II GSK 815/10

II GSK 815/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-07-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż
Janusz Zajda
Zofia Borowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Sygn. powiązane
II SA/Ol 150/10 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2010-04-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
art. 6 pkt 1
Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. R. D.-I. "P." S.A. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 150/10 w sprawie ze skargi P. R. D.-I. "P." S.A. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin bez koncesji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę P. R. D.-I. "P." S.A. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin bez koncesji.
Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji podał, że pismem z dnia [...] października 2007 r. Starosta D. zawiadomił P. R. D. I. "P." S.A. w M. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w trybie art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947), wobec stwierdzenia wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji, na działce nr [...], obręb D., gmina I., powiat d. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Starosta D. ustalił Spółce opłatę eksploatacyjną w kwocie 2.105.280 zł za wydobywanie kopaliny bez koncesji na wskazanej wyżej działce.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując, iż przy ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego należy wskazać kto winien wykonać pomiary będące podstawą wymierzenia opłaty oraz podać wielkość wydobytych bez koncesji kopalin.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Starosta D. ustalił Spółce opłatę eksploatacyjną w kwocie 1.679.063,04 zł. Decyzja ta została uchylona przez SKO w O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ze względu na okoliczność, iż organ I instancji wydając decyzję oparł rozstrzygnięcie jedynie na wykonanej przez Spółkę prywatnej opinii, a dokument taki nie mógł stanowić samoistnego dowodu przy wymiarze opłaty eksploatacyjnej mającej charakter kary.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, decyzją z dnia [...] października 2009 r. Starosta D. ustalił skarżącej opłatę eksploatacyjną w kwocie 2.087.208 zł. W uzasadnieniu powołał się na nowy dowód w sprawie - opinię uprawnionego geologa K. Z. działającego w ramach P. G. "P." S.A w W., które sporządziło "Operat obliczeniowy wydobytych mas ziemnych bez wymaganej koncesji z dwóch wyrobisk na działce nr [...], obręb D.". Z treści tego dokumentu organ wywiódł, iż na polu oznaczonym jako W wydobyto bez wymaganej koncesji 622 m3 kopaliny i usunięto 3.636 m3 nadkładu, zaś na polu oznaczonym jako E tej działki - 31.588 m3 kopaliny i 4.126 m3 nadkładu. Łącznie z obydwu pól wydobyto 32.210 m3 kopaliny i usunięto 7.762 m3 nadkładu. Wyliczone przez geodetę objętości wydobytych mas ziemnych zostały przeliczone na tony przez uprawnionego geologa, który pomnożył ilości kopaliny w m3 przez średni ciężar nasypowy równy 1,8 t/m3. W ten sposób wyliczono łączną ilość wydobytej bez wymaganej koncesji kopaliny na 57.978 ton. Podkreślono, że w części obliczeniowej operatu zawarto szczegółowe wyjaśnienia dotyczące przyjętego ciężaru nasypowego, a wyliczeń objętości mas ziemnych dokonano w oparciu o mapy sytuacyjno-wysokościowe znajdujące się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w D.
SKO w O. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że wysokość opłaty eksploatacyjnej została ustalona w sposób prawidłowy. Ustalono, że będący podstawą wyliczeń operat szacunkowy, opracowany w sierpniu 2009 r. na zlecenie organu przez biegłego geologa K. Z. z P. G. "P." S.A. w W., jest rzetelny i wiarygodny. Dodatkowo podkreślono, że jego wyniki są bardzo zbliżone do wyników zawartych w operacie obliczeniowym opracowanym na przełomie stycznia i lutego 2008 r. przez biegłego geologa Z. Z. Odnośnie operatu obliczeniowego z listopada 2009 r. autorstwa geodety M. D. przedstawionego przez Spółkę w toku postępowania odwoławczego Kolegium stwierdziło, iż nie może on być uznany za wiarygodny dowód w sprawie wobec nieprzekonującej treści, jak również z uwagi na fakt, iż określona w nim objętość wydobytych mas ziemi w analizowanych wyrobiskach wynosząca 13.619 m3 rażąco odbiega od objętości podanej przez tegoż samego geodetę w jego operacie z dnia 6 marca 2008 r., wynoszącej wówczas 26.751 m3, co podważa jego wiarygodność.
Na powyższą decyzję P. R. D. I. "P." S.A. w M. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego O.
W piśmie procesowym z dnia 6 kwietnia 2010 r. Spółka zarzuciła, że operat spółki P. nie różnicuje wydobycia ze złoża i odrębnie z przybierek. Wskazano w tym zakresie, iż skoro nie można ustalić ciężaru właściwego nadkładu to nieznana jest podstawa ustalenia ciężaru właściwego kopaliny z przybierek, skoro nigdy nie badano mas ziemnych pod złożem. Wyjaśniono, że kopalina wydobyta z przybierek (poniżej złoża) w znacznej mierze nie spełnia kryteriów kruszywa przydatnego do wykorzystania gospodarczego przez stronę - są to muły, gliny i piaski, dlatego też częściowo była składowana na hałdach obok wyrobiska. Pomiarów tych mas ziemnych nie dokonywano, ich opisu również nie ma w protokole oględzin.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uzasadniając oddalenie skargi stwierdził, że uznał za niewątpliwe, że skarżąca Spółka wydobywała bez koncesji kopalinę ze złoża na działce nr [...], obręb D., gmina I. oraz okoliczność, iż przez cały okres tego wydobycia nie ewidencjonowała wielkości wydobywanej kopaliny - piasku i żwiru. Kwestią sporną pozostała natomiast wielkość wydobytej kopaliny, gdyż skarżąca prezentując opinie geodetów przedstawiające różne wartości wydobycia złoża końcowo jako prawidłowy przedstawiła ostatni operat M. D. z listopada 2009 r., wykonany na podstawie map sporządzonych po splantowaniu nadkładu, czyli po uporządkowaniu terenu, rozparcelowaniu - przesunięciu wydobytego nadkładu. Takie działanie Spółki spowodowało, iż od momentu stwierdzenia wydobywania kopaliny bez koncesji w szczególności na polu nr E na działce nr [...] znacząco uległ zmianie stan tego wyrobiska, zwłaszcza w odniesieniu do stwierdzonego stanu faktycznego ze stycznia/lutego 2008 r., kiedy to przygotowany został na zlecenie Starosty operat obliczeniowy wydobytych mas ziemnych przez Z. Z.
W ocenie Sądu argumentacja Spółki, iż wielkość wydobytej kopaliny winna być ustalona dopiero po splantowaniu nadkładu jest nie do przyjęcia. Skoro skarżąca nie ewidencjonowała wydobycia kopaliny bez koncesji, to nie może zasłaniać się twierdzeniem, iż dopiero po splantowaniu wyrobiska możliwe jest rzeczywiste ustalenie wydobytej kopaliny. Niestosowność tego argumentu wynika już chociażby z faktu, że splantowaniu uległo jedynie wyrobisko oznaczone nr E na działce nr [...], w stosunku do którego na skutek weryfikacji swojego wniosku Spółka nie uzyskała koncesji na wydobycie kopaliny z uwagi na postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego gminy, który nie dopuszczał eksploatacji kruszywa. Eksploatacja tego wyrobiska była prowadzona przez Spółkę także wówczas, gdy powzięła już wiadomość o postanowieniach w planie niedopuszczającym wydobycia kruszywa i na tej podstawie zweryfikowała swój wniosek o wydanie koncesji na wydobycie jedynie w stosunku do pola W na tej działce. Pole W nie zostało splantowane, prowadzona jest jego eksploatacja na podstawie decyzji koncesyjnej z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] wydanej przez Starostę D. Z tego też względu nie byłoby możliwym, w oparciu o wnioskowaną metodę obliczenia wydobytej kopaliny po dokonanym splantowaniu, określenie wydobycia kopaliny ze złoża nr W, skoro nadal jest tam już prowadzona eksploatacja na podstawie posiadanej koncesji. Poza tym przyjęcie takiego sposobu wyliczenia wydobytej kopaliny nie prowadziłoby do ustalenia rzeczywistej jej wielkości z uwagi na okoliczność, iż Spółka po wyeksploatowaniu złoża oznaczonego jako E mogła nawieźć ziemię z innych wyrobisk celem pomniejszenia wyniku wydobytej kopaliny po splantowaniu, co mogłoby mieć teoretycznie miejsce.
Sąd dokonał analizy przedstawionych w sprawie trzech operatów i stwierdził, iż prawidłowo Kolegium przyjęło, że jedynie opinia sporządzona w sierpniu 2009 r. przez geologa K. Z. z P. G. "P." S.A. w W. pt. "Operat obliczeniowy wydobytych mas ziemnych bez wymaganej koncesji z dwóch wyrobisk na działce nr [...], obręb D." może stanowić podstawę do obliczenia ilości wydobytej kopaliny w tej sprawie. Jako jedyna zawiera bowiem wszystkie elementy opisowe, w sposób spójny i jasny przeprowadzone obliczenia wraz ze szczegółowymi wyliczeniami wydobytych mas ziemi. Ustalona na tej podstawie opłata eksploatacyjna jest oparta na dokumentach urzędowych, jakie stanowią mapy sytuacyjno-wysokościowe przyjęte do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w D. W opinii tej biegły stan wyjściowy terenu pod wyrobiskami ustalił na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 dla działki nr [...] w miejscowości D. autorstwa uprawnionego geodety M. K., przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w D. w dniu 28 lutego 2006r. pod nr [...], a zatem był to stan istniejący na spornej działce nr [...] sprzed rozpoczęcia wydobycia przez Spółkę, natomiast stan po wydobyciu mas ziemnych bez koncesji ustalono na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 dla działki nr [...] w miejscowości D. autorstwa uprawnionego geodety M. K., przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w D. w dniu 20 grudnia 2007 r. pod nr [...], czyli po stwierdzeniu wydobywania kopaliny bez koncesji oraz po wydaniu przez Starostę D. decyzji z dnia [...] maja 2007 r. nakazującej Spółce w trybie natychmiastowym wstrzymanie wydobywania piasku i żwiru z działki nr [...]. W sporządzonym opracowaniu obliczeń dokonano osobno dla każdego wyrobiska, z podziałem na kopalinę i nadkład oraz końcowo podano wartości sumaryczne. Objętość nadkładu obliczono podstawiając jego grubość podaną w dokumentacji geologicznej złoża D. III, która została sporządzona przed wystąpieniem przez Spółkę o uzyskanie koncesji na wydobycie piasku i żwiru z tego złoża.
Zarzuty odnośnie nieprecyzyjnego i hipotetycznego ustalenia ilości kruszywa wydobytego bez koncesji Sąd I instancji uznał za nietrafne. Geodeta w ostatniej opinii wskazał, że średnia grubość nadkładu, którą uwzględnił w swoim opracowaniu, czy też miąższość złoża podane w dokumentacji złoża D. III można uznać za miarodajne, gdyż zostały one pomierzone na podstawie wierceń wykonanych specjalnie na cele tej dokumentacji, są zatem wynikiem bezpośrednich badań terenowych. Z kolei ciężar nasypowy kopaliny zapożyczony z dokumentacji pobliskiego złoża nie ma żadnych podstaw empirycznych dla złoża D. III, przez co może być obarczony dużym marginesem błędu. Podkreślono wyraźnie, że uzyskane wyniki w tonach przedstawiono osobno dla każdego wyrobiska oraz sumarycznie dla obu wyrobisk, z tym że w takiej formie możliwe było jedynie podanie ilości wydobytej kopaliny nie zaś nadkładu, gdyż jego ciężar nasypowy nie jest możliwy do ustalenia.
Na tle tak wyjaśnionego mechanizmu przygotowanego operatu i techniki dokonanych wyliczeń, Sąd nie uznał skuteczności zarzutu braków w sporządzeniu map przesuniętego nadkładu i niedokonywania jego bezpośrednich pomiarów, gdyż przedmiotem ustalenia nie była wielkość przesuniętego nadkładu i wyliczenia jego pomiarów lecz wielkość wydobytej kopaliny. Wobec wyjaśnień zawartych w operacie oraz dokonanych obliczeń różnic wysokościowych wyrobisk pomiędzy stanem przed dokonaniem wydobycia bez koncesji oraz po stwierdzeniu tego faktu, nie było podstaw do podważania operatu przyjętego przez organy za podstawę ustalenia podwyższonej opłaty za naruszenie art. 85a ust. 1 ustawy górniczej.
Odnośnie zarzutu poboru kopaliny z przybierek, który nie został uwzględniony przy wyliczeniu opłaty i ją bezpodstawnie powiększa, Sąd podał, że skoro P. nie prowadziło ewidencji wydobycia kruszyw przed uzyskaniem koncesji, nie sposób teraz ustalić z aptekarską dokładnością zakresu prac wydobywczych Spółki.
Co do zarzutu pominięcia istotnych rozbieżności dotyczących ilości przestrzennej wydobytej kopaliny w porównaniu z wyliczeniami zawartymi w opinii pierwotnej sporządzonej w styczniu/lutym 2008 r. przez Z. Z. oraz prywatnej opinii z listopada 2009 r. geodety M. D., Sąd nie dostrzegł takich rozbieżności, które dyskredytowałyby ostatnią opinię, w oparciu o wyliczenia której wydano skarżoną decyzję.
Odnośnie opinii Z. Z., WSA podał, że Spółka kwestionowała jej ustalenia z uwagi na okoliczność, iż to nieuprawniony podmiot - nieposiadający uprawnień w tym przedmiocie, dokonał obliczenia przestrzennego wielkości wydobytej kopaliny, a następnie ustalił jej ciężar. Z uwagi na tę okoliczność Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji, nakazując uzupełnienie materiału dowodowego co do określenia wielkości wydobycia na podstawie obliczeń uprawnionego geologa i geodety. Wobec tego, według Sądu, nie sposób zarzucać, iż ostatnia opinia różni się nieznacznie od pierwotnej, skoro ta została wykonana przez nieuprawniony podmiot oraz nie zawierała wszystkich dokładnych opisów oraz wyjaśnienia mechanizmu dokonanego obliczenia.
Odnośnie natomiast opinii prywatnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę M. D., Sąd wskazał, iż opinia z listopada 2009 r. nie stanowi pierwszego stanowiska w tej sprawie przedstawionego przez tego geodetę. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pierwszy operat tego geodety sporządzony 6 marca 2008 r., gdzie w oparciu o te same mapy sytuacyjno-wysokościowe dokonuje obliczeń sumarycznych z obu wyrobisk W i E. I tak, wielkość wydobycia stanowi 31.670 m³, zaś po odjęciu nadkładu 26.751 m³. Jak zatem wynika z porównania wyników tych dwóch operatów różnica w wydobyciu sięga jedynie 540 m³, a nie jak podała skarżąca 710 m³, co stanowi ok. 1,5% różnicy i mieści się w granicach błędu. Jednakże w dalszym toku postępowania geodeta M. D. aktualizował swój pierwotny operat, wprowadzając do niego zmiany. I tak, 20 października 2008 r. dokonał korekty wyliczenia, stwierdzając potrzebę zwiększenia wielkości nadkładu do 7378 m³, co po jego odliczeniu daje wielkość wydobycia na poziomie 24.292 m³. Następnie w dniu 20 listopada 2009 r. ten sam geodeta sporządzał dokument pod nazwą "Operat obliczeniowy, inwentaryzacja wyrobiska żwiru obliczenia objętości mas ziemi", z którego wynikało, iż na podstawie własnych pomiarów wyrobiska ustalił wielkość mas ziemnych przesuniętych na poziomie 19.455,69 m³, co po odjęciu nadkładu daje wielkość 13.619 m³. Sąd zauważył, że wielkość ta w sposób rażący odbiega od wskazanych w dwóch wcześniejszych operatach, jak również dotknięta jest błędem merytorycznym, gdyż geodeta ten dwukrotnie oblicza wielkość nadkładu co według Sądu powoduje, iż wynik ten nie może być uznany za wiarygodny i miarodajny dla obliczenia wielkości wydobytej kopaliny. Poza tym przedstawione obliczenie dotyczy jedynie wyrobiska oznaczonego jako Pole E, które uległo splantowaniu, natomiast obliczenie to pomija wielkość wydobycia z Pola W, na którym także dokonywano wydobycia bez koncesji. Okoliczność, iż w dniu [...] września 2008 r. Spółka uzyskała koncesje na wydobycie kopaliny z Pola W nie oznacza natomiast, iż wcześniejsze bezprawne działanie zostaje sanowane. Tym samym ciąży na niej obowiązek poniesienia z tego tytułu podwyższonej opłaty eksploatacyjnej, o której mowa w art. 85a ust. 1 ustawy górniczej.
Wobec powyższego WSA za niezasadne uznał zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 - r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako: k.p.a. i orzekł powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. R. D.-I. "P." S.A. w M., zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w O. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Orzeczeniu zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ WSA w O. nie wziął pod uwagę, że brak fizycznych pomiarów nadkładu złożonego na skarpie miał wpływ na ustalenie ilości wydobytej kopaliny. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 6 Prawa geologicznego i górniczego, poprzez przyjęcie, że materiały wydobyte z przybierek (spod złoża), takie jak muły, gliny, piaski nieprzydatne gospodarczo i dlatego składowane na skarpie - stanowią również podstawę do naliczenia opłat za wydobycie kopaliny bez koncesji, co stanowiło naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, ponieważ wydobycie tych materiałów nie mogło przynieść korzyści gospodarczej.
Strona podniosła, że bezpośrednie badania terenowe obejmowały złoże, nie obejmowały materiału wydobytego z przybierek. Materiał ten w znacznej mierze nie był przydatny gospodarczo i był składowany na hałdach obok wyrobiska wraz z nadkładem. Z Pola "E" zostało wydobytych 23,52 tys. Mg, z przybierek, co wynika z operatu sporządzonego przez geologa Z. Z. Operat "P." S.A., stanowiący podstawę ustalenia wysokości opłat za wydobycie bez koncesji, nie zawierał podziału na wydobycie ze złoża i wydobycie z przybierek. Wątpliwości budziło więc ustalenie jednolitego ciężaru właściwego dla materiału ze złoża i z przybierek.
Skarżąca podniosła, że na żadnym etapie postępowania nie dokonano bezpośrednich pomiarów materiału zgromadzonego na skarpie. Skoro ilość wydobytej kopaliny została ustalona na podstawie bezpośrednich badań geodezyjnych, to w taki sam sposób winna być ustalona ilość przesuniętego nadkładu. Nie ma żadnego dowodu na to, że ilość faktycznie przesuniętego nadkładu odpowiada ilości wynikającej z dokumentacji. Brak ustalenia ilości przesuniętego nadkładu na podstawie bezpośrednich badań geodezyjnych jest dowodem na to, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego w sprawie, w rezultacie czego doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dodatkowo strona podkreśliła, że na Polu "E" Z. Z. ustalił ilość przesuniętego nadkładu na 2,97 tys. m3 a biegły K. Z. na 4,126 m3.
Nieuwzględnienie przez Sąd okoliczności, że na skarpach wokół wyrobiska były gromadzone przez stronę nieużyteczne materiały z przybierek (spod złoża), doprowadziło również do naruszenia art. 6 Prawa geologicznego i górniczego. Materiał zgromadzony na skarpach, w tym piaski, mułki i gliny pochodzące z przybierek, były bezużyteczne i dlatego nie mogły przynieść korzyści gospodarczej, dlatego też winny być odliczone od wydobycia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2, stanowiących podstawę nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły.
Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., "gdyż nie wziął pod uwagę, że brak fizycznych pomiarów nadkładu złożonego na skarpie miał wpływ na ustalenie ilości wydobytej kopaliny". Z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. wynika obowiązek uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania innych niż dające podstawę jego wznowienia tylko wtedy, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad prawnych ani nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W szczególności należy przychylić się do oceny Sądu, że istota zagadnienia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia wielkości wydobytej kopaliny, a to z uwagi na treść art. 85a ust. 1 cyt. ustawy. Trafnie też uznał Sąd I instancji, iż w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że podstawą ustalenia wielkości wydobytej kopaliny bez koncesji winien być operat obliczeniowy sporządzony przez geologa i geodetę z P. G. "P." S.A. w W. Wysokość opłaty, o której mowa w art. 85a cyt. ustawy jest bowiem uzależniona od rzeczywistej ilości wydobytej kopaliny. Ustalenie ilości wydobytego kruszywa winno nastąpić przez obmiar geodezyjny mas ziemi objętej prowadzoną działalnością. W taki też sposób nastąpiło ustalenie wielkości wydobytej kopaliny bez koncesji w niniejszej sprawie. Z operatu, stanowiącego podstawę dokonanych w sprawie ustaleń, wynika jednoznacznie, że obliczenia objętości mas ziemnych wydobytych z wyrobisk na działce nr [...] (Pole W i Pole E) dokonano przy uwzględnieniu stanu na gruncie przed rozpoczęciem wydobycia bez koncesji oraz stanu stwierdzonego po wydobyciu mas ziemnych bez koncesji. Wyliczeń tych dokonano poprzez uwzględnienie sporządzonych pomiarów geodezyjnych w tych okresach, udokumentowanych na mapach sytuacyjno-wysokościowych sporządzonych przez uprawnionych geodetów, przyjętych do właściwych zasobów dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. W operacie, będącym podstawą dokonanych w sprawie ustaleń, szczegółowo wyjaśniono, iż poprzez skanowanie i kalibrację dostępnych materiałów (sekcje map zasadniczych) oraz ich wektoryzację utworzono model przestrzenny obiektu – stan przed rozpoczęciem wydobywania i stan zinwentaryzowany w grudniu 2007 r. Następnie z różnicy objętości obu utworzonych w ten sposób brył obliczono objętość wydobytych mas ziemi, odejmując uprzednio nadkład obliczony jako iloczyn powierzchni obiektu i grubości nadkładu wynikającego z badań geologicznych przeprowadzonych przez uprawnionego geologa G. P. we wrześniu 2006 r. Dla obu obiektów – Pole E i Pole W procedura przeprowadzonych obliczeń była analogiczna, z tą różnicą, iż dla Pola E nadkład wynosił 0,6 m, natomiast dla Pola W nadkład wynosił 1,5 m (str. 1 "Sprawozdanie techniczne" operatu technicznego obliczenia objętości mas ziemi stanowiącego załącznik do przedmiotowego operatu). Przyjęty mechanizm i technika dokonanych wyliczeń nie daje więc żadnych podstaw do uznania, że w stosunku do ilości ustalonego nadkładu nie przeprowadzono bezpośrednich pomiarów geodezyjnych. Tego rodzaju zarzut stawiany w skardze kasacyjnej wskazuje na niezrozumienie techniki przeprowadzonych wyliczeń. Zauważyć należy, że z uwagi na fakt, iż zdejmowanie nadkładu przy eksploatacji odkrywkowej jest kosztowne, przygotowywana dokumentacja geologiczna złoża kopaliny zawiera stosowne parametry techniczne dotyczące nadkładu pokrywającego dane złoże kruszywa naturalnego.
W operacie, będącym podstawą przyjętych w sprawie ustaleń co do wielkości wydobytej kopaliny, uwzględniono grubość nadkładu podaną w dokumentacji geologicznej złoża D. III, wynoszącą średnio 0,6 m dla Pola E i średnio 1,5 m dla Pola W. Uwzględniając te dane techniczne, w operacie szczegółowo obliczono objętość nadkładu, co z kolei umożliwiło obliczenie wielkości wydobytej kopaliny.
Szczegółowy mechanizm przeprowadzanych wyliczeń w tym zakresie, uwzględniający bezpośredni obmiar geodezyjny, przedstawiony został – jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny – w tzw. sprawozdaniu technicznym operatu. Tym samym za chybiony należano uznać zarzut co do braku fizycznych pomiarów nadkładu, a w konsekwencji zarzut, iż przeprowadzony w operacie technicznym sposób obliczenia objętości nadkładu uniemożliwił prawidłowe ustalenie ilości wydobytej kopaliny. W uzasadnieniu tego zarzutu nie wykazano w żaden sposób, aby przyjęty mechanizm obliczenia objętości nadkładu miał bezpośredni negatywny wpływ na ustalenie ilości wydobytej kopaliny. Bezzasadne jest przy tym odwoływanie się do tego, że na Polu E Z. Z. ustalił ilość przesuniętego nadkładu na 2,97 tys. m3, a K. Z. na 4.126 m3.
Sąd I instancji w sposób wyjątkowo wnikliwy, wszechstronny, logiczny i rzetelny, dokonując analizy wszystkich sporządzonych w sprawie operatów, wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że organy trafnie przyjęły, iż opinia Z. Z. nie mogła stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości stanowisko to podziela.
Chybiony też jest zarzut, że bezpośrednie badania terenowe obejmowały złoże, a nie obejmowały materiału wydobytego z przybierek. Przybieranie polega na urabianiu otaczających skał płonnych stropowych lub spągowych przy prowadzeniu wyrobiska w złożu, gdy wysokość wyrobiska przekracza grubość złoża. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w operacie, będącym podstawą przyjętych ustaleń co do wielkości wydobytej kopaliny bez koncesji, przedstawiono szczegółowy sposób obliczenia objętości mas ziemnych wydobytych z wyrobisk, wyszczególniając w nich kopaliny i nadkład. Podstawą przyjęcia tego rodzaju podziału wydobytych mas ziemnych była przedstawiona przez stronę skarżącą dokumentacja geologiczna kat. C1, która była przecież podstawą do wydania stosownej decyzji koncesyjnej obejmującej złoże D. III. Z dokumentacji tej wynikało, że w obrębie złoża D. III znajdują się dwa wyrobiska na działce nr [...], w obrębie Pól E i W.
Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. przed Sądem I instancji pełnomocnik skarżącej Spółki przyznał, że wydobywanie kruszywa następowało z przybierek (k. 37 akt sąd.). Zatem zarzut, iż bezpośrednie badania terenowe nie obejmowały materiału wydobytego z przybierek tylko ze złoża, w sytuacji gdy przedmiotem obmiarów był teren całego wyrobiska, jest chybiony. Formułowanie zarzutu o treści: "Wątpliwości budzi ustalenie jednolitego ciężaru właściwego dla materiału ze złoża i z przybierek", bez jednoczesnego wskazania jaki to ewentualnie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, nie może być uznane za zasadne.
Z tych wszystkich względów zarzut, iż Sąd I instancji wadliwie uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., należało uznać za bezzasadny. W konsekwencji za chybiony należało uznać zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania.
Nie jest też trafny zarzut oparty na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a dotyczący naruszenia art. 6 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy zauważyć, że powołany art. 6 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze składa się z 17 jednostek redakcyjnych, wyszczególnionych w punktach 1, 2, 3, 4, 5, 5a, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 i 16. Uzasadnienie omawianego zarzutu wskazuje, iż dotyczy on art. 6 pkt 1 cyt. ustawy, zawierającego definicję kopaliny. W myśl powołanego ostatnio przepisu, złożem kopaliny jest takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji stałych, gazowych i ciekłych, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. W doktrynie wskazuje się, że "w świetle definicji przyjętej w art. 6 pkt 1 p.g.g. do obrony jest zatem konkluzja, że "złożem kopaliny" w istocie może być każda część górotworu lub gruntu, w tym (wbrew gramatycznemu sformułowaniu) bez względu na jej wartość bądź użyteczność gospodarczą" (por. A. Lipiński, R. Mikosz "Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz", ABC 2003, komentarz do art. 6 ustawy). W orzecznictwie sądowym na tle regulacji zawartej w art. 6 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego podkreśla się, że bez znaczenia jest dla ustalenia wydobywania określonej kopaliny ze złoża, czy kopalina taka – z założenia mogąca hipotetycznie przynieść korzyść gospodarczą – faktycznie korzyść taką przynosi (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 379/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający niniejszą sprawę powyższe poglądy podziela.
Powyższe oznacza, że bez znaczenia jest czy materiał, który został pozyskany z tzw. przybierek mógł przynieść skarżącej korzyść gospodarczą, czy też nie. Podkreślenia przy tym wymaga, iż podstawą ustalenia należnej opłaty eksploatacyjnej było ustalenie wielkości wydobytej bez koncesji kopaliny, których to ustaleń strona skarżąca skutecznie w ramach sformułowanych zarzutów nie zakwestionowała. Ponownego podkreślenia wymaga, że na rozprawie przed WSA w O. pełnomocnik Spółki przyznał, że wydobywanie kruszywa następowało z przybierek. Brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że podstawą do naliczenia opłaty eksploatacyjnej były inne materiały aniżeli wydobyta kopalina w rozumieniu art. 6 pkt 1 Prawa geologicznego i górniczego.
Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia art. 6 pkt 1 ww. ustawy należało uznać za chybiony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.