II GSK 811/10

II GSK 811/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /sprawozdawca/
Janusz Zajda
Zofia Borowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 101/10 - Wyrok WSA w Warszawie z 2010-04-12
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 133 poz 848
art. 102
Ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
106 § 3 w zw. z § 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 kwietnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 101/10 w sprawie ze skargi Ł. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o uchylenie mandatu karnego kredytowanego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 12 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 101/10, oddalił skargę Ł. S. (dalej ukarany, skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej organ administracji, Minister) z [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o uchylenie mandatu karnego kredytowanego.
Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że 29 maja 2009 r. Ł. S. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek w sprawie uchylenia mandatu karnego kredytowanego w trybie nadzoru nad postępowaniem mandatowym jaki sprawuje minister właściwy do spraw wewnętrznych. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w momencie przyjmowania i podpisywania mandatu karnego przebywał w szpitalu i był w szoku powypadkowym, dlatego nie był w pełni świadomy, co do czynności podpisywania mandatu karnego.
W odpowiedzi na wniosek ukaranego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z 9 lipca 2009 r. wyjaśnił, że nie posiada kompetencji do uchylenia lub wzruszenia prawomocnego mandatu karnego kredytowanego.
Ł. S. nie zgodził się z formą wypowiedzi organu administracji i 21 września 2009 r. wniósł pismo o wydanie w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej.
Minister w odpowiedzi – [...] września 2009 r wydał decyzję i umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem Ł. S. Organ administracji w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że rozpatrzenie wniosku o uchylenie mandatu karnego kredytowanego nałożonego na wnioskodawcę nie jest możliwe z uwagi na nieistnienie uprawnienia do władczego rozstrzygnięcia w tej kwestii po stronie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Ł. S. nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem i 8 października 2009 r. ponowne złożył wniosek o rozpatrzenie sprawy.
Minister – [...] listopada 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy uprzednio wydane przez siebie rozstrzygnięcie. Organ administracji uzasadniając swoje stanowisko odniósł się do istoty sprawowania nadzoru i wskazał, że w świetle przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz Konstytucji RP brak jest prawnych możliwości uchylenia przez Ministra prawomocnego mandatu karnego. Kompetencje w tym względzie zgodnie z art. 101 ustawy z 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 133 poz. 848 ze zm.; dalej k.p.s.w.) przysługują wyłącznie sądowi i to w ściśle określonych przypadkach. Zdaniem organu postępowanie jest bezprzedmiotowe.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu administracji Ł. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę podtrzymał wcześniejszą argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Skarżący pismem z 23 marca 2010 r. podtrzymał zarzuty złożone w skardze i wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z akt sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym w S. - VII Zamiejscowym Wydziałem Karnym z siedziba w P., sygn. akt. [...], podnosząc iż w tym postępowaniu odmówiono mu sądowej kontroli mandatu podkreślając raz jeszcze, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji właściwy jest w tej sytuacji do uchylenia mandatu karnego kredytowanego.
WSA w W. oddalając skargę podkreślił, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się w sprawie uchybień prawa, które winny skutkować uchyleniem skarżonego orzeczenia i uznał, iż rozstrzygnięcie będące przedmiotem skargi jest prawidłowe. Sąd dalej zaznaczył, że kontrolowane postępowanie zostało zainicjowane pismem skarżącego z 29 maja 2009 r. w sprawie uchylenia przez organ nadzoru - Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w trybie art. 102 k.p.s.w. prawomocnego mandatu kredytowanego. Kwestią sporna stanowiło ustalenie czy ten przepis daje organowi sprawującemu nadzór możliwość uchylenia bądź "anulowania" prawomocnego mandatu karnego.
Sąd I instancji wskazał, iż w świetle przepisów w postępowaniu mandatowym można nakładać grzywnę w drodze mandatu karnego kredytowanego, wydawanego ukaranemu z pośrednictwem odbioru. Mandat taki powinien zawierać pouczenie o obowiązku uiszczenia grzywny w terminie 7 dni od daty przyjęcia mandatu oraz o skutkach nieuiszczenia grzywny w terminie. Staje on się prawomocny z chwilą przyjęcia pokwitowania jego odbioru przez ukaranego – art. 98 §3 k.p.s.w.
Sąd dalej wyjaśnił, że kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia przewiduje możliwość i procedurę postępowania w zakresie zaskarżania prawomocnych mandatów karnych a zgodnie z art. 101 k.p.s.w. mandat karny podlega uchyleniu, jeżeli grzywnę nałożono za czyn niebędący czynem zabronionym jako wykroczenie, na wniosek ukaranego złożony w zawitym terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się mandatu lub z urzędu. Prawomocny mandat karny uchyla sąd właściwy do rozpoznania sprawy, na którego obszarze działania została nałożona grzywna – art. 101 §2 k.p.s.w.
Skarżący zwrócił się do sądu o uchylenie prawomocnego mandatu karnego kredytowanego. Sąd Rejonowy w S. - Zamiejscowy VII Wydział Grodzki w P. (sygn. akt [...]) postanowieniem z [...] lipca 2009 r. odmówił ukaranemu uchylenia mandatu, zaś postanowieniem z [...] listopada 2009 r. odmówił zainteresowanemu przywrócenia terminu do złożenia wniosku o uchylenie mandatu karnego kredytowanego - serii [...].
W tej sytuacji ukarany domaga się uchylenia prawomocnego mandatu kredytowanego przez organ administracji publicznej – ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który z mocy art. 102 k.p.s.w. sprawując nadzór nad postępowaniem mandatowym, w ocenie skarżącego, jest organem właściwym do wydania takiej decyzji.
W ocenie Sądu I instancji interpretując nadzór nad postępowaniem mandatowym powierzony ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, o czym mowa w art. 102 k.p.s.w., bez określenia władczych uprawnień - środków nadzoru wynikających wprost z przepisów prawa należy zauważyć, iż przepis ten daje organowi nadzoru jedynie możliwości reagowania na uchybienia w działaniu organu mandatowego, natomiast nie daje podstaw do uchylenia prawomocnego mandatu. Sąd wskazał, że brak właściwości Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do uchylenia mandatu karnego wynika również, jak słusznie organ zauważa z braku wyraźnie określonej normy kompetencyjnej do takiego działania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, co do formy przyjętego w zaskarżonych decyzjach rozstrzygnięcia i stwierdził brak przedmiotu postępowania w sprawie niniejszej poprzez nieistnienie takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z przepisów prawa materialnego.
Bezprzedmiotowości postępowania art. 105 ustawy z 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.) występuje jest wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
W świetle powyższych rozważań, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.
Ł. S. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się: 1) jego uchylenia w całości i przekazaniu sprawy WSA w W. w celu ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 102 k.p.s.w., polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ma kompetencji do uchylenia mandatu karnego kredytowanego w trybie nadzoru - gdy tymczasem prawidłowa interpretacja przepisu art. 102 taką kompetencję mu przyznaje, co w konsekwencji, mimo oczywistej zasadności, skargi doprowadziło do jej oddalenia;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zaś naruszenie przepisu art. 106 § 3 w zw. z § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.; dalej kpc), polegające na dokonaniu powierzchownej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności zaś zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z dokumentów z akt sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym w S. Zamiejscowym VII Wydziałem Karnym w P. (sygn. akt: [...]), z których jednoznaczne wynika, iż Ł. S. zamknięto drogę sądową do uchylenia mandatu karnego w sytuacji gdy został nałożony wadliwe, z naruszeniem przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej w P. przepisów proceduralnych; a także zaniechanie dokonania szczegółowej analizy akt sprawy zawisłej przed WSA w W. poprzez ograniczenie się do podzielenia stanowiska przeciwnika skargi tj. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, pominięcie stanowiska przedstawionego przez skarżącego, w szczególności zaniechanie przywołania jakichkolwiek argumentów, które uzasadniałyby tezę WSA w W. przyjętą jako podstawę uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o oddalenie
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.
Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania.
NSA nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej, co do naruszenia przepisów postępowania polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji przeprowadzenia dowodu z dokumentów z akt sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym w S. Zamiejscowym - VII Wydział Karny w P. (sygn. Akt. [...]).
W świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie stosowanie do § 5 tego artykułu do postępowania dowodnego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego.
NSA uznał, że skarżący nietrafnie zarzucił naruszenie w/w przepisu, gdyż przeprowadzenie dowodu z dokumentu polega na zapoznaniu się sądu i stron z treścią dokumentu i odbywa się w ten sposób, że na rozprawie sąd przegląda, okazuje stronom i odnotowuje dokument. Strony mają prawo do zgłaszania uwag i oświadczeń odnoszących się do przeprowadzonego dowodu (szerzej por. K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 30 i n.; T. Ereciński, Z problematyki dowodu z dokumentów w sądowym postępowaniu cywilnym (w:) Studia z prawa postępowania cywilnego. Księga pamiątkowa ku czci Zbigniewa Resicha, red. M. Jędrzejewska, T. Ereciński, Warszawa 1985, s. 75 i n.; K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, Sam. Teryt. 2002, nr 7-8, s. 51). Z analizy akt niniejszej sprawy wynika, iż Sąd I instancji zapoznał się z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 2009r. Ponadto na rozprawie - 12 kwietnia 2010 r. pełnomocnik skarżącego nie zgłaszał uwag i oświadczeń co do przeprowadzonego dowodu.
Skarżący podnosi w skardze, iż regulacja postępowania mandatowego jest niewyczerpująca, gdyż nie bierze pod uwagę uchylenia prawomocnego mandatu karnego kredytowanego obarczonego innymi wadami niż nałożenie kary grzywny za czyn niebędący czynem zabronionym jako wykroczenie. W ocenie skarżącego mandat obarczony poważnymi wadami nie może funkcjonować w obrocie prawnych, a co za tym idzie prawidłowa interpretacja przepisu art. 102 k.p.s.w. umożliwia uchylenie prawomocnego mandatu karnego w trybie nadzoru przez organ administracji.
Stosownie do przepisu art. 102 k.p.s.w. nadzór nad postępowaniem sprawuje minister właściwy do spraw wewnętrznych, a w sprawach, o których mowa w art. 95 § 3 k.p.s.w. – Główny Inspektor Pracy. Kodeks ten ani w tym, ani w żadnym innym przepisie, nie określa, na czym powinien polegać nadzór nad postępowaniem mandatowym i jakie wiążą się z nim uprawnienia i obowiązki (środki nadzoru) organu nadzorującego (por. A. Skowron Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Komentarz, wyd. Lex 2010 r., komentarz do art. 102). W literaturze zwraca się uwagę, że z racji nadzoru minister właściwy do spraw wewnętrznych może np. występować do Prezesa Rady Ministrów o nadanie określonym organom uprawnień mandatowych, ustalenie zakresu tych uprawnień, w tym i taksy mandatowej, z tym że musi to uczynić w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości (art. 95 § 5 i 6 k.p.s.w.). Może też żądać od poszczególnych ministrów, którym podlegają różne organy mandatowe - bez względu na to, czy ich uprawnienia wynikają z ustaw szczególnych (art. 95 § 4 k.p.s.w.), z samego kodeksu (np. Żandarmerii Wojskowej), czy z rozporządzenia Rady Ministrów (art. 95 § 5 k.p.s.w.) - sprawozdań z działalności tych organów w sferze postępowania mandatowego, domagając się odpowiednich szkoleń tych organów czy wyjaśnień, także w konkretnej sprawie (por. A. Skowron Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Komentarz, wyd. Lex 2010 r., komentarz do art. 102 i cytowane tam przez autora pozycje)
Przystępując do rozważań kwestii charakteru nadzoru nad postępowaniem mandatowym, należy podzielić pogląd Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaakceptowany przez Sąd I instancji, który wskazuje, iż brak jego właściwości do uchylenia mandatu karnego wynika m.in. z art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co wskazuje na konieczność określenia ich kompetencji, zadań i trybu postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Ponadto organ w swoim uzasadnieniu decyzji wskazał, że aby móc władczo oddziaływać na jednostki nadzorowane przepisy prawa muszą wprost mu takie uprawnienia przyznawać. Organ nadzoru może stosować tylko takie środki nadzoru jakie przyznaje mu ustawa, a w sytuacji gdy brak jest środków nadzoru, które są sformułowane wprost w przepisach prawa, organ powinien wpływać na podmiot nadzorowany w sposób niewładczy.
Nie ma więc wystarczających podstaw do przyjęcia stanowiska skarżącego, że organ miał prawo do uchylenia prawomocnego mandatu karnego, a co za tym idzie Minister prawidłowo wydał decyzję stwierdzającą brak prawnych możliwości podjęcia rozstrzygnięcia regulującego w sposób władczy i jednostronny daną sytuację prawną. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo stwierdził bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na brak stosunku materialnoprawnego pomiędzy skarżącym a organem, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonali prawidłowej wykładni pojęcia nadzoru zgodnie z art. 102 k.p.s.w. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.