięcia skarżącemu koncesji na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
Trafnie wskazał Sąd I instancji, iż skarżąca mimo wezwań organu nie przedstawiła zmodyfikowanych dokumentów uwzględniających zagrożenia płynące ze składowanych przemieszanych odpadów komunalnych, biodegradowalnych i elementów tworzyw sztucznych, a w efekcie nie uzyskała zatwierdzenia projektu zagospodarowania złoża. Bezspornym winno być, że składowanie ustalonych przez organ odpadów na terenie złoża ingeruje w przyjęty plan wydobywania kopaliny i stwarza zagrożenie bezpieczeństwa nie tylko osób przebywających na wyrobisku ale także zagrożenie dla bezpieczeństwa powszechnego i środowiska naturalnego, co wynika bezpośrednio z opinii sporządzonej przez biegłego.
Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej należy zgodzić się z Sadem I instancji, że to na skarżącej spoczywał obowiązek przestrzegania i wypełniania wszelkich warunków wynikających z udzielonej koncesji. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżąca zamierzała zrezygnować z udziału podmiotu trzeciego w wydobywaniu kopalin ze złoża. To właśnie skarżąca była zobligowana do przestrzegania warunków koncesji, projektu zagospodarowania złoża i nowego planu ruchu zakładu górniczego. oraz przepisów prawa. Zatem skutki działań innych podmiotów, które naruszają ww. warunki, obciążają skarżącą. Tym samym nawet deklaracja usunięcia odpadów i dalszego prowadzenia działalności wydobywczej zgodnie z warunkami koncesji, projektu zagospodarowania złoża, nowego planu ruchu zakładu górniczego. oraz przepisami prawa nie oznacza usunięcia naruszenia przepisu art. 37 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Stosownie przy tym do treści art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej to, czy dana okoliczność została udowodniona powinien ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z powyższego wynika, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolną musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: 1) powinna opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ administracji prowadzący postępowanie, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa (np. pomoc prawna); 2) powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; 3) organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z domniemań prawnych, związanych z niektórymi dowodami lub dotyczących dokumentów urzędowych, które mają zastosowanie na podstawie art. 76 § 1; 4) rozumowanie, na podstawie którego organ ustala sporny stan faktyczny, powinno zawsze być zgodne ze współczesną wiedzą, prawidłami poprawnego rozumowania (logiką) i doświadczeniem życiowym. Przy czym, organ orzekający w sprawie obowiązany jest zebrać i ocenić materiał dowodowy istniejący w dacie wydawania decyzji. Strona zaś może zgłaszać dowody do czasu wydania tej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1560/11). Zadaniem organu odwoławczego jest zaś m.in. dokonanie oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie przez organ I instancji, przy uwzględnieniu zmian stanu faktycznego po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1988 r., sygn. akt SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72). Podstawą orzekania przez sąd jest zaś materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zadaniem sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji odwołał się do materiału dowodowego sprawy i ustaleń dokonanych przez organy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku, opiera się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji publicznej i słusznie zaakceptowanym przez Sąd I instancji.
Zaskarżona decyzja w żadnej mierze nie prowadzi do naruszenia jednej z podstawowych zasad konstytucyjnych, tj. zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej przewidzianej w art. 20 Konstytucji i art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców. Zaznaczyć trzeba, że wyrażona w art. 20 Konstytucji RP wolność (swoboda) działalności gospodarczej jest zasadą ustroju gospodarczego i stanowi publiczne prawo podmiotowe. Z zasady tej wynikają dla władzy publicznej określone obowiązki, w tym zakaz wydawania aktów sprzecznych z zasadą wolności gospodarczej oraz zakaz dokonywania rozszerzającej interpretacji wyjątków od zasady wolności gospodarczej.
Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Zasada ta ma wymiar uniwersalny, tzn. dotyczy wszystkich funkcjonujących podmiotów gospodarczych. Oznacza to, że w przypadkach i na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej może być ograniczana. Konstytucja, dopuszczając ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności stanowi, że może nastąpić to tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy ograniczenia są konieczne w demokratycznym Państwie w celu zapewnienia jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, ochrony własności i praw innych osób. Tym samym prawodawca przewidział sytuację, gdy konieczne będzie stopniowanie ochrony poszczególnych wolności i praw obywatelskich. Wśród dóbr podlegających szczególnej ochronie, która uzasadnia ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich, wymieniony został m.in. porządek publiczny oraz ochrona zdrowia. W związku z tym ograniczenie w korzystaniu z wolności obywatelskich, w tym z wolności działalności gospodarczej, może nastąpić, gdy jest to konieczne dla zapewnienia np. porządku publicznego lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia. Istotne przy tym jest, by ograniczenie konstytucyjnej wolności nie naruszało jej istoty.
Nie stanowi naruszenia zasady wolności gospodarczej sytuacja, w której na skarżącą organ I instancji nałożył obowiązek sporządzenia dodatku do planu zagospodarowania złoża oraz nowego planu ruchu zakładu górniczego uwzględniających zagrożenia wynikające ze złożonych w obrębie obszaru górniczego odpadów, czego jednak Strona nie wykonała nie tylko w wyznaczonych w ww. postanowieniach terminach, ale również do dnia wydania zaskarżonej decyzji.
Słusznie więc Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanką cofnięcia koncesji bez odszkodowania było składowanie odpadów niezgodne z warunkami koncesji i jej załącznikiem w postaci planu zagospodarowania złoża oraz zatwierdzonym planem ruchu zakładu górniczego. Należy podkreślić, iż z opinii biegłego (str. 185-205 akt administracyjnych) sporządzonej na zlecenie prokuratury, jasno wynika, że składowane odpady to odpady pochodzące głównie z gospodarstw domowych, zatem wśród nich są odpady biodegradowalne które podczas rozkładania mogą wydzielać metan, ten zaś może powodować niebezpieczne wybuchy i pożary (również podziemne) trudne do ugaszenia, zwłaszcza, że odpady komunalne zawierają również materiały łatwo palne (plastiki, papiery, itp.).
W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem konstytucyjnych przepisów o wolności gospodarczej - art. 20 Konstytucji w związku z art. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców i art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935). Uwzględniono przy tym, że pełnomocnik, który wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. reprezentował organ w postępowaniu przed Sądem I instancji.