II GSK 815/20

II GSK 815/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /sprawozdawca/
Izabella Janson
Mirosław Trzecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1828/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-11-29
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 10 par. 1.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2018 poz 2115
art. 63, art. 60 pkt 11, art. 29 pkt 4a, art. 41 pkt 2.
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jedn.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 118.
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del.WSA Izabella Janson Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1828/19 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 czerwca 2019 r. nr DZP-III.6110.384.2019 w przedmiocie skreślenia z listy radców prawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. B. na rzecz Ministra Sprawiedliwości 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 listopada 2019 r., oddalił skargę J. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 czerwca 2019 r., w przedmiocie skreślenia z listy radców prawnych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu uchwałą z dnia 19 marca 2019 r. nr 73/2019 skreśliła skarżącego z listy radców prawnych z powodu nieuiszczania składek członkowskich za okres dłuższy niż jeden rok. organ wskazał, że skarżący zalegał ze składkami członkowskimi na dzień podjęcia uchwały na kwotę 5.744 zł. Łączny okres nieuiszczania składek członkowskich wyniósł ponad 72 miesiące a więc okres znacznie dłuższy niż jeden rok.
Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, uchwałą z dnia 9 maja 2019 r. utrzymało w mocy powołaną uchwałę Rady OIRP we Wrocławiu.
Objętą skargą decyzją Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych. Organ, powołując się na zestawienie należności i wpłat, za niewątpliwe uznał nieuiszczanie składki członkowskiej przez skarżącego przez okres dłuższy niż jeden rok. Odnosząc do stanowiska skarżącego, Minister uznał, że określona w art. 118 k.c. regulacja dotyczy przedawnienia roszczeń majątkowych i odnosi się do dochodzenia praw majątkowych. Nie odnosi się natomiast do odrębnego postępowania o składki z ustawy o radcach prawnych i jest irrelewantna dla określenia okresu i wysokości zaległych składek w tym tej sprawie. Za chybiony organ uznał również zarzut błędnego określenia wysokości nieuiszczonych składek. Podzielił stanowisko Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, że wskazany w art. 291 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2115 ze zm., dalej: u.r.p.) termin ma wyłącznie charakter instrukcyjny i jego przekroczenie nie niweczy rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszym postępowaniu. W konsekwencji niedotrzymanie omawianego terminu nie wyłącza możliwości podjęcia uchwały o skreśleniu z listy radców prawnych, o ile spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 29 pkt 4a ustawy.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję za jednoznaczne uznał ustalenia organu odnośnie zaległości skarżącego z tytułu składek członkowskich. Wskazał, że w okresie poprzedzającym skreślenie z listy radców prawnych strona nie podjęła żadnych czynności mających wpływ na zaniechanie wydania przez organy samorządu radcowskiego uchwały w tym zakresie.
Wobec tego Sąd uznał, mając na uwadze treść art. 29 pkt 4a u.r.p., że organy samorządu radcowskiego zasadnie skreśliły skarżącego z listy radców prawnych, bowiem zalegał on w opłacaniu składek członkowskich za okres dłuższy niż jeden rok.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 291 u.r.p., Sąd I instancji wskazał, że termin, o którym mowa w tym przepisie, ma charakter porządkowy (instrukcyjny). Celem takich przepisów jest nałożenie obowiązku szybkiego działania przez organ i podejmowanie rozstrzygnięć w określonym terminie, ale przekroczenie tego terminu nie pozbawia organu kompetencji do wydania rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu, nie miał w sprawie zastosowania art. 118 k.c., gdyż kwestia przedawnienia roszczenia w rozumieniu powołanej regulacji, pozostaje bez wpływu na ocenę postawy skarżącego w postępowaniu dotyczącym ustalenia sposobu wywiązywania się z obowiązku uiszczania składek członkowskich na rzecz samorządu radcowskiego.
W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.).
J. B., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:
1. naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że przepisy dotyczące przedawnienia (art. 118 k.c.) nie mają zastosowanie w niniejszej sprawie;
2. naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak udziału strony przy podejmowaniu uchwał w I i II instancji oraz niezawiadomienie strony o przysługującej jej uprawnieniach przed wydaniem decyzji przez Ministra Sprawiedliwości i pominięcie tych istotnych dla wyniku postępowania okoliczności mających wpływ na wynik postępowania;
3. naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niewyjaśnienie wszelkich aspektów sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia;
4. naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 1 u.r.p. poprzez niepodjęcie czynności prawem przewidzianych i przekroczenie 30 dniowego terminu w przypadku stwierdzenia niepłacenia składek po okresie 1 roku przez co doszło do nadmiernego zadłużenia;
5. naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., art. 41 pakt 2 u.r.p. poprzez nie reprezentowanie przez Radę interesów zawodowych radcy prawnego w tym zawiadamianie w formie pisemnej o zaległościach w płaceniu składek;
6. naruszenie ar 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 pakt 4a u.r.p. poprzez uznanie, że ten artykuł jest podstawą do skreślenia z listy radców prawnych prowadzonej przez Radę.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku, poprzedzającej ją decyzji Ministra Sprawiedliwości i poprzedzającej ją uchwały organów i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego. Odnosząc się do pomieszczonych w punktach 1-3 petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przez WSA przepisów procesowych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż ich nie podziela. Zarzut dotyczący naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny, z kilku powodów. Po pierwsze ponieważ wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie był on pozbawiony możliwości czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu. Nadto zauważyć należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej winny być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, a nie przeciwko decyzji organów i postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. WSA nie mógł naruszyć art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ nie ma on zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zarzut ten należy uznać za nieprawidłowo skonstruowany, co powoduje, iż nie może on być przedmiotem kontroli NSA. Na marginesie można jedyne wskazać, że Rada OIRP we Wrocławiu uchwałą z 16 października 2018 r. (nr 658/2018) wszczęła postępowanie w sprawie skreślenia radcy prawnego z listy radców prawnych z powodu nieuiszczania składek członkowskich przez okres dłuższy niż jeden rok, ustalając, że na dzień 16 października 2018 r. stan zadłużenia z tytułu składek członkowskich wynosił 5320 zł. Do J. B. skierowano zawiadomienie z dnia 15 lutego 2019 r. (doręczone mu w dniu 21 lutego 2019 r.) o zakończeniu postępowania w przedmiocie skreślenia go z listy radców prawnych z powodu nieuiszczania składek członkowskich, w którym poinformowano go o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie oraz o wnoszeniu ewentualnych uwag w formie pisemnej w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Wskazano również, ze w dniu 19 marca 2019 r. odbędzie się posiedzenie Rady OIRP we Wrocławiu, na którym będzie podejmowana uchwała w sprawie wszczętego postępowania o skreślenie z listy radców prawnych, w którym może uczestniczyć oraz przedstawić swoje stanowisko. Mimo tego J. B. nie skorzystał z tych możliwości, nie złożył żadnych uwag, jak też nie uregulował należności z tytułu zaległych składek członkowskich. Natomiast skarżący kasacyjnie w sposób czynny uczestniczył w dalszej części postępowania, tj. składał środki prawne na uchwałę Rady OIRP we Wrocławiu, a następnie odwołał się do Ministra Sprawiedliwości od uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, a na decyzję MS wniósł skargę do WSA. W świetle tych faktów i z tym zastrzeżeniem, że skarżący kasacyjnie jest doświadczonym prawnikiem, nie można podzielić tegoż zarzutu.
Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał także zarzut naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niewyjaśnienie wszelkich aspektów sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Zdaniem Sądu II instancji niewadliwie Sąd I instancji ocenił, iż stan faktyczny sprawy, ustalony przez organy samorządu radcowskiego i organ administracji publicznej został zgromadzony, rozpatrzony i oceniony w sposób wyczerpujący oraz z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Nadto wskazać trzeba, iż zarzut ten również ma wady konstrukcyjne, ponieważ art. 77 k.p.a. składa się z kilku jednostek redakcyjnych (paragrafów), których skarżący kasacyjnie nie wskazał, a zatem zarzut ten nie poddaje się kontroli NSA.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu pomieszczonego w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji: "art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 1 u.r.p. poprzez niepodjęcie czynności prawem przewidzianych i przekroczenie 30 dniowego terminu w przypadku stwierdzenia niepłacenia składek po okresie 1 roku przez co doszło do nadmiernego zadłużenia." Kwestia ta była już przedmiotem wcześniejszych orzeczeń NSA – skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 76/12), w którym stwierdzono, iż: "Termin, o którym mowa w art. 291 ustawy z 1982 r o radcach prawnych, ma charakter porządkowy (instrukcyjny). Celem takich przepisów jest nałożenie obowiązku szybkiego działania organu i podejmowanie rozstrzygnięć w określonym terminie, ale przekroczenie tego terminu nie pozbawia organu kompetencji do wydania rozstrzygnięcia."
Wskazując na wcześniejsze wywody podkreślić należy, iż składki członkowskie nie są danina publiczną, ponieważ służą finansowaniu działalności samorządu radców prawnych (art. 63 u.r.p.). Z tego względu ustawa upoważnia organ samorządu – Krajową Radę Radców Prawnych, do określenia wysokości składki członkowskiej i zasad jej podziału (art. 60 pkt 11 u.r.p.) oraz określa skutki nieuiszczenia składek. Stosownie do treści art. 29 pkt 4a ustawy o radcach prawnych skreślenie z listy radców prawnych następuje w przypadku nieuiszczania składek członkowskich za okres dłuższy niż jeden rok, co jest, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, samoistna przesłanką podlegającą badaniu w postępowaniu o skreślenie z listy radców prawnych, niezależną od sytuacji materialnej zobowiązanego. Wystąpienie tej przesłanki, tak jak w analizowanej sprawie, obliguje Radę Okręgową do podjęcia uchwały o skreśleniu z listy radców prawnych. To z kolei czyni niezasadnym zarzut pomieszczony w punkcie 6 petitum analizowanej skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 pakt 4a u.r.p. "poprzez uznanie, że ten artykuł jest podstawą do skreślenia z listy radców prawnych prowadzonej przez Radę."
Niezrozumiały jest zarzut zawarty w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej, w
którym skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji: "naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., art. 41 pkt 2 u.r.p. poprzez nie reprezentowanie przez Radę interesów zawodowych radcy prawnego w tym zawiadamianie w formie pisemnej o zaległościach w płaceniu składek". Po pierwsze jest on skierowany przeciwko organowi samorządu, a nie przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, a po drugie świadczy on o tym, iż skarżący kasacyjnie nieprawidłowo rozumie treść art. 41 pkt 2 u.r.p. Jak zasadnie zaakcentował Sad I instancji: "Skarżący jako członek samorządu radcowskiego powinien liczyć się z obowiązkiem uiszczania składek członkowskich i mieć pełną świadomość skutków prawnych dopuszczenia do powstania zaległości za okres przekraczający jeden rok. Nie sposób przy tym dopatrzeć się jakiegokolwiek związku naruszenia przez Skarżącego powyższego ustawowego obowiązku z wykonywaniem przez Radę OIRP jednego z zadań samorządu radcowskiego wynikającego z brzmienia art. 41 pkt 2) u.r.p., czyli reprezentowania radców prawnych i aplikantów radcowskich oraz ochrony ich interesów zawodowych. Czym innym jest ochrona interesów zawodowych radców prawnych a czym innym obowiązek samego radcy prawnego opłacania składek na cele samorządu radców prawnych. Jest to bowiem ustawowy obowiązek korporanta a zaniedbanie tego obowiązku skutkuje ujemnymi konsekwencjami, w tym skreśleniem z listy korporacyjnej." (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewadliwie także organy, a za nimi Sąd I instancji, nie podzieliły powtarzanego przez skarżącego kasacyjnie, zarzutu naruszenia art. 118 k.c. poprzez uznanie, że przepisy dotyczące przedawnienia nie mają zastosowanie w niniejszej sprawie, podnosząc, iż instytucja unormowana w art. 118 k.c. dotyczy przedawnienia roszczeń majątkowych i odnosi się do dochodzenia praw majątkowych. Nie odnosi się natomiast do odrębnego postępowania o składki z ustawy o radcach prawnych i jest irrelewantna co do określenia okresu i wysokości zaległych składek w tym postępowaniu (por. s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA i s 6 decyzji Ministra Sprawiedliwości). W konsekwencji za niezasadne uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty zawarte w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji "art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że przepisy dotyczące przedawnienia (art. 118 k.c.) nie mają zastosowanie w niniejszej sprawie."
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji, zasadzając je na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z a § 2 ust. 1 pkt 5) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).