II GSK 816/21

II GSK 816/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Gabriela Jyż /przewodniczący sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
III SA/Lu 668/20 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-01-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 470
art. 39 ust. 3b.
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 1, art. 28, art. 61a § 1.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 668/20 w sprawie ze skargi T. S. Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 1 lipca 2020 r. nr SKO.4040.DR/377/20 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wymierzenie kary pieniężnej z powodu niewydania zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2021 r. oddalił skargę T. Sp. z o. o. w Ł. (dalej: "Skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej (dalej: "SKO", "organ", "Kolegium") z dnia 1 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wymierzenie kary pieniężnej z powodu niewydania zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z dnia 26 listopada 2013 r., A. B., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "F." (poprzednik prawny Skarżącej), wystąpiła o wydanie zezwolenia na lokalizację infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...], na odcinku K.-W.-W.
Decyzją z dnia 30 stycznia 2014 r. Zarząd Powiatu Łukowskiego odmówił wyrażenia zgody na lokalizację urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym. Wymieniona decyzja została w dniu 29 grudnia 2014 r. uchylona przez SKO, które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia 8 kwietnia 2015 r. odmówił wydania zezwolenia zgodnie z wnioskiem. Decyzją z dnia 10 czerwca 2016 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1033/16 uchylił decyzję SKO z dnia 10 czerwca 2016 r. Skarga kasacyjna SKO od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II GSK 2138/17. W dniu 10 kwietnia 2020 r. Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji, pomimo złożenia wniosku w dniu 26 listopada 2013 r., decyzja nie została wydana.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 lipca 2020 r. SKO, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia organowi pierwszej instancji kary pieniężnej z powodu niewydania przedmiotowego zezwolenia. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że postępowanie nie może być wszczęte z przyczyn podmiotowych. W ocenie organu, zgodnie z art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), Skarżąca nie była legitymowana do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 39 ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z późn. zm., dalej: "u.d.p."). SKO stwierdziło, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary organowi z powodu niewydania w określonym terminie decyzji dotyczących szczególnie uzasadnionych przypadków lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest postępowaniem odrębnym, szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postepowania administracyjnego. Zdaniem organu, postępowanie w tej kwestii, nie jest sprawą indywidualną ani nie jest rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. Konsekwencją tak pojmowanej istoty kary pieniężnej za zwłokę jest niedopuszczalność inicjowania postępowania we wskazanym przedmiocie przez stronę ubiegającą się o wydanie decyzji, a co za tym idzie – brak po stronie takiego podmiotu legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Ponadto, zdaniem SKO, interes Skarżącej w złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania należy kwalifikować w kategoriach interesu faktycznego, a nie wymaganego przepisem art. 28 k.p.a. interesu prawnego. Brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest zaś przesłanką odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 61a k.p.a. Jednocześnie, w ocenie SKO, adresatem ewentualnej kary pieniężnej nie mógłby być organ wskazany przez Skarżącą we wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2021 r. oddalił skargę Skarżącej. Sąd I instancji wskazał, że podstawą zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., a samo postanowienie miało charakter rozstrzygnięcia formalnego, ponieważ organ nie prowadził postępowania administracyjnego i nie rozstrzygał co do jej istoty. WSA stwierdził także, że wydając zaskarżone postanowienie organ powołał się na pierwszą z wymienionych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania.
Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi kary za zwłokę w trybie przewidzianym w art. 39 ust. 3b u.d.p. jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i nie jest sprawą indywidualną, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Stronami tego postępowania są organy administracji publicznej, to jest organ wyższego stopnia, a w przypadku braku takiego organu – organ nadzorujący, wymierzający karę oraz organ niższej instancji, na który może być nałożona kara.
W ocenie Sądu I instancji, zainteresowanie podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na lokalizację urządzenia w pasie drogowym, wyrażające się w dążeniu do rozpoznania wniosku przez organ, ma w relacji do postępowania przewidzianego w art. 39 ust. 3b u.d.p. charakter interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., ponieważ brak jest bezpośredniego związku praw i obowiązków Skarżącej z wymierzeniem organowi kary, o której mowa w art. 39 ust. 3b u.d.p. Zdaniem sądu I instancji, Skarżąca nie była uprawniona do żądania wszczęcia postępowania, o którym mowa w omawianym przepisie, z tego względu, że jest ono wszczynane wyłącznie z urzędu.
W podstawie prawnej orzeczenia wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.)
Skarżąca, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 61a k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia i błędne przyjęcie, że Organ prawidłowo stwierdził, iż Skarżąca nie jest legitymowana do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na Zarząd Powiatu w Łukowie kary pieniężnej o której mowa w art. 39 ustawy ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, podczas gdy Skarżąca posiada interes prawny a co za tym idzie status strony postępowania w świetle art. 28 k.p.a., a więc rozstrzygnięcie Organu nie odpowiada prawu;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 k.p.a. oraz art. 61a k.p.a. i w zw. z art. 39 ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia i błędne przyjęcie, że Organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Skarżącej o nałożenie na Zarząd Powiatu w Łukowie kary pieniężnej o której mowa wart. 39 ustawy ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i uznanie, że niniejsze postępowanie nie może być wszczęte na wniosek strony, bowiem nie jest regulowane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy do postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na właściwego zarządcę drogi w trybie art. 39 ust. 3b ustawy o drogach publicznych, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie;
3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1) k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia i błędne przyjęcie, że postępowanie w sprawie nałożenie na Zarząd Powiatu w Łukowie kary pieniężnej o której mowa w art. 39 ustawy ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie jest sprawą indywidualną, podczas gdy zastosowanie przez Organ środka dyscyplinującego wobec Zarządu Powiatu w Łukowie, rzeczywiście wpływa na prawa i obowiązki Skarżącej bowiem, wymusza na zarządcy dróg wydania decyzji o treści żądanej przez Skarżącą;
4. naruszenie prawa materialnego tj. art. 39 ust. 3b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że Organ prawidłowo odmówił nałożenia kary pieniężnej na Zarząd Powiatu w Łukowie, podczas gdy spełnione zostały ku temu wszystkie przesłanki ustawowe, natomiast z ww. przepisu wynika wprost, że w razie spełnienia przesłanek ustawowych, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nałożenie przedmiotowej kary pieniężnej przez Organ jest obligatoryjne.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 stycznia 2021 r. oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Na wstępie zauważyć należy, że analogiczny problem był już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 17 września 2024 r., m.in. o sygn. akt II GSK 763/21, sygn. akt II GSK 812/21. Poglądy wyrażone w tych orzeczeniach, skład orzekający w pełni podziela i przyjmuje za własne również na kanwie sprawy niniejszej.
Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu całościowej i zbiorczej oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Postępowanie uregulowane w art. 39 ust. 3b u.d.p. jest rodzajem wewnątrzadministracyjnego postępowania nadzorczego i ma charakter odrębny względem postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Postępowanie z art. 39 ust. 3b u.d.p, ma bowiem na celu finansowe sankcjonowanie bezczynności organu niższego stopnia przez organ wyższego stopnia (organ nadzorujący). Odwołanie się przez ustawodawcę do formy procesowej postanowienia oraz przyznanie organowi pierwszej instancji prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie o wymierzeniu kary pieniężnej dowodzą jedynie, że rozważana procedura sankcyjna dotyczy tylko odpowiedzialności wewnątrzadministracyjnej oraz relacji między organami. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1) k.p.a. jest bezzasadny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma uzasadnionych podstaw również pogląd, że strona postępowania w sprawie wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. (postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego), może być również stroną postępowania wewnątrzadministracyjnego nadzorczego uregulowanego w art. 39 ust. 3b u.d.p. Jest to oczywista konsekwencja niejurysdykcyjnego i wewnętrznego charakteru powyższego postępowania, którego celem jest ocena zachowania przez organ pierwszej instancji ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz sankcjonowanie stanu bezczynności. Podmiotami tego rodzaju postępowania odrębnego są więc jedynie organy administracji publicznej właściwe w administracyjnym toku instancji w sprawie wydania zezwolenia wskazanego w art. 39 ust. 3 u.d.p. (organ pierwszej i drugiej instancji) lub także – w razie braku organu wyższego stopnia – także organ sprawujący nadzór nad organem pierwszej instancji. Strona postępowania jurysdykcyjnego, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., może natomiast zwracać się do organu wyższego stopnia lub organu nadzorującego z pismem informującym o naruszeniu terminu, o którym mowa w art. 39 ust. 3b u.d.p., albo złożyć skargę administracyjną uregulowaną w art. 227 i w następnych k.p.a. Pisma tego rodzaju nie skutkują jednak wszczęciem postępowania wewnątrzadministracyjnego, jak również nie stanowią podstawy do przyznania stronie postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia statusu "strony" postępowania w kwestii nałożenia na organ kary pieniężnej. Tym samym kasacyjny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 61a k.p.a. podlegał oddaleniu jako bezzasadny.
Błędny okazał się również pogląd skarżącej kasacyjnie co do wadliwej oceny legalności zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na jej wniosek. Ocena prawna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie jest zasadniczo prawidłowa z tym tylko zastrzeżeniem, że właściwą przesłanką odmowy wszczęcia postępowania "w sprawie wymierzenia organowi kary pieniężnej", o której mowa w art. 39 ust. 3b u.d.p., jest przesłanka niedopuszczalności wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn", a nie z powodu złożenia wniosku przez podmiot, który nie jest stroną (art. 61a § 1 k.p.a.). Taka kwalifikacja jest konsekwencją przyjęcia prawidłowego założenia, że w tym przypadku nie mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, lecz z postępowaniem wewnątrzadministracyjnym, w którym nie występują strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postępowanie z art. 39 ust. 3b u.d.p. jako postępowanie niejurysdykcyjne, pozostające poza zakresem normowania art. 1 k.p.a., może być zatem wszczęte tylko z urzędu przez organ właściwy do wymierzenia organowi pierwszej instancji kary za bezczynność. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 61 i art. 61a k.p.a. oraz art. 39 ust. 3b u.d.p. podlegały zatem oddaleniu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.