II GSK 81/07

II GSK 81/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kuba
Jan Kacprzak /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Anna Stec
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 222/06 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2006-10-10
III SA/Gl 222/05 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2006-09-06
I GSK 128/07 - Wyrok NSA z 2007-11-29
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Kuba Krystyna Anna Stec Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Bielsko - Biała od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt III SA/Gl 222/06 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku - Białej z dnia 29 grudnia 2005 r. nr LII/1696/2005 w przedmiocie zasad sprzedaży napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt III SA/GI 222/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej przez Wojewodę Śląskiego uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 29 grudnia 2005 r., nr L II/1696/2005 w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych oraz orzekł, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:
Rada Miejska w Bielsku-Białej w dniu 29 grudnia 2005 r. wydała uchwałę nr L II/1696/2005, w której w § 1 ustaliła zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, określając na jakich terenach punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane. W § 2 uchwały zdefiniowano, iż pod pojęciem terenu rozumie się zarówno budynek, w którym znajduje się siedziba instytucji wymienionych w § 1, jak i nieruchomość gruntową zajmowaną przez ten podmiot. W § 3 wskazano, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem jego sprzedaży musi spełniać wymogi higieniczno-sanitarne ustalone przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz przepisów prawa budowlanego. Określono również, iż w punktach sprzedaży przeznaczonych do spożywania napojów alkoholowych w miejscach sprzedaży, mogą być organizowane letnie ogródki gastronomiczne, stanowiące ich integralną część, na zasadach określonych w załączniku nr 1 do uchwały. Uchwała stwierdzała także, że wydane zezwolenia na dotychczas obowiązujących zasadach są ważne do czasu upływu terminu ich ważności. W § 4 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.
W załączniku, w jego § 1 pkt 1−4, zdefiniowano pojęcie ogródka gastronomicznego, zaś w § 2 określono, że działalność w tych ogródkach może być prowadzona wyłącznie w okresie od 1 kwietnia do 15 października, a po tym okresie przedsiębiorcy są zobowiązani do likwidacji wszelkich urządzeń i sprzętów związanych z prowadzeniem wymienionych ogródków, pod rygorem ich usunięcia przez służby miejskie na koszt prowadzącego działalność. Zgodnie z § 3 załącznika, prowadzenie działalności gospodarczej w formie letniego ogródka gastronomicznego wymaga uzyskania opinii Wydział Urbanistyki i Architektury oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Na podstawie § 4 prowadzenie letniego ogródka gastronomicznego wymaga zawarcia stosownej umowy z dysponentem gruntu, na którym zlokalizowany będzie ogródek. W § 5 określono, iż prowadzenie letniego ogródka gastronomicznego wymagać będzie dokonania wpisu do zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży wydanych dla stałego punktu − lokalu − gastronomicznego, o którym mowa w § 1 ust. 1 oraz że podstawą dokonania wpisu jest przedstawienie dokumentów określonych w § 3 i 4.
Pismem z dnia 11 kwietnia 2006 r. Wojewoda Śląski zaskarżył przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu zarzucił, iż Rada Miejska nie zrealizowała obowiązku wynikającego z art. 12 ust 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ponieważ regulacje w niej zawarte dotyczą wyłącznie letnich ogródków gastronomicznych, a nie generalnie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Organ nadzoru stwierdził również, że normy zawarte w § 1 pkt 1, 2, 3 i 5 uchwały oraz w § 2 zdanie drugie, § 3, 4 i 5 załącznika, zostały podjęte z naruszeniem prawa. Wskazał, iż zakaz usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych określony w § 1 pkt 1 uchwały jest tożsamy z treścią art. 14 ust 1 pkt 1−3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a za niedopuszczalne uznaje się powtarzanie regulacji ustawowych bądź ich modyfikowanie przez przepisy prawa miejscowego. Organ zaakcentował, iż dalsze normy tej uchwały zostały podjęte z przekroczeniem ustawowego upoważnienia zwartego w art. 12 ust 2 powołanej ustawy, bowiem przepis ten upoważnia wyłącznie do ustalania zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, natomiast nie daje uprawnień do określania wymogów czy to sanitarno-higienicznych, czy to przepisów prawa budowlanego. Analogiczne zastrzeżenia wyraził w stosunku do zapisów uchwały dotyczących ważności udzielanych zezwoleń, likwidacji wszelkich sprzętów i urządzeń, jak też wobec załącznika co do obowiązku dokonania odpowiedniego wpisu w dotychczasowym zezwoleniu oraz konieczności zwarcia umowy cywilnoprawnej z dysponentem gruntu.
Organ podkreślił, iż takie działanie wykracza poza zakres upoważnienia prawotwórczego, co jest sprzeczne z art. 7 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bielsku-Białej uznała zarzuty Wojewody Śląskiego za bezpodstawne i wniosła o oddalenie skargi. Stwierdziła, iż art. 14 ust 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 1 ust 1 zaskarżonej uchwały w sposób jednoznaczny przeczy twierdzeniu skarżącego, iż zapisy te można uznać za tożsame. Rada wskazała, że poprzez szczegółowe określenie w § 1 pkt 2 uchwały, jak należy rozumieć teren (obszar) objęty zakazem usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych, uznała, że właśnie te obiekty w granicach nieruchomości gruntowej zasługują na szczególną ochronę. Rada zaakcentowała, iż zakres kompetencji określony w art. 12 ust 2 ustawy jest niezmiernie ogólny i pojemny, a regulacja dotycząca wymogów sanitarnych oraz obowiązków wynikających z prawa budowlanego stanowi również zasadę lokalizacji punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Rada Miejska wskazała również, iż ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie reguluje w żaden sposób kwestii letnich ogródków gastronomicznych, zatem postanowiła kompleksowo określić zasady ich funkcjonowania, co skutkowało przyjęciem zapisów zawartych w § 2, 3, 4 i 5 załącznika do uchwały. Rada przyznała rację skarżącemu, iż część zapisów dotyczy sfery prawa cywilnego, a część wynika z obowiązujących przepisów, a zatem nie tworzą one samoistnych, nowych, dodatkowych obowiązków, ale porządkują zagadnienie w treści jednego aktu prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną.
Dokonując sądowej kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Bielsku -Białej z dnia 29 grudnia 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, bowiem powołana podstawa prawna, tj. art. 40 ust 1 i art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147 poz. 1231 ze zm.), zwanej dalej "u.w.t. i p.a.", nie stanowi dostatecznej podstawy do ustanowienia norm, jakie zostały sformułowane w wymienionym akcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż pierwszy z powołanych przepisów stanowi, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Drugi ze wskazanych przepisów, tj. art. 12 ust 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnia radę gminy do ustalenia w drodze uchwały zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Wojewódzki Sąd wskazał, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie może być wydane tylko na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok z dnia 25 maja 1998 r., K 19/97, OTK ZK 1998 Nr 4, str. 262). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego teza powyższa ma również zastosowanie do aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień ustawowych. W tym kontekście Wojewódzki Sąd stwierdził, iż art. 12 ust 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważniał radę gminy wyłącznie do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał rację skarżącemu Wojewodzie, iż Rada Miejska nie zrealizowała obowiązku wynikającego z art. 12 ust 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ponieważ regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale dotyczą wyłącznie letnich ogródków gastronomicznych, a nie generalnie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Podkreślił, że skarżący słusznie powołał się na wyrok NSA z dnia 6 maja 1994 r., SA/Gd 2824/93.
Wojewódzki Sąd podkreślił, iż katalog miejsc chronionych zawarty został w art. 14 ust 1−5 powyższej ustawy i jest to katalog zamknięty, co oznacza, iż rada gminy nie może na podstawie art. 12 ust 2 ustawy dokonać jego rozszerzenia. Może natomiast na podstawie art. 14 ust 6 wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Uprawnienie to przysługuje jednak na innych zasadach i z innej podstawy prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w tym stanie rzeczy zupełnie bezskuteczny jest argument Rady Miejskiej, iż treść § 1 ust 1 zaskarżonej uchwały nie jest tożsama z art. 14 ust 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wojewódzki Sąd wskazał również, iż zachowanie tożsamości tych uregulowań prawnych uznać należy za naruszenie prawa, bowiem w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż regulacje ustawowe nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane przez przepisy prawa miejscowego (np. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2003 r, SA/Ka 508/02 i z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98).
Za zasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wywody Wojewody Śląskiego co do podjęcia pozostałych norm zaskarżonej uchwały z przekroczeniem upoważnienia zwartego w art. 12 ust 2 powołanej ustawy, co odnosi się do zapisów dotyczących wymogów sanitarno-higienicznych, budowlanych, ważności udzielonych zezwoleń, likwidacji wszelkiego sprzętu i urządzeń, obowiązku dokonania odpowiedniego wpisu w dotychczasowym zezwoleniu oraz konieczności zawarcia umowy cywilnoprawnej z dysponentem gruntu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że twierdzenia Rady Miejskiej, iż ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie reguluje w żaden sposób kwestii letnich ogródków gastronomicznych, zatem zachodziła konieczność kompleksowego określenia zasad ich funkcjonowania, co skutkowało przyjęciem zapisów zawartych w § 2, 3, 4 i 5 załącznika do uchwały, choć niepozbawione racji nie mogą zmienić dokonanej oceny zaskarżonej uchwały jako wydanej z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny raz jeszcze podkreślił, iż akty prawa miejscowego mogą być wydane tylko na podstawie upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej.
Skargą kasacyjną Gmina Bielsko-Biała zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie:
− naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 12 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) − zwanej dalej ustawą o w.t. i p.a. − polegającą na przyjęciu przez Sąd, że Rada Miejska nie wykonała w uchwale dyspozycji wynikającej z powołanego przepisu, tj. nie ustaliła zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a nadto w swoich postanowieniach powieliła ustalone już ustawowo normy,
− naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) − zwanej dalej p.p.s.a. − poprzez pochopne i nieuzasadnione orzeczenie o wstrzymaniu uchwały, mimo braku prawomocności wyroku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina stwierdziła, że zakwestionowana uchwała nie narusza prawa, a w szczególności jej treść nie stoi w sprzeczności z zasadą kreowania przez władze publiczne prawa miejscowego w takim zakresie, w jakim upoważnia je do tego norma ustawowa. Zdaniem Gminy, Rada Miejska wykonała obowiązek wynikający z przepisu art. 12 ust 2 ustawy o w.t. i p.a., co uczyniła poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji punktów sprzedaży na terenach szczegółowo określonych w § 1 pkt 1 uchwały.
Gmina nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zapis § 1 pkt 1 i 2 uchwały stanowi wyłącznie powielenie istniejących przepisów ustawy. Wskazała, że analiza treści art. 14 ust 1 ustawy o w.t. i p.a. oraz § 1 ust 1 uchwały Rady Miejskiej, w sposób jednoznaczny przeczy temu stanowisku. Gmina podniosła, że Rada Miejska poprzez szczegółowe określenie w § 1 pkt 2 uchwały definicji terenu, jako obszaru objętego zakazem usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych uznała, że te właśnie obiekty w granicach nieruchomości gruntowej przez nie zajmowanej zasługują na szczególną ochronę. Nadto instytucje i obiekty wymienione w uchwale nie są powieleniem wymienionych w art. 14 ustawy, stanowiąc ich konkretyzację i uszczegółowienie.
Zdaniem Gminy, nie doszło zatem do zakazanego powtórzenia norm ustawowych w prawie miejscowym, a nadto chybiony jest zarzut, iż Rada Miejska w ogóle nie dopełniła obowiązku wynikającego z przepisu art. 12 ust 2 powołanej ustawy.
W opinii Gminy nie jest również trafny zarzut dotyczący tak zwanych letnich ogródków gastronomicznych, gdyż ustawa o w.t. i p.a. nie reguluje kwestii letnich ogródków gastronomicznych, choć stanowią one niewątpliwie miejsce sprzedaży napojów alkoholowych. Rada Miejska w Bielsku-Białej, uchwalając zasady ich usytuowania w załączniku nr 1 do uchwały, miała wyłącznie na celu uporządkowanie funkcjonowania tych specyficznych obiektów, zaś zasady funkcjonowania i działalności ogródków gastronomicznych nie tworzą samoistnych, nowych obowiązków dotyczących osób je prowadzących, lecz porządkują i ujednolicają zagadnienia w treści jednego aktu prawnego.
Gmina wyraziła pogląd, iż wątpliwości budzi treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w jego pkt 2 o wstrzymaniu wykonaniu uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zdaniem Gminy, wprawdzie art. 152 p.p.s.a. stwarza uprawnienia dla Sądu w zakresie podobnych orzeczeń, to jednak uprawnienie to powinno być stosowane umiarkowanie i wyłącznie w sytuacjach, gdy wykonanie aktu administracyjnego, a w szczególności indywidualnej decyzji, stwarza zagrożenie poniesienia przez jej adresata rzeczywistej szkody, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W pierwszym rzędzie podnieść należy, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. Przepis ten nakłada na wojewódzki sąd administracyjny obowiązek określenia, czy i w jakim zakresie zakwestionowany akt lub czynność nie mogą być wykonane. Przepis ten dotyczy nie tylko decyzji administracyjnej, lecz wszystkich aktów lub czynności, które stosownie do art. 3 § 2 pkt 1−7 p.p.s.a. poddane są kontroli sądów administracyjnych oraz nie różnicuje zakresu jego stosowania w zależności od rodzaju czy charakteru zakwestionowanego przez sąd aktu lub czynności. Ograniczenie stosowania tego przepisu ze względu na rodzaj i charakter aktu może być wprowadzone tylko w przepisie ustawowym. Przepis art. 152 p.p.s.a., w przeciwieństwie do art. 61 § 3 p.p.s.a., nie określa przesłanek jego stosowania, w tym zagrożenia szkodą, wiążąc go z wyrokiem uwzględniającym skargę na dany akt lub czynność. Przesłanki wstrzymania wykonalności zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie art. 152 p.p.s.a. związane są zatem ściśle z motywami uwzględnienia skargi.
Ponadto według art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej tylko wtedy, gdy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie art. 152 p.p.s.a. nie ma natomiast żadnego wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, gdyż jest jego skutkiem. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, a takie rozstrzygnięcie odnosi skutek od daty podjęcia tej uchwały, to był uprawniony do orzeczenia, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, zwłaszcza z uwagi na treść i przedmiot zawartej w niej regulacji.
Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 12 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u. w.t. i p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni powyższych przepisów i prawidłowo je zastosował w rozpoznawanej sprawie, czemu dał pełny i wyczerpujący wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W szczególności trafnie określił zakres upoważnienia zawartego w art. 12 ust. 2 u. w.t. i p.p.a., dotyczącego zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Trafnie powołał się zarówno na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r. U 19/97 (OTK ZU 1998, nr 4, str. 262), jak i na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 1994 r., SA/Gd 2824/93 (niepublikowany). Dodatkowo można powołać także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1994 r., SA/Gd 2818/93 (Ow SS 1994/2/73) wskazujący, że przez usytuowanie miejsc sprzedaży, o jakim mowa w art. 12 ust. 2 powołanej ustawy należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów chronionych przez ustawę, a także uznanych przez radę gminy za zasługujące na taką ochronę, zaś w żadnym razie nie uprawnia rady gminy do określania warunków budowy tych punktów.
Podnieść należy, że obowiązująca od dnia 9 listopada 2002 r. treść art. 12 ust. 2 u.w.t. i p.a. zawęża upoważnienie rady gminy wyłącznie do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w stosunku do poprzedniego stanu prawnego, w którym upoważnienie to obejmowało także "warunki sprzedaży tych napojów".
Trafnie podnosi Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zawarte w art. 12 ust. 2 u.w.t. i p.a. upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni językowej.
Tak więc, usytuowanie to położenie, lokalizacja, umiejscowienie (Słownik synonimów, PWN, Warszawa 2007); umiejscowienie czegoś, to miejsce, jakie to coś zajmuje względem czegoś (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 2007).
Prawidłowe jest także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały wkracza w materię uregulowaną w art. 14 u.w.t. i p.a., dotyczącą zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych, zawartego wprost w samej ustawie (art. 14 ust. 1−5), a także wprowadzonego przez radę gminy (art. 14 ust. 6) oraz z odstępstwami określonymi w rozporządzeniach wykonawczych (art. 14 ust. 7 i 8).
Materia ta nie może być regulowana w uchwale rady gminy wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 tej ustawy, dotyczącego określania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Treść i zakres zawartego w art. 12 ust. 2 u.w.t. i p.a. upoważnienia rady gminy do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wskazuje, że upoważnienie to dotyczy miejsc nie objętych zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Uchwała rady gminy wydana na podstawie tego upoważnienia nie może więc wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkroczyłaby w ten sposób w zagadnienia zakazów, o których mowa w art. 14 tej ustawy.
Prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że regulacje ustawowe nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane przez przepisy prawa miejscowego.
To wszystko, co wyżej przedstawiono odnosi się także do treści załącznika do zaskarżonej uchwały, a mianowicie, że rada gminy w uchwale wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 powołanej ustawy nie może ustalać zasad tworzenia letnich ogródków gastronomicznych, określać warunków i wymogów ich prowadzenia, wykraczających poza ich usytuowanie, czyli położenie, umiejscowienie względem innych miejsc, obiektów, czy punktów.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.