II GSK 81/06

II GSK 81/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Wieczorska /sprawozdawca/
Cezary Pryca /przewodniczący/
Rafał Batorowicz
Symbol z opisem
6174 Komornicy
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1317/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-11-18
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie Rafał Batorowicz NSA Bożena Wieczorska (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 20 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Ministra Sprawiedliwości i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1317/05 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego 1. prostuje z urzędu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r. (sygn. akt. VI SA/Wa 1317/05) w ten sposób, że w punkcie 1 sentencji wyroku datę ,,25 stycznia 2005 r." zastępuje datą ,,26 stycznia 2005 r." 2. oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
II GSK 81/06
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2005r. (sygn. akt VI SA/Wa 1317/05) uwzględnił skargę G. B. i uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 2005r. (nr ...) oraz poprzedzającą ja decyzję tegoż Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 stycznia 2005r. (nr ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ...).
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 26 stycznia 2005r., wydaną na podstawie art. 62 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. Nr 133 poz. 882 z późn. zm. – zwanej dalej ustawą o komornikach sądowych) powołał R. K. na stanowisko komornika sądowego rewiru III przy Sądzie Rejonowym w S. i odmówił powołania na to stanowisko pozostałych osób, które złożyły podobne wnioski, tj. G. B., A. M., L. B. P. vel O., R. S., A. A. O., P. G. P., R. B. W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości stwierdził, że wszyscy kandydaci odpowiadają wymogom przewidzianym w art. 10 ustawy o komornikach sądowych niezbędnym do powołania ich na stanowisko komornika sądowego. Następnie organ przedstawił informacje o wszystkich kandydatach oraz wyjaśnił, że organy samorządu komorniczego w swych opiniach stwierdziły, że wszyscy kandydacie spełniają warunki wymagane do powołania ich na stanowisko komornika sądowego, przy czym Rada Izby Komorniczej w okręgu Sądu Apelacyjnego w S. wskazała kandydaturę G. B. a Krajowa Rada Komornicza wskazała G. B. oraz R. K. Dokonując wyboru R. K. Minister Sprawiedliwości zauważył, iż w przypadku występowania wielu kandydatów spełniających warunki formalne, o obsadzie wolnego stanowiska komornika sądowego decydować winien "optymalny interes społeczny i słuszny interes stron". Uzasadniając dokonany wybór Minister Sprawiedliwości stwierdził, że najwłaściwszym kandydatem jest R. K., który ukończył studia prawnicze z wynikiem dobrym i od prawie dwóch lat wykonuje obowiązki asesora komorniczego, a ponadto posiada pozytywne opinie samorządu komorniczego. Dotychczasowe doświadczenie zawodowe i życiowe oraz wiedza kandydata dają gwarancję należytego wykonywania obowiązków funkcjonariusza publicznego – komornika sądowego.
Od powyższej decyzji odwołał się G. B., wnosząc wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odwołujący się podniósł, że Minister Sprawiedliwości analizując okoliczności przesądzające o powołaniu na stanowisko komornika sądowego, nie wziął - w jego przypadku - pod uwagę identycznych walorów co u wybranego kandydata, tj. tego, że również skończył studia prawnicze z wynikiem dobrym i również uzyskał pozytywne opinie organów samorządu komorniczego, a ponadto w kancelarii Komornika Sądowego Rewiru III przy Sądzie Rejonowym w S. pracuje od niemal 5 lat, początkowo jako aplikant, następnie asesor, a od 13 maja 2004r. jako zastępca komornika prowadząc samodzielnie kancelarię i wykonując obowiązki o jakich mowa w art. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Zna dobrze teren działania komornika tego rewiru, stan każdej sprawy egzekucyjnej, mieszka w S. i z tym miastem wiąże swoją stabilizację życiową. Powołał się na bardzo dobrą opinię od komornika - patrona. Dodał, iż osobistym nakładem dokonał zmiany siedziby kancelarii, która spełnia kryteria zachowania godności urzędu. Ponadto wskazał, że w okresie od jego powołania na zastępcę komornika, zdecydowanie poprawił się sposób prowadzenia postępowań egzekucyjnych. Jako dowód załączył odpis protokołu z przeprowadzonej kontroli, odpis powołania na zastępcę komornika oraz materiały zdjęciowe obrazujące zmianę siedziby kancelarii.
Decyzją z dnia 9 maja 2005r. (nr ...), wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy swoją uprzednią decyzję z dnia 26 stycznia 2005r., którą powołał R. K. na stanowisko komornika sądowego. Organ ten wyjaśnił, iż z uwagi na udział wielu stron ubiegających się o powołanie w jednym rewirze komorniczym na stanowisko komornika sądowego postępowanie prowadzone jest w trybie art. 62 k.p.a. i ma na celu wyłonienie kandydata spełniającego ustawowe wymogi oraz posiadającego kwalifikacje stwarzające prognozę najlepszego wykonywania tej funkcji. Powołując R. K. na stanowisko komornika sądowego Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż kierował się interesem społecznym i słusznym interesem strony i to – jego zdaniem - R. K. daje - spośród kandydatów – najpełniejszą gwarancję prawidłowego wypełniania obowiązków – funkcjonariusza publicznego jakim jest komornik, tym bardziej, iż z dotychczasowej pracy posiada jak najlepsze opinie. Większość argumentów zawartych we wniosku G. B. znana była organowi administracyjnemu przed podjęciem zaskarżonej decyzji i rozważone one zostały przy jej podejmowaniu. Odnosząc się do argumentu odwołującego się odnośnie zapewnienia właściwych warunków lokalowych kancelarii stwierdził, iż inwestycje, jakie dokonał podejmował na własne ryzyko, gdyż nie mógł mieć pewności co do wyboru jego osoby, zwłaszcza że opinie samorządu komorniczego wskazywały nie tylko na jego osobę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję G. B. zarzucił, iż Minister Sprawiedliwości powołując na stanowisko komornika przedmiotowego rewiru R. K. stwierdził, iż daje on najpełniejszą gwarancję prawidłowego wypełniania obowiązków komornika sądowego nie przedstawiając jednak żadnych argumentów na uzasadnienie swojego stanowiska, co stanowi naruszenie art. 107 k.p.a. Zarzucił również, iż organ powołując się na interes społeczny i słuszny interes strony nie dokonał wykładni treści znaczeniowej tych pojęć, nie wyjaśnił jakie okoliczności zadecydowały, że godnym ochrony prawnej jest interes R. K. i dlaczego interes społeczny będzie zaspokojony przez jego powołanie na stanowisko komornika sądowego. Podniósł ponadto, iż interes społeczny będzie odpowiednio zabezpieczony, gdy na stanowisko zostanie wybrana osoba, która zapewnia sprawność prowadzenia postępowań egzekucyjnych. Zarzucił dowolność działania organu przy wyborze kandydata, co uzasadnia – jego zdaniem – postawienie zarzutu naruszenia art. 7 i 8 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji podkreślając, że dobór kandydatów do zawodu komornika sądowego należy do jego kompetencji i decyzje te mają charakter uznaniowy. Podkreślił, że zarówno R. K. jak i G. B. mają takie samo wykształcenie i obaj otrzymali taką samą ocenę z egzaminu komorniczego.
Obaj dysponują odpowiednią wiedzą prawniczą, doświadczeniem zawodowym oraz otrzymali dobre opinie, a także zaufanie samorządu komorniczego. W tej sytuacji Minister Sprawiedliwości wybrał kandydata o dłuższym stażu pracy i doświadczeniu, w tym na stanowisku asesora komorniczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sprawiedliwości. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko organu, iż decyzje, o których mowa w art. 10 ust. 1 i art. 11 ustawy o komornikach sądowych czyli o powołaniu na stanowisko komornika sądowego należą do decyzji wydawanych w granicach uznania administracyjnego. Decyzje te – co podkreślił Sąd – nie są zwolnione z obowiązku ich uzasadniania na ogólnych zasadach określonych w k.p.a. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych – jak wywiódł Sąd – polega na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygniecie sprawy (wybór jednego z kandydatów) i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego wyboru oraz czy w sposób wnikliwy i logiczny uzasadnił swe stanowisko (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ administracji publicznej działa w granicach uznania administracyjnego. Zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchując strony w trakcie postępowania przed wydaniem decyzji (art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 k.p.a.) i rozpatrzeć stan faktyczny sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa mogących mieć zastosowanie w sprawie.
Sąd I instancji zauważył, że w ramach kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny decyzje administracyjne mogą być uchylone, jeżeli zostały wydane z takim naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 – zwanej P.p.s.a.). O tego rodzaju naruszeniach można mówić gdy organ nie uzasadnił swojego wyboru, pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe. W ocenie Sądu I instancji takie uchybienia miały miejsce w rozpoznawanej sprawie w związku z czym "uznanie administracyjne przerodziło się w uznanie dowolne". W sytuacji gdy o jedno stanowisko ubiega się kilku kandydatów, którzy spełniają warunki formalne do objęcia stanowiska komornika sądowego, organ dokonując wyboru musi właściwie i czytelnie wskazać okoliczności uzasadniające dokonany wybór. Wybór taki nie może być dowolny. Skarżący powoływał się w swoim wniosku na fakt pracy w danym rewirze i znajomość spraw egzekucyjnych tam prowadzonych. Na etapie postępowania odwoławczego podkreślał, że posiada identyczne walory co wybrany kandydat, zarzucał brak uzasadnienia dla dokonanego wyboru, wnosił nowe dowody w postaci wyznaczenia go na zastępcę komornika i przedstawił dobrą opinię z przeprowadzonej kontroli w tym czasie. Organ nie odniósł się do tych nowych dowodów ograniczając się tylko do oceny jednego z nich, a dotyczącego zmiany siedziby kancelarii komornika sądowego, stwierdzając lakonicznie że były mu znane i zostały ocenione w trakcie postępowania. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, iż decyzja pierwotna, jak i wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie zawierają uzasadnienia dla dokonanego wyboru. Minister Sprawiedliwości dopiero na etapie odpowiedzi na skargę podkreślając, iż obydwaj kandydacie tj. powołany R. K.i skarżący G. B. posiadają takie same walory stwierdził, że wybrał kandydata o dłuższym stażu pracy i doświadczeniu. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy i uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Od powyższego wyroku wniesiono dwie skargi kasacyjne tj. przez Ministra Sprawiedliwości oraz R. K.
I) Minister Sprawiedliwości zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10 i 11 cyt. ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, polegającą na przyjęciu, iż decyzje Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 stycznia 2005r. i 9 maja 2005r. w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego wydane zostały z naruszeniem granic uznania administracyjnego tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Autor skargi nie podzielił stanowiska Sądu I instancji co do tego, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja były wydane bez wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i jego wszechstronnej analizy, co w konsekwencji sprawiło, że uznanie przerodziło się w dowolność i przypadkowość rozstrzygnięcia. Obie decyzje zarówno co do formy, jak i treści zawierają wszystkie elementy określone brzmieniem art. 107 k.p.a. Uzasadnienia obu decyzji zawierają wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, które zadecydowały o wyborze komornika.
Za bezzasadne uznał autor skargi twierdzenie Sądu I instancji, iż nie przeprowadzono w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, w tym nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania stron. Materiał dowodowy niezbędny do wykazania kwalifikacji wymaganych w art. 10 i 11 ustawy o komornikach sądowych opiera się wyłącznie na dokumentach, głównie urzędowych.
Następnie autor skargi przeprowadził – powołując się na stanowisko doktryn – analizę pojęcia uznania administracyjnego stwierdzając, iż jest to szczególna forma upoważnienia organów administracji publicznej przez ustawę (rzadziej inny akt normatywny) do określonego zachowania się. Upoważnienie to polega na przyznaniu organowi administracji możliwości dokonywania wyboru dwóch lub więcej dopuszczonych przez ustawę i zgodnych z jej celami oraz równowartościowych rozwiązań. Autor skargi podkreślił, że przy rozstrzyganiu sprawy zakłada się duży zakres dyskrecjonalnej władzy organu administracyjnego, a wybór kandydatów należy do wyłącznego imperium Ministra Sprawiedliwości. Nie można również – dodał – pojęcia wyboru utożsamiać z pojęciem konkursu. Autor skargi kasacyjnej ponownie podkreślił, że Minister Sprawiedliwości uzasadnił swój wybór. W sytuacji, w której kilku kandydatów posiadało podobne kwalifikacje Minister Sprawiedliwości wybrał osobę, która miała dłuższy staż pracy w kancelarii, co daje rękojmię należytego wykonywania obowiązków. Na str. 4 decyzji z dnia 26 stycznia 2005r. oraz na str. 4 i 5 decyzji z dnia 9 maja 2005r. jest wyraźnie określone uzasadnienie wyboru R. K. na stanowisko komornika.
Odnośnie twierdzenia Sądu I instancji, iż organ administracji nie dokonał analizy dowodów zgłaszanych przez stronę przeciwną autor skargi kasacyjnej zauważył, że z treści obu decyzji wynika, iż dokonano wszechstronnej analizy dowodów składanych w toku postępowania przez stronę przeciwną (por. str. 2-4 decyzji z 26 stycznia 2005r. oraz str. 2-5 decyzji z dnia 9 maja 2005r. Orzekający w sprawie organ poddawał analizie fakt pracy w danym rewirze, znajomość spraw egzekucyjnych oraz pracę G. B. na stanowisku zastępcy komornika. Minister Sprawiedliwości uznał, że R. K., który ma również podobne kwalifikacje jak strona przeciwna, jednak ze względu na dłuższy staż pracy na samodzielnym stanowisku asesora komorniczego jest lepszym kandydatem do pełnienia funkcji komornika. Zastosowane uznanie nie naruszyło ogólnych zasad k.p.a. (art. 7-11), w tym w szczególności zasad praworządności, ochrony interesu społecznego oraz interesu strony.
W konkluzji autor skargi kasacyjnej zarzucił, że zakres kognicji sądowo-administracyjnej przy zaskarżeniu decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym ogranicza się do badania ich zgodności z prawem, a nie pod względem celowości, czego dokonał w niniejszej sprawie Sąd I instancji.
II) R. K. zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 145 § 1, art. 152, art. 141 § 4 i art. 153 w zw. z art. 138 P.p.s.a. poprzez nie wskazanie w treści sentencji wyroku: zakresu uchylenia i zakresu pozbawienia wykonalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej (w całości czy w części), jak również zaniechanie wskazania przez Ministra Sprawiedliwości czynności do wykonania w postępowaniu po uchyleniu decyzji do ponownego rozpoznania, co uniemożliwia ustalenie zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania administracyjnego po uchyleniu obu decyzji administracyjnych i rodzi wątpliwości interpretacyjne co do powagi rzeczy osądzonej.
2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia (to jest wskazania, jakie argumenty podnoszone przez skarżącego G. B. nie zostały rozważone przez organ administracji oraz jakie istotne dla sprawy materiały dowodowego zostały pominięte przez Ministra Sprawiedliwości przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej) co uniemożliwia kontrolę merytoryczną rozumowania Sądu I instancji w tym zakresie,
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 2005r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia 25 stycznia 2005r. wskutek stwierdzenia, iż powyższe decyzje wydano z naruszeniem art. 7, 8, 9, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy – podczas gdy przepis powyższy zezwala na uchylenie decyzji jedynie wskutek stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w innym składzie.
Ad. 1) Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją składają się z dwóch rozstrzygnięć tj.
- powołania na stanowisko komornika sądowego rewiru III przy Sądzie Rejonowym w S. - R. K.,
- odmowy powołania na stanowisko komornika sądowego rewiru III przy Sądzie Rejonowym w S. - G. B., A. M. L. B. P. vel O., R. S., A. G. O., P. G. P. i R. B.
a mimo to Sąd I instancji nie określił w sentencji wyroku czy uchyla decyzje w całości czy w części oraz czy pozbawia obie uchylone decyzje wykonalności w całości czy w części. Powstaje zatem wątpliwość czy orzeczenie dotyczy jedynie kwestii powołania R. K. na stanowisko komornika, czy dotyczy również odmowy powołania na to stanowisko G. B., czy też dotyczy także odmowy powołania na to stanowisko pozostałych kandydatów (co byłoby wyjściem poza granice skargi).
Ad. 2) Autor skargi kasacyjnej zarzucił lakoniczność wywodów Sądu I instancji oraz ogólnikowość argumentacji co – jak twierdzi – utrudnia (a wręcz uniemożliwia) dokonanie kontroli merytorycznej poprawności rozumowania Sądu.
Ad. 3) Polemizując ze stanowiskiem Sądu I instancji w kwestii naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości przepisów postępowania administracyjnego oraz kryteriów obiektywizmu przy wydawaniu decyzji w granicach uznania administracyjnego autor skargi kasacyjnej podniósł, że:
- organ administracji szczegółowo uzasadnił wybór R. K. jako osoby, której dotychczasowe doświadczenia zawodowe i życiowe, wiedza oraz pozytywna opinia samorządu komorniczego dają najlepsze gwarancje należytego wykonywania obowiązków komornika sądowego. Porównując kandydaturę w/w kandydata oraz kandydaturę G. B. – Minister Sprawiedliwości wskazał, iż za kandydaturą R. K. przemawia jego dłuższy niż konkurenta (o blisko 4 miesiące) staż pracy na stanowisku asesora komorniczego,
- organ administracji w obu decyzjach wskazał, iż brał pod uwagę i ocenił wszystkie argumenty podnoszone przez G. B.,
- we wstępnej części uzasadnienia wyroku Sąd I instancji stwierdził, iż Minister Sprawiedliwości rozważył i ocenił całokształt zebranego materiału dowodowego, stąd też – zdaniem autora skargi kasacyjnej – dowolną i nieuprawnioną jest ocena zawarta w końcowej części uzasadnienia co do pominięcia przez organ administracji istotnych dla sprawy materiałów dowodowych (bez konkretnego wskazania, o jakie dowody chodzi).
W końcowej części skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż wobec niewykazania przez Sąd I instancji istotnego wpływu naruszonych przepisów postępowania (art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a.) na wynik sprawy wydany wyrok jest wadliwy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnika postępowania – R. K. – G. B. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne oparte są na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a. w związku z czym Sąd rozpocznie rozważania od oceny zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, zawartych w skardze R. K., gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze Ministra Sprawiedliwości mogą podlegać ocenie dopiero wtedy gdy nie nasuwa zastrzeżeń stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku.
I. R. K. oparł swą skargę kasacyjną na przepisie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucając wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem licznych przepisów postępowania, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 145 § 1, art. 152, art. 141 § 4 i art. 153 w zw. z art. 138 P.p.s.a.
b) art. 141 § 4 P.p.s.a.
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.
Stosownie do treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na naruszeniu przepisów postępowania, a zatem zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania sądowego jest – co do zasady – dopuszczalny. Podkreślić należy, że zarzut taki może być skuteczny jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, iż obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok Sądu I instancji były inny (por. B. Danter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Zakamycze 2005, s.414).
Ad.a. Odnosząc się do pierwszej grupy wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Sąd stwierdza, że ich naruszenie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie powinna budzić wątpliwości sentencja kwestionowanego wyroku. Wprawdzie nie stwierdza ona wyraźnie, iż uchyla zaskarżoną decyzję w całości, ale brak określenia, iż decyzja została uchylona w części, pozwala taki właśnie wniosek – zgodny z dotychczasową praktyką orzeczniczą – wyciągnąć. Nie ma przy tym żadnego znaczenia fakt, iż w sentencji decyzji z dnia 26 stycznia 2005r. wyodrębniono jednostki redakcyjne tj. pkt 1 i 2, natomiast w utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia 9 maja 2005r. sentencja ma charakter opisowy, bez podziału na punkty.
Nie jest również trafny zarzut formułujący wątpliwości co do zakresu wykonalności zaskarżonych decyzji. Z sentencji wyroku Sądu I instancji wynika, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Skoro, jak wynika z powyższego uchylono decyzje w całości, to oczywistym jest, że również w całości wstrzymano ich wykonanie.
Na marginesie tylko należy zaznaczyć, że wątpliwości co do treści wyroku rozstrzygane są przez sąd, który wydał ten wyrok (art. 158 P.p.s.a.).
Trafny, aczkolwiek nie mający istotnego wpływu na wynik sprawy, jest zarzut co do braku szczegółowych wskazań – w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku – co do dalszego postępowania. Stosownie do treści art. 141 § 4 P.p.s.a. w przypadku gdy sprawa – wskutek uwzględnienia skargi – ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jednakże w stanie niniejszej sprawy nie jest to uchybienie istotne, bowiem Sąd I instancji wyraźnie wskazał w uzasadnieniu wyroku wady prowadzonego postępowania, jak i wydanych decyzji, co powinno determinować dalsze postępowanie w sprawie.
Ad.b) Nie jest także uzasadniony zarzut niewyjaśnieni podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bowiem Sąd I instancji uchylając – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wskazał zarówno na brak uzasadnienia wyboru kandydata na stanowisko komornika sądowego, jak i wady postępowania związane z pominięciem nowych materiałów przedłożonych przez jednego z kandydatów w trakcie postępowania prowadzonego na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Ad.c) Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji jako wydanych z naruszeniem art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Nie może budzić wątpliwości, iż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji, aczkolwiek lakoniczne, to jednak stwierdza, iż w rozpoznawanej sprawie miały również miejsce uchybienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Biorąc powyższe wywody pod uwagę Sąd stwierdził, iż zarzuty skargi kasacyjnej R. K. są nieuzasadnione co pozwala przejść do oceny kolejnej skargi kasacyjnej.
II. Minister Sprawiedliwości oparł swą skargę kasacyjną na przepisie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucając wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 10 i 11 ustawy o komornikach sądowych. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Zarzucając, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 10 i 11 ustawy o komornikach sądowych autor skargi wskazał, iż naruszenie to polegało na przyjęciu stanowiska, że decyzje Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania komornika sądowego zostały wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego, co sprawiło, że uznanie to przerodziło się w dowolność i przypadkowość rozstrzygnięcia.
Jako uszczegółowienie powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej podniósł, iż nie jest trafna ocena Sądu co do prawidłowości prowadzonego postępowania, bowiem w postępowaniu nie naruszono ogólnych zasad postępowania administracyjnego, dokonano wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, w sposób odpowiadający wymogom art. 107 k.p.a., uzasadniono zaskarżoną decyzję podając kryteria wyboru osoby powołanej na stanowisko komornika.
Prezentując odmienne stanowisko WSA w Warszawie dokonał w istocie oceny celowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie jego legalności.
Podkreślić w tym miejscu należy, że stanowisko zaprezentowane zarówno przez Sąd I instancji, jak i Ministra Sprawiedliwości, iż decyzje w sprawie powołania komornika sądowego są decyzjami podejmowanymi w sferze uznania administracyjnego jest trafne. Świadczy o tym brzmienie art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych zgodnie z którym komornika sądowego powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek zainteresowanego spełniającego warunki, o których mowa w art. 10 ustawy o komornikach sądowych.
Problematyka uznania administracyjnego dostarcza wielu wątpliwości orzecznictwu, wzbudza zainteresowanie piśmiennictwa, a także jest przedmiotem zaleceń Komitetu Ministrów Rady Europy (por. zalecenie z dnia 11 marca 1980r.).
W zasadzie nie ma jednak kontrowersji co do tego, iż uznanie administracyjne definiowane jest jako przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór jednego spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć, który uważa on za najbardziej właściwy. Istotne jest jednak, co przyjmuje się jako powszechnie obowiązujący standard, dostatecznie precyzyjne określenie granic uznania administracyjnego. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że nie ma uznania administracyjnego "w ogóle". Istnieje tylko takie uznanie administracyjne i w takich granicach, jakie ustanowi w danym przypadku ustawodawca (Z.Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 1996, s.272). Jednoznaczne stanowisko w tej kwestii zajął Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, który w sprawie Malone przeciwko Wielkiej Brytanii (orzeczenie z 2 sierpnia 1984r.) stwierdził, iż "byłoby sprzeczne z zasadą rządów prawa, gdyby uprawnienie do rozstrzygania w ramach swobodnego uznania przyznane organom administracji wyrażało się w kategoriach władzy niczym nie skrępowanej". Tak zatem prawo dokonywania wyboru, które z instytucją swobodnego uznania nierozłącznie się wiąże, musi być realizowane zgodnie z zasadami państwa prawa wyrażonymi przede wszystkim w Konstytucji oraz ogólnych zasadach k.p.a. Nie można przy tym zapomnieć, że niezależnie od powyższych reguł, którym podlegają decyzje oparte na uznaniu administracyjnym pozostają one decyzjami administracyjnymi, do wydania których zastosowanie mają ogólne reguły wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Dodać w tym miejscu należy, że do postępowania w niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości zastosował art. 62 k.p.a., czyli połączył do wspólnego rozpoznania kilka wniosków osób zainteresowanych w powołaniu na jedno tylko wolne stanowisko komornika sądowego. Uwzględnienie jednego z wniosków, czyli powołanie na stanowisko komornika sądowego jednego z zainteresowanych musi spowodować równoczesną odmowę powołania pozostałych zainteresowanych.
Oznacza to w istocie, iż sądowa kontrola decyzji w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego wiąże się równocześnie z kontrolą decyzji w sprawie odmowy powołania na stanowiska komornika sądowego pozostałych zainteresowanych, co tym bardziej uzasadnia sądową kontrolę w/w decyzji z punktu widzenia przestrzegania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym m.in. wyrażonych w art. 6 i 7 k.p.a.
Kwestionowany w skardze kasacyjnej wyrok Sądu I instancji uchylił – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. – zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Sprawiedliwości uznając, iż obie decyzje dotknięte są wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Oznacza to – zdaniem NSA – iż Sąd I instancji nie dokonywał w istocie kontroli zaskarżonych decyzji z punktu widzenia granic uznania administracyjnego, w tym standardów państwa prawa. Stwierdził bowiem, iż decyzje dotknięte są wadami, które uniemożliwiają taką ocenę, w szczególności brak jest uzasadnienia dokonanego przez organ wyboru kandydata na stanowisko komornika sądowego. Niezależnie, od powyższej wady rozstrzygnięcie Sąd I instancji dostrzegł jeszcze wady postępowania, w którym zostały wydane zaskarżone decyzje, w tym pominięcie nowych materiałów przedłożonych przez jednego z kandydatów w trakcie postępowania prowadzonego na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Jest to stanowisko prawidłowe, a twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, iż wybór kandydata na stanowisko komornika sądowego jest należycie uzasadniony nie znajduje żadnego potwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanie przyczyny z powodu której wybrano jednego z kandydatów na komornika sądowego nastąpiło dopiero w odpowiedzi na skargę wniesioną do WSA w Warszawie.
Jest to w sposób oczywisty niedopuszczalne, aby odpowiedź na skargę uzupełniała zaskarżone rozstrzygnięcie. Stanowisko takie niezmiennie prezentuje NSA od chwili swego utworzenia.
Trafne są również, aczkolwiek niezwykle lapidarne, pozostałe uwagi Sądu I instancji co do prowadzonego postępowania administracyjnego.
Wobec przedstawionego wyżej stanowiska zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, iż zaskarżone decyzje zostały podjęte z naruszeniem granic uznania administracyjnego jest nieuzasadniony. Sąd I instancji stwierdził jedynie, że decyzje wydane w oparciu o uznanie administracyjne nie tracą charakteru decyzji administracyjnych podlegających ogólnym regułom ich podejmowania i uzasadniania wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego.
Z tych względów Sądu uznał, iż skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Sprawiedliwości nie zasługuje na uwzględnienie.
Biorąc powyższe wywody pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.