II GSK 824/11

II GSK 824/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-04-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Robotowska /przewodniczący/
Hanna Kamińska /sprawozdawca/
Zbigniew Czarnik
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1407/10 - Wyrok WSA w Krakowie z 2010-12-21
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
art. 14 ust. 6
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Hanna Kamińska (spr.) del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 20 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1407/10 w sprawie ze skargi K. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz K. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1407/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę K. S. i stwierdził nieważność § 7 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2001 r. w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i miejsc podawania napojów alkoholowych. Ponadto Sąd zasądził od Rady Gminy [...] na rzec skarżącego 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym :
W dniu [...] lipca 2001 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia dla terenu Gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, warunków sprzedaży tych napojów, zasad wydawania zezwoleń, zasad cofania zezwoleń oraz kontroli podmiotów gospodarczych prowadzących sprzedaż napojów alkoholowych. W podstawie prawnej tego aktu prawa miejscowego wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74, ze zm.) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 12, art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230, ze zm.). W uchwale tej w § 7 ust. 1 wprowadzono stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w obiektach handlowych, sportowych, kultu religijnego, obiektach użyteczności publicznej usytuowanych przy ulicach: C., K., S. i W. w [...] ze względu na duże zagęszczenie na tym obszarze obiektów publicznych. Z kolei § 7 ust. 2 wskazywał, że w miejscowościach, w których znajdują się kaplice wprowadza się zakaz sprzedaży, podawania, wnoszenia napojów alkoholowych w punktach sprzedaży napojów alkoholowych usytuowanych w odległości mniejszej niż 50m od tych kaplic od chwili otwarcia punktu, w dniu odprawiania nabożeństwa, do dwóch godzin po zakończeniu nabożeństwa.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. K. S. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa przez wskazaną wyżej uchwałę nr [...] podnosząc, że uchwała ta została podjęta z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a tym samym z rażącym naruszeniem konstytucyjnej zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), a także zasady równości wobec prawa (art. 2 Konstytucji).
Pismem z dnia [...] maja 2010 r. Przewodniczący Rady Gminy poinformował K. S., że Rada Gminy uznała jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione. Zdaniem Rady, wzgląd na ochronę obszaru centrum [...] wymagał wprowadzenia stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych, gdyż pożądanego skutku społecznego nie dało się osiągnąć środkami łagodniejszymi. Wprowadzony w uchwale zakaz nie niweczy prawa własności ani swobody działalności gospodarczej. Zdaniem Rady, przy podejmowaniu uchwały nie doszło również do wyjścia poza podstawę prawną. Uchwała ta nie odebrała również wzywającemu żadnych praw, gdyż w dacie jej podjęcia nie miał on uprawnień do sprzedawania alkoholu.
K. S., działając w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na § 7 ust. 1 i 2 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] w części dotyczącej istniejącego na jej podstawie zakazu sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych obejmującego ulicę K. w [...]. Zarzucił, że uchwała zawiera nieprecyzyjne określenia oraz nie została uzasadniona, a zatem narusza zasadę wolności działalności gospodarczej oraz zasadę równości wobec prawa. Naruszenie swojego interesu prawnego wspomnianą uchwałą skarżący uzasadnił tym, że jako właściciel sklepu położonego w [...] przy ul. K. nie może sprzedawać w nim napojów alkoholowych, co powoduje poważne straty finansowe.
Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest zasadna i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.") w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzekł o stwierdzeniu nieważności § 7 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały.
Zdaniem Sądu, skarżący był uprawniony do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Zakazuje bowiem sprzedaży alkoholu w obiektach handlowych przy ul. K., przy której położona jest nieruchomość skarżącego. Sąd wskazał również, że Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, odwołując się do treści zaskarżonej uchwały, negatywnie zaopiniowała (postanowienie z dnia [...] stycznia 2004 r.) wniosek skarżącego w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w prowadzonym przez niego sklepie przy ul. K.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, podejmując zaskarżoną uchwałę o treści przewidzianej w § 7 ust. 1 i ust. 2 Rada Gminy [...] przekroczyła granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Rada Gminy ustanowiła bowiem akt prawa miejscowego wprowadzający restrykcyjne ograniczenia dla jego adresatów w takim stanie faktycznym, który w świetle ustawy nie uzasadniał tego rodzaju prawodawczej ingerencji w prawa jednostek, gdyż nie istniało uzasadnienie dla tych ograniczeń w postaci "charakteru tego obszaru".
Sąd stwierdził, że § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały wprowadza bardzo ogólny i nadmiernie szeroki zakaz sprzedaży napojów alkoholowych na terenie wymienionych w tym przepisie ulic. Zakaz taki wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały przewidziany w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Prawodawca lokalny – wbrew wyraźnemu brzmieniu ustawy – nie wykazał również szczególnego charakteru obszaru, na którym wprowadzono tak restrykcyjne ograniczenie, a który uzasadniałby tak daleko idące zakazy. Ponadto, zakres uregulowania zawartego w § 7 ust. 1 i ust. 2 uchwały w znacznej części pokrywa się z zakresem § 2 oraz załącznika nr 1 do uchwały, w którym uregulowano zasady usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych ze względu na sąsiedztwo z wymienionymi tam obiektami (m.in. placówkami oświatowymi, obiektami kultu religijnego). W tej sytuacji Sąd uznał, że przy podejmowaniu uchwały nie wskazano, by obszar objęty zakazem przewidzianym w § 7 ust. 1 i ust. 2 uchwały cechował się jakimś innym szczególnym charakterem, który uzasadniałby wprowadzenie na nim dodatkowych zakazów, nieprzewidzianych ustawą ani uchwałą o zasadach usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy.
Za uzasadnione Sąd pierwszej instancji uznał również zarzuty dotyczące naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały zasad proceduralnych wynikających ze Statutu Gminy [...], stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 1995 r. Sąd stwierdził, że mimo wezwania organ nie przedłożył do akt spraw dowodów zawiadomienia radnych o terminie sesji, a więc nie wykazał, że zwołując sesję, na której podjęto zaskarżoną uchwałę dochowano wymogów określonych w § 34 ust. 1 i 2 lub § 33 ust. 2 Statutu Gminy. Doszło również do naruszenia § 28 pkt 2 w związku z § 45 ust. 2 Statutu, bowiem zaskarżona uchwała w ogóle nie została zaopiniowana przez komisje rady, co było w tym przypadku obowiązkowe. Z kolei brak protokołu z posiedzenia właściwej komisji rady zawierającej stosowną opinię do projektu uchwały dowodzi naruszenia § 31 ust. 3 i 4 oraz § 30 ust. 3-5 Statutu Gminy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło również do naruszenia zasad prawidłowej techniki legislacyjnej. Przepis § 131 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) wprowadza wymóg dołączenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego. Tymczasem projekt zaskarżonej uchwały nie zawierał uzasadnienia.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Gminy [...], zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu jakoby skarżący posiadał legitymację skargową, pomimo iż w dacie podejmowania uchwały i przed jej podjęciem skarżący nie prowadził działalności gospodarczej dotyczącej sprzedaży napojów alkoholowych w miejscu, w którym owa uchwała wprowadzała zakaz takiego obrotu, a więc w dniu wydania uchwały nie posiadał interesu prawnego, który został naruszony na skutek wydania zakwestionowanego aktu prawnego,
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 233 i art. 244 § 1 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 p.p..a. poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, polegające na pomięciu okoliczności, iż z przedłożonego przez Radę Gminy dowodu z dokumentu urzędowego – listy potwierdzającej odbiorców materiałów na sesję podpisanej przez każdego radnego – wynika faktyczne domniemanie prawidłowego zawiadomienia radnych o sesji Rady Gminy w trybie § 34 ust. 1 i 2 Statutu Gminy, a w konsekwencji poprzez kontrfaktyczne przyjęcie, jakoby owego zawiadomienia nie dokonano,
3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 w zw. z art. 231 i art. 244 § 1 kpc poprzez dokonanie kontrfaktycznych ustaleń, jakoby sesja była zwołana niezgodnie z prawem, co wynikać miało z nieprawidłowego zawiadomienia radnych; Sąd poczynił te ustalenia wbrew domniemaniu faktycznemu oraz domniemaniu zgodności z prawdą dokumentu urzędowego, z którego wynika, że radni zostali poprawnie poinformowani o obradach sesji, co wprost wynika z protokołu nr [...] z sesji Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2001 r.,
4) naruszenie prawa materialnego, a to § 28 pkt 2 w zw. z § 45 ust. 2 Statutu Gminy, obowiązującego w dniu podjęcia zakwestionowanej uchwały, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 1995 r. nr [...], poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że norma ta wprowadza obligatoryjną procedurę opiniowania uchwał przez właściwą komisję Rady Gminy w trakcie realizacji procedury stanowienia prawa lokalnego – mimo że z systemowego kontekstu tej normy w powiązaniu z § 20 ust. 1 lit. h) Statutu wynikała nie konieczność, lecz jedynie ogólne uprawnienie do opiniowania projektów uchwał przez właściwą komisję stałą Rady Gminy, po uprzednim fakultatywnym zainicjowaniu tejże procedury przez Przewodniczącego,
5) naruszenie prawa materialnego, a to § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów tego aktu normatywnego do objętej skargą uchwały choć nie obowiązywał on jeszcze w dacie jej podejmowania,
6) naruszenie prawa materialnego, a to art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, jakoby organ stanowiący gminy nie był władny do wprowadzenia na podstawie upoważnienia zawartego w tym przepisie zakazów nie odpowiadających w swej treści zakazom wprowadzonym przez art. 14 ust. 1 tej ustawy.
W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty przemawiające - jego zdaniem - za zasadnością zarzutów podniesionych w petitum złożonego środka odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S. (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie środka odwoławczego Rady Gminy, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia 6 września 2012 r. K. S. nie podzielił argumentacji pełnomocnika gminy na temat motywów i celowości wprowadzenia i utrzymania zakazu sprzedaży alkoholu w centrum [...].
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek niektóre z podniesionych zarzutów okazały się zasadne.
Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zostały postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem wykazanie interesu prawnego stanowi warunek przeprowadzenia przez sąd oceny w zakresie legalności uchwały organu gminy.
Zgodnie z bogatym orzecznictwem podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne skutki w sferze prawnej skarżącego w postaci zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji uprawnienia. Z kolei w literaturze podkreśla się, że jednostka posiada interes prawny, jeżeli istnieje przepis prawa, który zapewnia ochronę jej sytuacji, tzn. zapewnia możliwość dążenia do określonego skutku prawnego, możliwość obrony zdobytych uprawnień lub realizację określonej prawem korzyści. Interes prawny obejmuje przy tym szeroki zakres stosunków prawnych i uzasadnia ochronę przed naruszeniem określonej sfery prawnej jednostki, jak również może popierać dążenie jednostki do poprawy swojej sytuacji prawnej, znajdujące uzasadnienie w przepisach prawa. Istotą rzeczy jest naruszenie istniejącego interesu prawnego (uprawnienia) w wyniku uchwały podjętej przez organ gminy, co oznacza, iż interes prawny skarżącego powinien być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego przejawia się tym, że w dacie wejścia w życie kwestionowanej uchwały, interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej istnieje. Wymóg ten wiąże się z realnością interesu prawnego, tzn. rzeczywiście musi istnieć we wskazanej dacie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący posiadał tak rozumiany interes prawny i wskazał na przepisy zapewniające mu możliwość realizacji określonej prawem korzyści w postaci działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży alkoholu. K. S. podnosił bowiem, że podjecie przez Radę Gminy [...] zaskarżonej uchwały wpływa bezpośrednio na brak możliwości realizacji uprawnień przysługujących mu na podstawie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a tym samym narusza konstytucyjną zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP), a także zasadę równości wobec prawa (art. 2 Konstytucji). Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia stan faktyczny sprawy. Skarżący w dniu [...] grudnia 2000 r. nabył w centrum [...] nieruchomość położoną przy ul. K. [...] w celu prowadzenia na niej działalności gospodarczej, tj. sklepu spożywczego należącego do sieci "[...]". Na tej nieruchomości działał wcześniej sklep spożywczy, prowadzący sprzedaż alkoholu. Na terenie Gminy [...] obowiązywała w tym czasie uchwała z dnia [..]. czerwca 1993 r. Nr [...], na podstawie której prowadzenie sprzedaży alkoholu było dozwolone pod warunkiem zachowania odległości 100 m od szkół czy przedszkoli. Skarżący wystąpił [...] maja 2001 r. o wydanie promesy pozwolenia na sprzedaż alkoholu, a także w dniu [...] czerwca 2001 r. uzyskał pozwolenie na budowę planowanego sklepu. W dniu [...] lipca 2001 r. Zarząd Gminy [...] wydał postanowienie, w którym powołując się na projekt nowej uchwały "antyalkoholowej" negatywnie zaopiniował wniosek o wydanie promesy na sprzedaż alkoholu. W dniu [...] lipca 2001 r. Rada Gminy [...] podjęła zaskarżoną uchwałę. W dniu [...] grudnia 2003 r. K. S. wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu w prowadzonym przez siebie sklepie, ale wniosek ten został negatywnie zaopiniowany przez Gminną Komisję ds. Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (postanowienie z dnia [...] stycznia 2004 r.), z powołaniem się na przedmiotową uchwałę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2004 r. W konsekwencji postanowienia uchwały z dnia [...] lipca 2001 r. uniemożliwiają skarżącemu uzyskanie promesy i zezwolenia na sprzedaż alkoholu.
Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo do przedstawionego wyżej stanu faktycznego zastosował przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem zarzutu skargi kasacyjnej, że skarżący legitymował się wąskim interesem fatycznym (majątkowym) nie można uznać za usprawiedliwiony.
Sąd kasacyjny za niezasadny uznał również kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego , tj. błędnej wykładni art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że kwestie prawne wynikające z art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi były rozważane w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś wyrażone w nim poglądy znajdują odzwierciedlenie w stanowisku zajętym przez Sąd pierwszej instancji.
W świetle tego stanowiska niewątpliwym jest, że powszechnie obowiązujące zakazy ustawowe, wymienione w art. 14 ust. 1-5 ww. ustawy mogą być uzupełnione zakazami lokalnymi, wprowadzonymi przez gminy na ich terenach. Zgodnie z brzmieniem art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi: "W innych nie wymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gmin, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych". Omawiana delegacja ustawowa dla wprowadzenia stosownych zakazów prawnych w drodze przepisów gminnych ma wyraźnie komplementarny charakter w stosunku do innych uregulowań tej samej ustawy. Stąd poprawna interpretacja art. 14 ust. 6 ustawy i ustalenie granic upoważnienia wynikającego z tego przepisu może być dokonana jedynie w kontekście pozostałych postanowień tej ustawy, a w szczególności z uwzględnieniem dyspozycji art. 14 ust. 1. Wynika stąd, że na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy (i odpowiednio na podstawie art. 14 ust. 3 – 5), wprowadzony został powszechnie obowiązujący zakaz prawny dotyczący sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w odniesieniu do ściśle określonych kategorii miejsc, obiektów lub obszarów, które zostały określone enumeratywnie w ustawie poprzez użycie sformułowań językowych pozwalających na ich odróżnienie od ogółu pozostałych miejsc, obiektów lub obszarów publicznych. W tej sytuacji redakcja art. 14 ust. 6 ustawy wskazuje, że upoważnienie rady gminnej do wprowadzenia stosowanych zakazów służyć ma nie generalizacji, ale jedynie poszerzeniu zakresu stosowania tego typu zakazów także na inne miejsca, obiekty lub obszary, nie objęte wyliczeniem określonym w art. 14 ust. 1 i to wyłącznie o tyle, o ile okaże się to uzasadnione ze względu na ich charakter (por. wyrok SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 11/97). Jest to upoważnienie szczególne dotyczące możliwości wprowadzenia przez radę gminy ograniczeń w spożywaniu alkoholu na terenie gminy w niektórych miejscach lub obiektach ze względu na ich charakter, np. mają szczególne znaczenie religijne, kulturalne, oświatowe, społeczne, czy też pełnią specyficzną rolę wychowawczą nie tylko w stosunku do dzieci i młodzieży, jak też obszarach, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę, w których obecność alkoholu jest niepożądana. W ocenie składu orzekającego chodzi tu o funkcje społeczne, których realizacja mogłaby zostać naruszona bądź zakłócona głównie przez zachowanie ludzkie będące skutkiem nadużycia alkoholu (por. wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 72/95). Zatem zakazy, o których mowa w art. 14 ust. 6 ustawy służyć mają jako szczególna ochrona pewnych miejsc lub obiektów przed zagrożeniem ze strony alkoholu.
W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy zagadnienia, czy Rada Gminy [...], podejmując zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przekroczyła upoważnienie ustawowe, czy też nie przekroczyła tego upoważnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że zaskarżona uchwała w § 7 ust. 1 wprowadziła bardzo ogólny i nadmiernie szeroki zakaz sprzedaży napojów alkoholowych na terenie wymienionych ulic, nie mieszczący się w zakresie przewidzianym w art. 14 ust. 6 ustawy. Powodem wprowadzenia ograniczeń jest stwierdzenie zawarte w uchwale, iż zakaz ten jest podyktowany dużym zagęszczeniem na tym obszarze obiektów publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ze względu na układ topografii miejscowości [...] dopuszczenie sprzedaży alkoholu na objętych zakazem ulicach, prowadziłoby do kolizji z ochroną licznych obiektów użyteczności publicznej i kultu religijnego, a przynajmniej dezawuowałoby sens prowadzonej przez Gminę polityki społecznej, której ważnym elementem jest również przeciwdziałanie alkoholizmowi.
Z przedstawionego wyżej uzasadnienia nie wynika, jaki szczególny charakter cechował obszar wymienionych w uchwale ulic. Jak już wskazano wyżej, komplementarny charakter uchwały rady gminy oraz odwołanie się w ustawie do charakteru miejsc, obiektów lub określonych obszarów gmin ogranicza swobodę rady gminy we wprowadzaniu zakazów sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych tylko do takich miejsc, obiektów i obszarów, w których obecność alkoholu jest szczególnie niepożądana i w efekcie zagrażałaby w wypełnianiu przez nie swoich funkcji. Kryterium dużego zagęszczenia obiektów publicznych na wymienionych ulicach nie spełnia wymogu wykazania szczególnego charakteru takiego obszaru, który uzasadniałby wprowadzenie ograniczeń. W szczególności w skardze kasacyjnej nie wykazano, że ważny interes publiczny jest tożsamy z pojęciem dużego zagęszczenia obiektów publicznych.
Sąd kasacyjny ocenił jako trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zakres przedmiotowy § 7 ust. 2 uchwały antyalkoholowej wykraczał poza granice upoważnienia ustawowego z art. 14 ust. 6, gdyż Rada Gminy nie wykazała, iż obszar objęty tym przepisem charakteryzował się szczególnym znaczeniem, nakazującym objęcie go dodatkowym zakazem nieprzewidzianym ustawą ani tą częścią uchwały, która została wydana na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy, tj. uchwałą o zasadach usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Trafnie również zauważył Sąd orzekający w pierwszej instancji, iż konieczność zapewnienia ochrony obiektów kultu religijnego wynika z § 2 uchwały i załącznika nr 1 do tej uchwały. Zatem porównanie treści § 7 ust. 2 uchwały z § 2 uchwały i załącznikiem nr 1 nasuwa uzasadnione wątpliwości co do wzajemnego stosunku tych przepisów do siebie i sposobu ich interpretacji. Zakres przedmiotowy tych przepisów wzajemnie pokrywa się.
Ponadto za trafne należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała posługuje się niejasną, nieprecyzyjną i zbyt ogólnikową terminologią w odniesieniu do sformułowań "na tym obszarze", "duże zagęszczenie" - bliżej niesprecyzowanie "obiektów publicznych" oraz "obiektów handlowych". Trudno zinterpretować, o jakie obiekty handlowe chodzi, tym bardziej, że w z § 7 ust. 2 uchwały używa się innego określenia "punkt sprzedaży alkoholu". Zbyt ogólna, nieprecyzyjna, rozbieżna terminologia budzi istotne zastrzeżenia z punktu widzenia wymogu precyzyjnego formułowania przepisów prawa wynikającego z zasad prawidłowej techniki legislacyjnej.
Usprawiedliwionym okazał się natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 131 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odwołaniu się przez WSA w Krakowie do norm tego aktu, mimo jego nieobowiązywania w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (data wejścia w życie - z dniem 1 sierpnia 2002 r.). Sąd pierwszej instancji wywiódł obowiązek uzasadnienia uchwały z odpowiedniego odesłania do § 131, zawartego w § 143 załącznika do rozporządzenia, mimo że ten akt podustawowy nie obowiązywał w roku 2001 r. W dacie uchwalania uchwały żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym, jak również postanowienia ówczesnego Statutu Gminy takiego obowiązku nie wprowadzały.
Zasadnie również wywiedziono w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne w postaci § 28 pkt 2 w związku z § 45 ust. 2 Statutu Gminy [...], obowiązującego w dniu podjęcia zakwestionowanej uchwały. Z treści tych przepisów w zestawieniu z § 20 ust. 1 lit. h) Statutu, nie wynikał bowiem obligatoryjny obowiązek opiniowania projektów uchwał przez właściwe komisje stałe rady gminy, obowiązek ten został wprowadzony dopiero przez § 44 ust. 4 Statutu, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2003 r. Zgodnie z § 44 ust. 4 "Przewodniczący Rady Gminy [...] przekazuje projekty uchwał właściwym komisjom do zaopiniowania, z zastrzeżeniem ust. 5". W tym stanie rzeczy należy przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, że procedura uchwalania prawa miejscowego, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, przewidywała fakultatywność opiniowania uchwał przez właściwą komisje stałą.
W ocenie Sądu kasacyjnego usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia prawa procesowego, jednakże nie miały one istotnego wpływu na treść zaskarżonego orzeczenia, z uwagi na przekroczenie przez Radę Gminy upoważnienia ustawowego przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały.
W ocenie składu orzekającego w sprawie, fakt prawidłowego poinformowania radnych o terminie i porządku obrad wynika z zestawienia dokumentów w postaci listy potwierdzającej obiór materiałów na sesję Rady Gminy w dniu [...] lipca 2001 r. oraz protokołu Nr [...] z Sesji Rady Gminy [...] w dniu [...] lipca 2001 r., z którego wynika, że radni otrzymali zawiadomienie o Sesji wraz z materiałami na siedem dni przez Sesją (zgodnie z § 34 ust. 1 i ust. 2 Statutu). Sąd pierwszej instancji pominął treść tego dokumentu urzędowego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w odniesieniu do kosztów postępowania kasacyjnego.