II GSK 816/24

II GSK 816/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Pryca /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Krawczak
Mirosław Trzecki
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 28/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-21
II GSK 816/23 - Postanowienie NSA z 2024-01-23
II SA/Sz 859/22 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2023-02-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 64 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt VI SAB/Wa 28/23 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie bezczynności organu w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od S. Sp. z o.o. w J. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2023 r., sygn. akt VI SAB/Wa 28/23, działając na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w J. (dalej jako: "skarżąca spółka") na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej jako: "SKO", "organ") w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z 8 lipca 2022 r., stwierdził, że SKO dopuściło się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania z 8 lipca 2022 r. (punkt pierwszy wyroku), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi wyroku), zobowiązał SKO do rozpoznania odwołania skarżącej spółki w terminie jednego miesiąca od doręczenia akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (punkt trzeci wyroku), a także zasądził od SKO na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sądowego (punkt czwarty wyroku).
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 28 września 2022 r. SKO pozostawiło odwołanie skarżącej spółki z 8 lipca 2022 r. na decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 20 czerwca 2022 r. bez rozpoznania z powodu braku przedstawienia przez wnoszącego odwołanie Ł. S. dokumentu pełnomocnictwa upoważniającego do reprezentowania skarżącej spółki.
Sąd zwrócił uwagę, że organ wezwał Ł. S. do uzupełnienia braków formalnych odwołania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, ponieważ do sporządzonego i wniesionego przez Ł. S. odwołania od doręczonej 24 czerwca 2022 r. decyzji nie zostało dołączone pełnomocnictwo do działania w imieniu skarżącej spółki. Sąd podzielił stanowisko SKO, że wezwany przez organ Ł. S., choć przedłożył pełnomocnictwo z 1 marca 2022 r., to nie upoważniało ono do złożenia odwołania i działania przed SKO w imieniu skarżącej spółki Ł. S. Jednocześnie, w ocenie Sądu, brak było podstaw do pozostawienia odwołania bez rozpoznania, ponieważ wobec dostrzeżonego przez SKO braku formalnego odwołania oraz nadesłania pełnomocnictwa niedającego w ocenie organu upoważnienia do podpisania i wniesienia odwołania przez Ł. S., SKO powinno niezwłocznie wezwać do podpisania odwołania z 8 lipca 2022 r. samą skarżącą spółkę. Wobec braku wezwania skarżącej spółki do podpisania odwołania, zdaniem Sądu, brak było podstaw do wydania zawiadomienia o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania.
Tym samym, według Sądu pierwszej instancji, organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania odwołania, o czym orzeczono w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku.
Bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd pierwszej instancji orzekł w punkcie drugim zaskarżonego wyroku. Za takim stanowiskiem, zdaniem Sądu, przemawia, że organ podejmował czynności w sprawie, a sama bezczynność była wynikiem niewłaściwej wykładni prawa, jaką organ przyjął odnośnie tego, jaki podmiot należy wezwać do nadesłania pełnomocnictwa w sytuacji, gdy osoba, która podpisała odwołanie, nie przedłożyła właściwego pełnomocnictwa. Choć zatem twierdzenia zawarte w piśmie z 28 września 2022 r. nie były, w ocenie Sądu, prawidłowe, to jednak skarżąca spółka otrzymała w nim informacje o przesłankach, jakimi kierowało się SKO. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że SKO reagowało na każde pismo wniesione przez skarżącą spółkę, zatem nie było podstaw, zdaniem Sądu, do wymierzenia grzywny czy też przyznania od organu na rzecz spółki sumy pieniężnej.
W punkcie trzecim zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do rozpoznania odwołania w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu termin ten jest wystarczający. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że choć na dzień wystosowania zawiadomienia o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, tj. 28 września 2022 r., skarżąca spółka nie była reprezentowana przez pełnomocnika prawidłowo umocowanego, to jednak po zawiadomieniu o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania do akt sprawy wpłynęły pełnomocnictwa udzielone adw. M. H., adw. A. K., adw. T. G. oraz pełnomocnictwo udzielone Ł. S. Z pełnomocnictwa udzielonego 11 października 2022 r. Ł. S. wynika, że został upoważniony przez skarżącą spółkę do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 20 czerwca 2022 r. i występowania w sprawie przed SKO. W tym samym pełnomocnictwie, na co zwrócił uwagę Sąd, skarżąca spółka potwierdziła wszelkie czynności dokonane dotąd przez Ł. S. w imieniu skarżącej spółki. W ocenie Sądu skoro SKO nie wezwało w odpowiednim czasie do podpisania odwołania samej skarżącej spółki, a ta przesłała pełnomocnictwo z 11 października 2022 r., to uznać należy, że brak formalny odwołania z 8 lipca 2022 r. został uzupełniony i odwołanie może być rozpoznane przez SKO.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 3 i 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023, poz. 775, ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez niezasadne stwierdzenie przez WSA w Warszawie bezczynności organu z uwagi na brak wysłania wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania bezpośrednio do Spółki, podczas gdy wezwanie do usunięcia braków formalnych zostało skierowanie prawidłowo do pełnomocnika strony jako wnoszącego odwołanie i zawierało stosowne pouczenie;
2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 3 i 64 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483) poprzez niezasadne stwierdzenie przez WSA w Warszawie bezczynności organu z uwagi na brak skierowania wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania do Spółki (po nieuzupełnieniu braku przez pełnomocnika), podczas gdy wezwanie do usunięcia braków formalnych zostało skierowanie prawidłowo do pełnomocnika strony oraz zawierało stosowne pouczenie i nie było konieczne kierowanie kolejnego wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania do Spółki;
3) art. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 141 § 2 p.p.s.a. poprzez niejasne wskazanie przez WSA w Warszawie, który z przywołanych poglądów podziela, tj. czy wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania powinno być kierowane do samej strony czy do pełnomocnika;
Mając na uwadze powyższe organ wniósł, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność organu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 203 p.p.s.a. organ wniósł o zasądzenie od skarżącej spółki na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o obciążanie organu kosztami postępowania i zasądzenie od organu zwrotu na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Skarżąca spółka złożyła oświadczenie, że na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a, ponieważ skarżąca kasacyjnie strona zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej także zawnioskowała o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Rozpoznając w poniżej opisanych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Zatem sprawa niniejsza mogła być rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
Mając na uwadze sposób konstrukcji zgłoszonych zarzutów należało odnieść się do nich w komplementarny sposób.
Niemniej przed przedstawieniem przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważań prawnych, przypomnieć należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Sądu pierwszej instancji dotyczącego bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W niniejszej sprawie wymaga odpowiedzi pytanie, czy prawidłowo organ administracji pozostawił bez rozpoznania odwołanie skarżącej, czy też przedwcześnie zastosował art. 64 § 2 k.p.a. Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła odwołanie (podpisane przez tego pełnomocnika) od decyzji organu pierwszej instancji jednocześnie nie dołączając do tego pisma dokumentu pełnomocnictwa. Organ wezwał zatem odwołującego się do usunięcia braków formalnych pisma poprzez złożenie pełnomocnictwa. W zakreślonym terminie profesjonalny pełnomocnik wprawdzie złożył pełnomocnictwo, ale pełnomocnictwo, obejmowało jedynie upoważnienie do składania oświadczeń w imieniu skarżącej w ramach postępowań prowadzonych przez organy porządkowe oraz organy ścigania w szczególności przez Inspekcję Transportu Drogowego, Policję, Straż Miejską oraz Gminną.
Organ uznał zatem, że braki formalne odwołania nie zostały usunięte co obligowało do pozostawienia go bez rozpoznania. Organ w zawiadomieniu o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania wyjaśnił, że ww. pełnomocnictwo, obejmowało jedynie upoważnienie do składania oświadczeń w imieniu skarżącej w ramach postępowań prowadzonych przez organy porządkowe oraz organy ścigania w szczególności przez Inspekcję Transportu Drogowego, Policję, Straż Miejską oraz Gminną, zaś decyzja została wydana przez Prezydenta m. st. Warszawy, a odwołanie rozpoznaje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zatem pełnomocnictwo nie obejmuje tych organów.
Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro nadesłane pełnomocnictwo, nie dawało upoważnienia do podpisania i wniesienia odwołania, to w takiej sytuacji organ powinien niezwłocznie wezwać do podpisania odwołania z 8 lipca 2022 r. samą skarżącą spółkę, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Organ takiego wezwania nie wystosował wobec tego Sąd pierwszej instancji uznał, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu odwołania, tym samym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dopuścił się bezczynności.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu pierwszej instancji, iż
w okolicznościach niniejszej sprawie na organie administracji spoczywał obowiązek, jakim było wezwanie skarżącej, z pominięciem pełnomocnika, do podpisania odwołania i dopiero bezskuteczny upływ tak zakreślonego terminu pozwalałby na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Taka interpretacja ustawowego obowiązku stałaby w sprzeczności z zasadą reprezentacji stron w postępowaniu administracyjnym wyrażoną w art. 32 i 33 § 1-4 k.p.a. Pierwszy z ww. przepisów uprawnia stronę do ustanowienia pełnomocnika. Jednocześnie ustawa Kodeks postępowania administracyjnego podkreśla, że jeśli wolą strony jest działanie w sprawie za pośrednictwem innej osoby (a nie osobiście), to na organie spoczywa obowiązek wysyłania wszelkich pism do podmiotu, który podjął się reprezentowania strony.
Co więcej w piśmiennictwie jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że doręczenie odpisu pisma (wezwania, zawiadomienia itp.) stronie osobiście w sytuacji, gdy ta ustanowiła pełnomocnika jest nieskuteczne, a w szczególnych okolicznościach stanowi kwalifikowaną wadę prawną, która mogłaby być podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wolą strony było udzielenie pełnomocnictwa do jej reprezentowania przez inną osobę fizyczną, wobec tego organ administracji zobligowany jest respektować tę wolę. Strona postępowania ponosi natomiast odpowiedzialność za wszelkie działania i zaniechania osoby, której udzieliła pełnomocnictwa (tak m.in. wyroki NSA z: 18 lipca 2001 r., sygn. akt SA 431/00; 19 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 391/09, 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 485/12). Odmienna interpretacja omawianych zasad prowadzaliby do sytuacji, w której każde zaniechanie lub niesumienne działanie pełnomocnika mogłoby być konwalidowane poprzez odrębne wezwanie strony. Powyższe prowadziłoby natomiast do nieuzasadnionego uprzywilejowana stron reprezentowanych przez pełnomocników w stosunku do tych, które działają osobiście. Termin bowiem do dokonania czynności procesowej byłby dla tych stron wydłużony. Niewątpliwie taka interpretacja stoi w sprzeczności zasadą reprezentacji strony. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym m.in. wyrażone zostało w wyroku z 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2332/15, czy też wyroku z 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2774/15. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że nieuzasadnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, w którym wskazano, że organ administracji zobligowany był do wezwania osobiście strony do jego podpisania. Należy podkreślić, co niewątpliwie nie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że odwołujący się umocował do działania profesjonalnego pełnomocnika. Na takiej osobie spoczywają dalej idące, szczególne obowiązki sumiennego działania.
Podsumowując powyższe rozważania należało przyznać rację skarżącemu kasacyjnie organowi administracji, że pełnomocnik był jedynym podmiotem, do którego należało skierować obowiązek uzupełnienia braków formalnych odwołania.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest także jednolity pogląd co do tego, że niedołączenie dokumentu pełnomocnictwa stanowi brak formalny pisma, bez uzupełnienia którego sprawie nie można nadać dalszego biegu. Co więcej, wskazuje się także, że prowadzenie postępowania bez wezwania do usunięcia takiego braku lub gdy braki takie nie zostały uzupełnione prowadzi do naruszenia zasady skargowości, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa (tak m.in. NSA w wyroku z 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10).
Uznać zatem należy, że skoro prawidłowo organ administracji pozostawił odwołanie bez rozpoznania, to nie pozostaje on w bezczynności w rozpoznaniu odwołania.
Na marginesie poczynić należy uwagę, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu w zarzucie pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej wskazał wśród innych zarzutów m.in. na naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a.a dotyczącego stwierdzenia bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazane naruszenie jednak nie mogło mieć miejsca w niniejszej sprawie, bowiem Sąd pierwszej instancji nie stwierdził występowania po stronie organu administracji bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa została wyjaśniona co do istoty, co obligowało Sąd do rozpoznania skargi. Skoro, jak wskazano wyżej, nie można było organowi administracji zarzucić bezczynności, to skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.