II GSK 813/23

II GSK 813/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VI SAB/Wa 112/22 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2023-02-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8, art. 58 § 1 pkt 6 i § 3, art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a, art. 175 § 1  3,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2023 r. sygn. akt VI SAB/Wa 112/22 w przedmiocie odrzucenia skargi M. Ł. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie nadzoru nad zarządzaniem ruchem drogowym postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
M.Ł. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie nadzoru nad zarządzaniem ruchem drogowym w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 6 lutego 2023 r., sygn. akt VI SAB/Wa 112/22, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) odrzucił skargę M. Ł. (dalej: skarżąca) i zwrócił ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną na postanowienie Sądu pierwszej instancji domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, a także zrzekła się rozprawy.
Skargą kasacyjną zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia:
naruszenie przepisów art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne ponieważ nadzór wykonywany przez Wojewodę nad zarządzaniem ruchem na drogach: wojewódzkich; powiatowych; gminnych; publicznych położonych w mieście stołecznym Warszawie nie stanowi innego/innej niż określone w przepisie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa a przez to niedopuszczalne jest skarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. podczas gdy czynności nadzoru Wojewody wykonywane w trybie przepisu art. 10 ust. 2 i 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowią inne akty lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a. poprzez ich pominięcie i niezastosowanie w sprawie z uwagi na uznanie przez Sąd, że wniesienie skargi na bezczynności Wojewody w sprawie nadzoru wykonywanego w trybie przepisów art. 10 ust. 2 i 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest niedopuszczalne albowiem czynności te nie mieszczą się katalogu spraw o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 1-4 p.p.s.a., w których sprawowana jest kontrola sądowa przez sądy administracyjne podczas gdy czynności nadzoru Wojewody wykonywane w trybie przepisu art. 10 ust. 2 i 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowią inne akty lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w przepisie art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a., przez co Wojewoda może dopuścić się bezczynności lub przewlekłego prowadzenie postępowania w przypadku o którym mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a;
b) naruszenie przepisu art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 10 ust. 2 i ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez ich pominięcie i niezastosowanie w sprawie z uwagi na uznanie, ustawodawca nie przewidział dla organu "jakiegoś nakazu działania" oraz że Wojewoda w ramach czynności nadzoru nad zarządzeniem ruchem drogowym kieruje się (jedynie) ważnym interesem ogólnospołecznym bądź koniecznością zapewnienia ruchu tranzytowego, a nie przede wszystkim zapewnieniem zgodności organizacji ruchu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz że w zakresie tego nadzoru nie jest związany żadnymi terminami podczas gdy Wojewoda ma nie tylko kompetencję ale obowiązek podjęcia czynności nadzoru z urzędu i to niezwłocznie, gdy stwierdzi (np. po sygnalizacji) że zatwierdzona organizacja ruchu narusza przepisy prawa, co wynika z samej istoty nadzoru, z przepisu art. 10 ust 2 i 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ale również z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, czy z zasad ogólnych takich jak choćby z przepisów art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 6, 7 i 8 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację oraz uzasadnienie wniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została uwzględniona.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyłącza zatem przy rozstrzygnięciach oddalających skargę kasacyjną odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek prawny, obwarowana została przymusem sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.), co ma zapewnić skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem oceniać, czy Sąd I instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie zatem określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy lub ogólnikowy, skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez WSA lub działające w sprawie organy.
Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób, w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie, nie spełnia ona bowiem powyższych wymogów. Jest ona wadliwa zarówno gdy chodzi o sformułowanie procesowych i materialnoprawnych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie.
Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarga kasacyjna powołuje w podstawie zaskarżenia naruszenie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W dalszej części wskazuje poszczególne przepisy, jednak nie wiąże tych przepisów z właściwą podstawą kasacyjną. Takie działanie jest wadliwe, przypisanie naruszeń prawa do właściwej podstawy z art. 174 p.p.s.a. jest obowiązkiem strony, bo pociąga istotne skutki prawne. W judykaturze nie budzi wątpliwości stanowisko, w myśl którego skarga kasacyjna nie może być uznana za skuteczną, jeżeli podważa poprawność skarżonego wyroku zarzutami stawianymi w ramach niewłaściwej podstawy kasacyjnej. Inaczej rzecz ujmując, za wadliwy należy uznać zarzut naruszenia przepisów procesowych podnoszonych w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc naruszenia prawa materialnego. Tak samo należy ocenić sytuację odwrotną, czyli kwestionowanie prawa materialnego poprzez podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. NSA nie ma podstaw do kwalifikowania poszczególnych naruszeń w ramach właściwej podstawy kasacyjnej.
Brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w wyjaśnieniu istoty podnoszonych naruszeń spowodowały, że została ona rozpatrzona przez NSA po zrekonstruowaniu zarzutów na podstawie ich uzasadnienia zawartego w skardze kasacyjnej (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09; to i kolejne cytowane poniżej orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i jedynie w tych granicach, które NSA zidentyfikował na podstawie tego uzasadnienia, co istotnie ograniczyło zakres przeprowadzonej przez NSA kontroli zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się do zarzucanego naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie natomiast z regulacją zawartą w 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, 868, 996 i oraz 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych.
Stosownie zatem do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Bezczynność zatem oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazywał już, że skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej, niemniej może być złożona jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 419/18, CBOIS).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Wojewody Mazowieckiego w zakresie czynności nadzoru nad zarządem ruchem drogowym w Warszawie. Należy stwierdzić, że z treści przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2019r., poz. 450 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych do ww. ustawy wynika, że nadzór nie jest dokonywany w drodze decyzji administracyjnej, nie stanowi bowiem załatwienia sprawy indywidualnej, nie jest aktem skierowanym do indywidualnie oznaczonego adresata i nie dotyczy zindywidualizowanych praw i obowiązków. Jest to czynność nienosząca znamion aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, który mógłby podlegać kontroli sądowej.
Pogląd ten potwierdza treści uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13, ONSAiWSA 2015/1/2), w której przesądzono, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729; dalej w skrócie : rozporządzenie z 2003 r.) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
W treści uzasadnienia powyższej uchwały NSA wskazano, że § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. "(...) w ramach tych czynności przewiduje m.in. sporządzanie projektów organizacji ruchu (pkt 1 lit. a), przedstawienie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia (pkt 1 lit. d), rozpatrywanie projektów organizacji ruchu (pkt 1 lit. c), przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji (pkt 1 lit. e) oraz sprawowanie nadzoru (pkt 1 lit. f-h). Obejmuje zatem szereg czynności o różnym co prawda charakterze i skutkach, których cechy wskazują wszak na charakter typowo organizatorski i faktyczny, nienoszący znamion aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jedynie zatwierdzenie organizacji ruchu wykazuje pewne inne cechy, zwłaszcza w sferze skutków zewnętrznych, co pozwoliło na uznanie go za akt objęty kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne. Przeto z faktu umieszczenia tego aktu wśród czynności organizacyjno-technicznych nie można wywieść podstawy do zaliczenia go do grupy aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Poza tym na gruncie tych przepisów trudno wyprowadzić formę działania organu zarządzającego ruchem, formę rozumianą tu jako określony typ aktywności organu administracyjnego z zakresu czynności prawnych zmierzających do powstania, zmiany lub ustania stosunku prawnego." W cytowanej uchwale NSA podkreślił dodatkowo, że o uznaniu czynności zatwierdzenia organizacji ruchu za akt prawny podlegający kontroli sądowej przesądzają skutki zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszące się do powstania sytuacji prawnej przez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym, a więc nie ograniczające się do zakresu organizacyjno-technicznego, i są ponadto czynnością jednorazową (tak np. NSA w wyroku z 8 marca 2012 r., I OSK 1993/11).
Z treści zatem uzasadnienia tej uchwały NSA jednoznacznie wynika, że wszelkie inne czynności niż zatwierdzenie organizacji ruchu nie mogą zostać zaliczone do grupy aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 lub 6 p.p.s.a., a w konsekwencji nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego bezczynność w ich podejmowaniu.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji, że wniesiona skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna.
W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 181 § 2 i art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
W odniesieniu do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do tej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.