II GSK 821/24

II GSK 821/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /przewodniczący/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Joanna Kabat-Rembelska
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
V SA/Wa 810/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-11
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2301
art. 95 ust. 1b, art. 127c ust. 1, 2, 3 pkt 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 10 par. 1, art. 44
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 810/23 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 30 stycznia 2023 nr NMO.535.12.2022.KWO.6 w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie informacji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 810/23, po rozpoznaniu skargi M. A. (dalej: Strona) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z 30 stycznia 2023 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł z tytułu nieprzekazywania przez aptekę ogólnodostępną w okresie od 1 kwietnia 2019r. do 26 października 2022 r., informacji o przeprowadzonych transakcjach, stanach magazynowych i przesunięciach magazynowych do innych aptek, punktów aptecznych lub działów farmacji szpitalnej do Zintegrowanego Systemu Monitorowania Obrotu Produktami Leczniczymi (dalej: ZSMOPL), uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie Stronie przez GIF kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Powołaną decyzją z 30 stycznia 2023 r., GIF na podstawie art. 127c ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 127c ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2301, dalej: u.p.f.), nałożył na Stronę, prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą: M. A. [...] z siedzibą w L., administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł z tytułu nieprzekazywania przez aptekę ogólnodostępną o nazwie "[...]" zlokalizowaną w P. przy ul. [...] (dalej: Apteka), w okresie od 1 kwietnia 2019 r. do 26 października 2022 r., informacji o przeprowadzonych transakcjach, stanach magazynowych i przesunięciach magazynowych do innych aptek, punktów aptecznych lub działów farmacji szpitalnej do ZSMOPL.
Organ uzasadniał, że pismem z 7 listopada 2022 r. zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie art. 127c ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 127c ust. 2 u.p.f. Zawiadomienie to oraz postanowienie GIF z 7 listopada 2022 r. o włączeniu w poczet materiału dowodowego wygenerowanego 27 października 2022r. raportu dotyczącego przekazywanych przez Aptekę informacji określonych w art. 95 ust. 1b u.p.f. zostały skutecznie doręczone Stronie w ramach fikcji doręczenia, zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodek postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.; dalej: k.p.a.).
Stwierdził, że z informacji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z 3 stycznia 2023 r. wynikało, że Apteka była czynna dla pacjentów i posiadała status apteki "aktywnej" w okresie: 15 lipca 2021 r. – 31 lipca 2021 r., 31 stycznia 2022 r. – 13 lutego 2022 r., 10 sierpnia 2022 r. – 23 sierpnia 2022 r. Od 24 sierpnia 2022 r. Apteka nie prowadzi działalności. Z danych zgromadzonych w ZSMOPL (według daty wszczęcia postępowania) Strona zarejestrowana w ZSMOPL jako podmiot raportujący, nie rozpoczęła przekazywania raportów w okresach: 15 lipca 2021 r. - 31 lipca 2021 r.; 31 stycznia 2022 r.- 13 lutego 2022 r.; 10 sierpnia 2022r. - 23 sierpnia 2022 r.
Opisanym zachowaniem Strona naruszyła art. 95 ust. 1b u.p.f., co obligowało GIF do nałożenia na nią kary pieniężnej na podstawie art. 127d ust. 1 w zw. z art. 127c ust. 3 pkt 3 w zw. z ust. 2 u.p.f.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi Strony, uwzględnił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.).
Zdaniem WSA, istota zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 10 § 1 k.p.a., sprowadzała się do niezagwarantowania Stronie czynnego udziału w sprawie i braku możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz przedstawienia swojego stanowiska przed wydaniem decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnośnie do obowiązku organu z art. 10 § 1 k.p.a. - zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu – WSA wskazał, że obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. W początkowej fazie, tj. wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony (art. 61 § 4 k.p.a.), co ma istotne znaczenie z tego względu, że data wszczęcia postępowania jest datą aktualizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Z kolei z treści art. 10 § 1 k.p.a. wynika, że gwarantowana po zakończeniu postępowania dowodowego, przed podjęciem rozstrzygnięcia możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest dla strony ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska.
Przy czym zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Strona powinna więc wykazać, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy, WSA podał, że GIF zawiadomił Stronę o wszczęciu niniejszego postępowania administracyjnego, doręczając jej zawiadomienie z 7 listopada 2022 r. przy przyjęciu fikcji doręczenia zgodnie z art. 44 k.p.a., ale już nie poinformował Strony o zakończeniu postępowania. Miało to istotne znaczenie, bowiem Strona nie wiedziała o toczącym się postępowaniu z uwagi na nieodebranie ww. zawiadomienia i nie miała możliwości zajęcia stanowiska w sprawie, i przedstawienia swoich argumentów i dostarczenia dowodów.
W skardze wskazała, że nie miała możliwości generowania raportów zerowych w systemie, czy ich uzupełnienia z uwagi na brak personelu, a odwieszanie funkcjonowania apteki stanowiło wyłącznie próby ponownego rozpoczęcia działalności, jednak do sprzedaży ostatecznie nie dochodziło z uwagi na braki personalne i sprzętowe, a w konsekwencji wymagało to kolejnego zawieszenia. Tym samym brak przekazania informacji do systemu ZSMOPL nie wynikał z niewykonania obowiązków mimo prowadzonego obrotu produktami leczniczymi, a wyłącznie z braku jakichkolwiek czynności związanych z nabywaniem, sprzedażą, czy przesunięciami w magazynie apteki. Podnosiła też, że nie miała możliwości znalezienia pracowników i tym samym nie dokonywała zakupu produktów, których nie będzie mogła sprzedać z uwagi na brak obsady kadrowej.
Co do wniosku dowodowego zawartego w skardze na okoliczność stanów magazynowych w okresie kontrolowanym oraz braku zakupów i sprzedaży w tych okresach, WSA wyjaśnił, że kwestię tę powinien zbadać organ w toku postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu, Strona wykazała, że brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i przedstawienia argumentów w kontekście opisanych powyżej okoliczności faktycznych, których nie mogła przedstawić organowi w toku postępowania administracyjnego, bezpośrednio przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło jej czynny udział w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a co stanowi istotne naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.
Sąd i instancji nakazał ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, z uwzględnieniem stanowiska Strony, jak również umożliwieniem jej przedstawienia dowodów na poparcie swoich racji. W tej sytuacji za przedwczesne uznał odnoszenie się do sformułowanych w skardze pozostałych zarzutów dotyczących zasadności, jak również wysokości samej kary pieniężnej.
Z wyrokiem powyższym nie zgodził się organ - Główny Inspektor Farmaceutyczny, zaskarżając orzeczenie to w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj.:
a) art. 95 ust. 1b u.p.f. (Dz. U. z 2022 r., poz. 2301 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, na skutek wadliwego uznania, że zgromadzony materiał w sprawie nie był wystarczający do stwierdzenia naruszenia przez Stronę przepisu art. 95 ust. 1b u.p.f.;
b) art. 127d ust. 1 w zw. z art. 127c ust. 3 pkt 3 w zw. z ust. 2 u.p.f., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że dane zgromadzone przez Organ z systemu ZSMOPL, aktualne na moment wszczęcia postępowania, nie są wystarczające do stwierdzenia niewykonywania przez Stronę jej obowiązku ustawowego, o którym mowa w art. 95 ust. 1b u.p.f., podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 127c ust. 3 pkt 3 u.p.f. nakazuje przyjąć, że określa on karę pieniężną za każdy przypadek braku raportowania do systemu ZSMOPL, w związku z prowadzoną działalnością przez aptekę ogólnodostępną, co miało miejsce w niniejszej sprawie, zatem zachodziły przesłanki nałożenia na Spółkę kary pieniężnej;
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 95 ust. 1b u.p.f. oraz art. 127c ust. 3 pkt 3 u.p.f., poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji GIF z 30 stycznia 2023 r. w związku z błędnym uznaniem przez WSA, że w sprawie pominięto art. 10 k.p.a. poprzez niewysłanie zawiadomienia Stronie ponownie przed wydaniem decyzji (w sytuacji, gdy strona otrzymała zawiadomienie i pouczenie w tym zakresie zgodnie z art. 44 k.p.a.-jak przyznał Sąd na str. 1 uzasadnienia wyroku) i w konsekwencji uznanie, że w sprawie pominięto normę art. 10 k.p.a. i na Stronę nie można nałożyć administracyjnej kary pieniężnej na mocy art. 127c ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 127 ust. 1 u.p.f.; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ ukształtowało treść zaskarżonego wyroku;
3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uwzględnienie zarzutu Strony naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uznanie, że strona nie otrzymała w sprawie zawiadomienia o prawie czynnego udziału w postępowaniu mimo, że w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z 7 listopada 2022 r., doręczone na prawidłowy adres strony, wynikający z treści jej wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a Strona postępowania nie wykazała, jakich czynności procesowych konkretnie nie mogła dokonać, a które to czynności miałyby wpływ na wynik sprawy (jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, tu: wyrok NSA z dnia 18 maja 2023 r., sygn. III O5K 6/22): "Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest dowiedzenie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący powinien wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny.(...)". Ponadto strona w niniejszej sprawie odebrała decyzję organu i wniosła od niej skargę, zatem nie była pozbawiona możliwości obrony swych praw czy udziału w postępowaniu;
4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. i ich naruszenie poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny materiału dowodowego i wyciągnięcie błędnych wniosków ze złożonych przez Stronę oświadczeń w zakresie powodów "zawieszania i odwieszania przez nią działalności gospodarczej" oraz przyjęcie, że uzyskane raporty z systemu ZSMOPL (wygenerowane przez Organ na dzień wszczęcia postępowania) nie stanowią wystarczającego dowodu w sprawie w sytuacji, gdy Stronie skutecznie doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania z pouczeniem jej o treści art. 10 k.p.a.
5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. i ich naruszenie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji GIF w związku z uznaniem, że obowiązkiem GIF było ponowne poinformowanie Strony o art. 10 k.p.a. celem oceny wykonywania obowiązków ustawowych przez Stronę, podczas gdy obowiązkiem przedsiębiorcy jest dostosowanie prowadzonej działalności do zmieniających się przepisów (tu art. 95 ust. 1b u.p.f., który wszedł w życie dnia 1 kwietnia 2019 r.), zwłaszcza jeżeli prowadzi działalność regulowaną, która ma bezpośredni wpływ na życie i zdrowie pacjentów, a czego przedsiębiorca w niniejszej sprawie nie wykazał;
6. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. i w związku z art. 44 k.p.a. poprzez błędną interpretację art. 44 k.p.a. i uznanie przez Sąd, że wobec zastosowania fikcji doręczenia w niniejszej sprawie Strona nie miała szansy zapoznania się z treścią wysłanego jej zawiadomienia i postanowienia dowodowego – z czym nie sposób się zgodzić, gdyż w świetle obowiązującej wykładni tego przepisu Organ ma obowiązek doręczyć pismo (działa tu domniemanie prawne), a nie musi badać czy Strona zapoznała się z jego treścią. Skuteczne wysłanie przesyłki bowiem nie pozbawia jej tego uprawnienia.
Wobec powyższych zarzutów organ wnosił o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej GIF przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Strona w sporządzonej osobiście odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej; oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Organ w skardze kasacyjnej oraz Strona w odpowiedzi na skargę kasacyjną zrzekli się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Należy także wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu I instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od autora skargi kasacyjnej konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., lub podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.
Mając na uwadze wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego.
Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów, należało stwierdzić, że nie zasługują na uwzględnienie.
Istota problemu w sprawie sprowadzała się do ustalenia czy postępowanie organu przed wydaniem zaskarżonej realizowało wymóg zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, gwarantowany przez art. 10 § 1 k.p.a. i czy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na nałożenie na Stronę kary pieniężnej na podstawie art. 127c ust. 3 pkt 3 w zw. z ust. 1 i 2 u.p.f. z uwagi na nieprzekazywanie przez Stronę do ZSMOPL wymaganych przez art. 95 ust. 1b u.p.f. informacji.
Sąd I instancji nie miał zastrzeżeń co do prawidłowości treści zawiadomienia Strony o wszczęciu postępowania z 7 listopada 2022 r. (znajdowało się w nim także pouczenie o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszonych żądań oraz o prawie wglądu do akt sprawy) i jego doręczenia, które uznano za prawidłowe w świetle art. 44 k.p.a. (tzw. fikcja doręczenia). Strona nie odebrała ww. przesyłki, a w której także znajdowało się postanowienie GIF z 7 listopada 2022 r. o włączeniu do materiału dowodowego wygenerowanego 27 października 2022 r. raportu dotyczącego przekazywanych przez Aptekę danych do ZSMOPL. W tej sytuacji zasadnie przyjął, że Strona nie wiedziała o toczącym się postępowaniu i nie miała możliwości obrony, skoro kolejnym pismem skierowanym do Strony była zaskarżona decyzja GIF.
Dlatego niezasadny okazał się zarzut zgłoszony w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. Sąd bowiem nie podważał prawidłowości doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, ale jego skutki wobec przyjęcia doręczenia ww. korespondencji w trybie art. 44 k.p.a. i braku dalszych informacji organu dla Strony, zwłaszcza o zakończeniu postępowania (z odpowiednimi pouczeniami o prawach przysługujących stronie, aby zostało zapewnione jej prawo czynnego udziału w każdym jego stadium) przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Organ nie przedstawił dowodów, które podważałyby stanowisko Strony oraz konkluzję WSA o braku wiedzy Strony o toczącym się postępowaniu.
Stąd uprawniona była opinia WSA, że mimo fikcji doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, Strona nie wiedziała o toczącym się postępowaniu. A tym samym nie miała możliwości zajęcia stanowiska w sprawie i przedstawienia swoich argumentów oraz dostarczenia dowodów.
Stąd za niezasadny należało także uznać zarzut postawiony w pkt 6. petitum skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 44 k.p.a. Znajdująca się w aktach administracyjnych korespondencja GIF do Strony, faktycznie przez Stronę nieodebrana (mimo przyjęcia fikcji doręczenia z art. 44 k.p.a.), dopiero w powiązaniu z faktem braku dalszej korespondencji GIF do Strony doprowadziła WSA do wniosku o braku wiedzy Strony o toczącym się wobec niej postępowaniu administracyjnym, a tym samym brakiem możliwości obrony przez Stronę.
W powołanym przez skarżący kasacyjnie organ w pkt 3.petitum skargi kasacyjnej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie III OSK 6/22 (wydanym w zupełnie odmiennych okolicznościach, gdyż strona odebrała zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, została poinformowana o przysługujących jej uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., ustanowiła pełnomocnika i była aktywna procesowo) wyjaśnił, że ocena zachowania się organu stosownie do reguły, m.in. zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium (art. 10 § 1 k.p.a.) wymaga każdorazowego odniesienia do okoliczności indywidualnej sprawy administracyjnej, także pod kątem skutków ewentualnych zaniedbań.
Zatem skutek w postaci przyjęcia doręczenia Stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego wraz z postanowieniem dowodowym w trybie art. 44 k.p.a., ale w okolicznościach braku dalszej korespondencji GIF ze Stroną, nie mógł oznaczać, że do faktycznego doręczenia doszło, a Strona została pouczona o swoich prawach procesowych.
Przede wszystkim GIF nie podważył przyjętej przez WSA wykładni art. 10 § 1 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że w przepisie tym jest mowa o obowiązku organów administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazał, że obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji (s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).
Odnosząc tę regułę do kontrolowanego postępowania administracyjnego przed GIF, słusznie Sąd I instancji przyjął, że realizację obowiązku zapewnienia Stronie czynnego udziału w postępowaniu organ zakończył na etapie doręczenia korespondencji zawiadamiającej o wszczęciu tego postępowania wraz z postanowieniem uruchamiającym fazę postępowania wyjaśniającego. Zabrakło zaś działania organu i poinformowania Strony, szczególnie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji, co było istotne w sytuacji doręczenia stronie pierwszej i - przed wydaniem decyzji - jedynej korespondencji, w trybie art. 44 k.p.a.
Organ w trakcie postępowania, które zakończył wydaniem decyzji w dniu 30 stycznia 2023 r., prowadził ustalenia dotyczące podmiotów prowadzących Aptekę i daty, od której Strona posiada zezwolenie na jej prowadzenie, terminów, w których Apteka prowadziła działalność (pisma Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Lublinie z 28.11.2022 r., 03.01.2023 r., w aktach adm.), o których nawet nie podjęto próby powiadomienia Strony. Było to także istotne, gdyż w zawiadomieniu z 7 listopada 2022 r. GIF podnosił, że dane z Apteki do ZSMOPL nie były przekazywane od 1 kwietnia 2019 r. do 26 października 2022 r., i co później przyjął w decyzji, a co było ważne z punktu widzenia ewentualnej odpowiedzialności Strony i wysokości ewentualnej kary pieniężnej, skoro w myśl art. 127c ust. 2 u.p.f. przy wymiarze kary uwzględnia się okoliczności sprawy.
Ponadto Strona w skardze powołała się na okoliczności i dowody, które jej zdaniem miały istotny wpływ na wynik sprawy: nie miała możliwości generowania "raportów zerowych" w systemie (mając na uwadze funkcje systemu informatycznego i ograniczenia w raportowaniu stanów zerowych), czy ich uzupełnienia z uwagi na brak personelu, a odwieszanie funkcjonowania Apteki stanowiło wyłącznie próby ponownego rozpoczęcia działalności, jednak do sprzedaży ostatecznie nie dochodziło z uwagi na braki personalne i sprzętowe, co prowadziło do kolejnego zawieszenia działalności. Zatem brak przekazania informacji do systemu ZSMOPL nie miał wynikać z niewykonania obowiązków mimo prowadzonego obrotu produktami leczniczymi, a wyłącznie z braku jakichkolwiek czynności związanych z nabywaniem, sprzedażą, czy przesunięciami w magazynie apteki, gdyż sprzedaż produktów leczniczych oraz ich "zatowarowanie" w Aptece dopiero powodowały obowiązek raportowania. Strona podnosiła, że nie miała możliwości znalezienia pracowników i tym samym nie dokonywała zakupu produktów, których nie byłaby w stanie sprzedać z uwagi na brak obsady kadrowej (choć z danych z rejestru wynikało, że strona była kierownikiem Apteki od 1 maja 2020 r.), co miałby potwierdzić dowód w postaci stanów magazynowych w okresie kontrolowanym na okoliczności braku zakupów i sprzedaży w tych okresach.
Sąd I instancji podkreślił, że właśnie wobec niepowiadomienia Strony o zebraniu materiału dowodowego i braku umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz braku możliwości zgłoszenia żądań (które w skardze opisała), został naruszony przez organ art. 10 § 1 k.p.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak określa art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. będący podstawą do uchylenia decyzji w opisanej sytuacji naruszenia przepisów postępowania.
Prawidłowa realizacja przez organ obowiązku nałożonego przez art. 10 § 1 k.p.a. miałaby ten skutek, że strona, aby się bronić, argumenty zgłoszone (aktualnie) w skardze, musiałaby przedstawić w postępowaniu administracyjnym, gdyż zgłoszenie ich dopiero w skardze (przy prawidłowej realizacji obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a.) należałoby uznać za spóźnione. Ocena argumentacji Strony przez GIF w odpowiedzi na skargę czy skardze kasacyjnej i oczekiwanie odniesienia się do niej przez sądy prowadziłoby do naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., gdyż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej i kontrola ta (w przypadku decyzji obejmująca orzekanie w sprawach skarg na nie) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Dlatego niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt 2, 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej oraz naruszenia przepisów prawa materialnego ujęte w pkt 1. lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej, gdyż obowiązkiem organu jest dokonanie ustaleń faktycznych zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania, a następnie zastosowanie przepisów prawa materialnego, a obowiązkiem sądu - kontrola oceny zgodności decyzji z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji wskutek złożenia skargi. Wobec niezagwarantowania przez organ Stronie możliwości wypowiedzenia się najpóźniej przed wydaniem decyzji i złożenia dowodów, o których wspominała w skardze, przedwczesna byłaby ocena, czy postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a w konsekwencji czy Strona dopuściła się przypisanego jej naruszenia i wówczas wymierzono zasadnie karę pieniężną.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., stanowiący, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Norma z art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 50/10; 7 lipca 2023 r., sygn. akt III FSK2364/21). W sytuacji, gdy sąd nie korzysta z przepisu art. 135 p.p.s.a., to znaczy nie uchyla lub nie stwierdza nieważności decyzji organu I instancji lub innego rozstrzygnięcia wydanego w granicach sprawy, w sentencji wyroku nie zamieszcza się rozstrzygnięcia w tym zakresie. W kontrolowanej sprawie została wydana tylko jedna decyzja przez GIF.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną organu.