II GSK 1145/22

II GSK 1145/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Kosterna
Dorota Dąbek /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Sieńczyło - Chlabicz
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
III SA/Po 792/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-12-09
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 176, art. 193, art. 183 § 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
art. 154 ust. 1, art. 135 ust 1 i 2, art 142 ust. 6
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. C.R.i K. sp. j. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Po 792/21 w sprawie ze skargi I. K., M. K., A. K. wspólników spółki cywilnej "N. K. C.R." s.c. w K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia 20 marca 2018 r. nr 35/2028/O w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. C. R. K. sp. j. w Kaliszu na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 października 2018 r., sygn. akt III SA/Po 194/18, WSA w Poznaniu (zwany dalej "WSA") oddalił skargę I. K., M. K., A. K. wspólników spółki cywilnej N.K. C. R. s.c. w K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu (zwanego dalej w skrócie: organ) z dnia 20 marca 2018 r., nr 35/2018/O, w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.
Następnie NSA rozpoznając skargę kasacyjną K. C.R. K. sp.j. (zwanej dalej w skrócie: Skarżącą), będącego następcą prawnym I.K., M. K., A. K. wspólników spółki cywilnej N.K. C.R. s.c. w K., wyrokiem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II GSK 342/19, uchylił ten wyrok WSA w Poznaniu i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania, stwierdzając naruszenie przez sąd art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, objętym niniejszą skargą kasacyjną wyrokiem z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Po 792/21, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła Skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając:
1. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit a) a contario p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i §2 w zw. z art. 154 § 1 i § 4 i art. 155 § 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych (zwanej dalej w skrócie: "ustawa o świadczeniach") w brzmieniu obowiązującym na dzień 14 lutego 2018 r., poprzez błędną wykładnię relewantnych przepisów ustawy o świadczeniach sprowadzającą się do stanowiska, iż organ administracji, a następnie sąd administracyjny nie są władne do dokonania w jakichkolwiek okolicznościach, oceny niejawnej części postępowania konkursowego w postaci negocjacji, o których mowa w art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, jako instytucji (fazy postępowania) uregulowanej przy użyciu instrumentów prawa cywilnego w sytuacji, gdy art. 134 § 1 ustawy o świadczeniach przewidujący m.in. obowiązek Narodowego Funduszu Zdrowia prowadzenia postępowania konkursowego w sposób gwarantujący zachowanie równości i uczciwej konkurencji, rozciąga się na całe to postępowanie, bez względu na jego fazy i charakter prawny stosowanych instrumentów, co powoduje konieczność oceny przebiegu tych negocjacji przez pryzmat respektowania ww. zasad, którego wyrazem powinno być stosowanie jednakowych, z góry ustalonych i znanych oferentom kryteriów (preferencji) Funduszu, mających wpływ na wysokość świadczeń zaproponowanych do zakontraktowania danemu oferentowi w fazie negocjacji, a oceny przez pryzmat tych kryteriów niesłusznie zabrakło przy kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie, zaś prawidłowa wykładnia tych przepisów przez Sąd I instancji powinna prowadzić do uznania kognicji organów administracji i sądu administracyjnego w zakresie oceny prawidłowości postępowania konkursowego w tym zakresie również w fazie niejawnej (negocjacji),
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. a contrario w zw. z art. 134 ust. 1 in fine i ust. 2, 140 ust. 1 in fine i art. 147 ustawy o świadczeniach w zw. z § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (zwanego dalej w skrócie: rozporządzeniem MZ z 2014 r.) i w zw. z art. 7, 8 § 1, 9 i 77 § 1 k.p.a., polegające na braku prawidłowego przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej w wyniku wniesionej skargi i niesłuszne zaakceptowanie ustaleń Organu, że postępowanie konkursowe było przeprowadzone w sposób prawidłowy, w sytuacji braku ujawnienia informacji (przesłanki) - w ogłoszeniu o konkursie i Zarządzeniach Prezesa NFZ (nr 18/2017/DSOZ z 14 marca 2017 r. i nr 130/2016/DSOZ z 30 grudnia 2016 r.) stanowiących podstawę organizacji kwestionowanego konkursu - że szczegółowy rozdział ilości jednostek świadczeń opieki zdrowotnej zaproponowanych do zakontraktowania poszczególnym oferentom przez komisję konkursową w toku negocjacji, będzie opierał się na kryteriach "w szczególności dotychczasowej liczbie świadczeniodawców (...) na obszarze którego dotyczyło postępowanie konkursowe (...) potencjale poszczególnych oferentów (...) wyniku oceny ofert w zakresie kryteriów niecenowych’’, na które powołuje się Organ m.in. na str. 54, 61 i 64 uzasadnienia decyzji nr 35/2018/0 z 20 marca 2018 r., zaś prawidłowe zastosowanie tych przepisów przez Sąd I instancji powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo w tym zakresie, a w konsekwencji także,
3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. a contrario w zw. z art. 134 ust. 1 in fine i ust. 2, art. 147, art. 148 ust. 1 i art. 142 ust. 6 pkt 1 ustawy o świadczeniach i w zw. z art. 7, 8 § 1, 9 i 77 § 1 k.p.a. oraz nierozpoznanie istoty sprawy, polegające na braku prawidłowego przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej w wyniku wniesionej skargi i niesłuszne zaakceptowanie ustaleń Organu, że postępowanie konkursowe było przeprowadzone w sposób prawidłowy w sytuacji, gdy ocena ofert poszczególnych oferentów, rzutująca na ilość przydzielonych przez Fundusz do zakontraktowania jednostek świadczeń opieki zdrowotnej w toku negocjacji, została dokonana w oparciu o kryteria wskazane na str. 54, 61 i 64 uzasadnienia decyzji nr 35/2018/0 z 20 marca 2018 r., które to kryteria mają charakter pozaustawowy, niesprecyzowany i uznaniowy, co prowadzi do wniosku o niedopuszczalnym, uznaniowym i dowolnym charakterze działania komisji konkursowej w tym zakresie i sprzeczności takiego sposobu procedowania komisji konkursowej z ustawowymi kryteriami oceny ofert oraz zasadą równości i uczciwej konkurencji oferentów, zaś prawidłowe zastosowanie tych przepisów przez Sąd I instancji powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo w tym zakresie,
4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. a contrario w zw. z art. 134 ust. 1 in fine, art. 142 ust. 5 pkt 1 in fine i art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach i w zw. z art. 7, 8 § 1, 9 i 77 § 1 k.p.a. polegające na braku prawidłowego przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej w wyniku wniesionej skargi i niesłuszne zaakceptowanie ustaleń Organu, że postępowanie konkursowe było przeprowadzone w sposób prawidłowy w sytuacji, gdy skarżącemu jako podmiotowi który osiągnął drugą najwyższą ocenę w konkursie ofert, w toku negocjacji przyznano relatywnie najmniejszy odsetek świadczeń do zakontraktowania w stosunku do treści pierwotnej oferty, a powinno prowadzić do zakontraktowania świadczeń w relatywnie większym stopniu, niż u pozostałych, niżej ocenionych podmiotów, a tak określona ilość świadczeń do zakontraktowania przypadających skarżącej narusza zasadę równości i uczciwej konkurencji, zaś prawidłowe zastosowanie tych przepisów przez Sąd I instancji powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, jako naruszającej prawo w tym zakresie,
5. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2) ustawy o świadczeniach w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że oferenci mogą zastrzec złożone oferty również w zakresie elementów podlegających ocenie w konkursie ofert (pkt IV-VI i VIII formularzy ofertowych), z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, co przeczy zasadzie jawności postępowania konkursowego i uniemożliwia skarżącemu samodzielną ocenę pod kątem tego, czy Organ w sposób rzetelny i wszechstronny dokonał kontroli postępowania konkursowego w trybie art. 154 § 1 ustawy o świadczeniach, w kontekście informacji własnych skarżącego, który wskazywał na str. 8 wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, iż nie jest możliwe zapisanie się na zabiegi w kriokomorze w firmie O.i na stronie internetowej firmy brak było informacji o takim posiadanym sprzęcie, co może świadczyć o tym, że podmiot ten nie spełniał tego warunku na dzień składania oferty, a zatem niesłusznie mógł otrzymać punkty z tego tytułu,
6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez brak uwzględnienia tego, że działanie komisji konkursowej polegające na określonym rozdzieleniu ilości świadczeń zdrowotnych do zakontraktowania dla poszczególnych oferentów w oparciu o nieznane wcześniej oferentom kryteria, mające charakter pozaustawowy, niesprecyzowany i uznaniowy wskazane na str. 54, 61 i 64 uzasadnienia decyzji nr 35/2018/0 z 20 marca 2018 r., mogą stanowić działania utrudniające przedsiębiorcom dostęp do rynku,
7. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez zaakceptowanie wykładni Organu sprowadzającej się do uznania (m.in. str. 65 uzasadnienia decyzji nr 35/2018/0 z 20 marca 2018), że podpisanie protokołu z negocjacji odzwierciedla rzeczywisty, maksymalny potencjał danego oferenta wskazujący na możliwość realizacji przez niego tylko tej ilości świadczeń opieki zdrowotnej, którą zadeklarowano w protokole w sytuacji, gdy dokument ten odzwierciedla rzeczywiście jedynie to, jaką ilość świadczeń Fundusz przydzielił konkretnemu oferentowi w wyniku rozstrzygnięcia konkursu.
W skardze kasacyjnej sformułowano wniosek o wyznaczenie rozprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie na zasadzie art. 188 p.p.s.a. w razie uznania, że istota sprawa jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia - orzeczenie co do meritum i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, w postępowaniu kasacyjnym.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów Skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Sposób ujęcia zarzutów skargi kasacyjnej wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej, dlatego skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP z 2005 r. z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36 oraz wyroki NSA: z 16 listopada 2011r., sygn. akt II FSK 861/10; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18; te i kolejne cytowane wyroki dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Poprzez sformułowanie tych zarzutów kasacyjnych, wyznaczone zostały w niniejszej sprawie granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania, ale jedynie w granicach postawionych zarzutów kasacyjnych.
Ponieważ sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych nie spełnia powyższych wymogów konstrukcyjnych - skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Ocenę podniesionych zarzutów kasacyjnych należy rozpocząć od oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W przypadku bowiem, gdy w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty materialnoprawne jak i procesowe, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przez sąd przepisy prawa materialnego.
Nie zasługują na uwzględnienie podniesione w punktach 2-4 petitum skargi kasacyjnej zarzuty procesowe. Podkreślenia wymaga, że zawarte w tych punktach zarzuty zostały sformułowane jako zarzuty procesowe, tj. zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. a contrario w zw. ze wskazanymi przepisami materialnoprawnymi ustawy o świadczeniach i wykonawczego do niej rozporządzenia MZ z 2014 r. oraz w związku z art. 7, 8 § 1, 9 i 77 § 1 k.p.a. Tymczasem zarówno w treści samych zarzutów, jak i w ich uzasadnieniu, Skarżąca koncentruje się na kwestiach materialnoprawnych, tzn. kwestionuje prawidłowość zastosowania w postępowaniu konkursowym kryteriów, które uważa za pozaustawowe, niesprecyzowane i uznaniowe, i które jej zdaniem naruszyły zasadę równości i uczciwej konkurencji z powodu przyznania jej relatywnie najmniejszego odsetka świadczeń do zakontraktowania w stosunku do pierwotnej oferty.
Tak sformułowane zarzuty nie mogły zatem zostać uwzględnione przez NSA, gdyż Skarżąca poprzez zarzuty procesowe próbuje zakwestionować zagadnienia merytoryczne, tj. wykładnię i zastosowanie prawa materialnego. Podniesione w skardze kasacyjnej argumenty to w istocie polemika z wyrażonym w sprawie przez organ i zaakceptowanym przez Sąd materialnoprawnym stanowiskiem dotyczącym kryteriów podziału świadczeń do zakontraktowania ustalonych w wyniku negocjacji. Należy więc uznać, że podniesione zarzuty procesowe nie mogą skutecznie podważyć, i nie podważają, podjętego w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego dotyczącego zastosowanych kryteriów podziału świadczeń pomiędzy poszczególnych oferentów. Oceny tej nie zmienia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnienie "z ostrożności procesowej", że przyjęta w skardze kasacyjnej konstrukcja zarzutów z pkt 2-4 jest wynikiem "próby zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku", gdyż ta "nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego" (str. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej).
Nie mógł też przynieść skutku oczekiwanego przez Skarżącą podniesiony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) a contario p.p.s.a. przez błędną wykładnię art. 134 § 1 i § 2 w zw. z art. 154 § 1 i § 4 i art. 155 § 1 ustawy o świadczeniach,.
Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Tych wymogów nie spełnia konstrukcja analizowanego zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnienia. Nie sprecyzowano bowiem w wymaganym stopniu na czym polegała błędna wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego przez Sąd i jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia. Skarżąca kwestionuje zgodność z prawem stanowiska Sądu i organu, że nie są one władne do dokonywania w jakichkolwiek okolicznościach oceny niejawnej części postępowania konkursowego w postaci negocjacji przewidzianych w art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach. Zarzucając jednak błędną wykładnię prawa materialnego w zakresie dotyczącym zasad przeprowadzania i kontroli negocjacji, w ogóle nie przywołuje przepisów regulujących tę fazę postępowania konkursowego, tj. fazę negocjacji. W zarzucie powołano jedynie art. 134 § 1 i § 2 w zw. z art. 154 § 1 i 4 oraz art. 155 § 1 ustawy o świadczeniach. Przepisy te nie dotyczą jednak fazy negocjacji, na której koncentruje się argumentacja tego zarzutu. Art. 134 § 1 i § 2 dotyczy obowiązku Funduszu zachowania zasady równości i uczciwej konkurencji, natomiast 154 § 1 i § 4 reguluje możliwość wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego i następnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei art. 155 § 1 ustawy o świadczeniach, uchylony przez art. 29 pkt 7 ustawy z dnia 27 października 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2217) zmieniającej ustawę o świadczeniach z dniem 1 grudnia 2017 r., dotyczył obowiązku świadczeniodawcy udzielającego świadczeń z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej w szczególności do postępowania zgodnie z zakresem zadań lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, pielęgniarki podstawowej opieki zdrowotnej i położnej podstawowej opieki zdrowotnej, uwzględniając konieczność zapewnienia kompleksowości udzielanych świadczeń oraz dobro pacjenta.
Wbrew spoczywającemu na Skarżącej kasacyjnie obowiązkowi precyzyjnego sformułowania zarzutów kasacyjnych błędnej wykładni prawa materialnego, gdyż te wyznaczają sądowi kasacyjnemu zakres rozpoznania sprawy – nie wskazano prawidłowo przepisów, które zdaniem Skarżącej naruszono przez błędną wykładnię, nie sprecyzowano na czym ta błędna wykładnia miałaby polegać i jaka powinna być wykładnia prawidłowa.
Podkreślenia wymaga, że ani w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie dokonano wykładni powołanych w zarzucie kasacyjnym przepisów, której można byłoby zasadnie postawić zarzut niezgodności z prawem z powodów do których nawiązują skarga kasacyjna. Wskazać bowiem trzeba, że ani Sąd, ani organ, nie kwestionowali obowiązywania w postępowaniu konkursowym zasady równości i uczciwej konkurencji, możliwości wniesienia w tej sprawie odwołania i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, ani też nie zarzucili Skarżącej postępowania niezgodnego z zakresem zadań lekarza lub pielęgniarki podstawowej opieki medycznej, a więc tych zasad, które wynikały z przepisów powołanych w zarzucie kasacyjnym. Z przytoczonych w zarzucie przepisów nie wynikała zasada, do której odwołuje się Skarżąca, a mianowicie możliwość sądowej kontroli negocjacji. Przepisy te dotyczą bowiem zupełnie innych kwestii. Samo zaś stwierdzenie Skarżącej kasacyjnie, zgodne zresztą z prawem i niekwestionowane w tej sprawie przez Sąd i organ, że nałożony w art. 134 § 1 ustawy o świadczeniach obowiązek przeprowadzania postępowania konkursowego w sposób gwarantujący zachowanie równości i uczciwej konkurencji rozciąga się na całe to postępowanie, nie jest wystarczający do uznania zasadności zarzutu błędnej wykładni wskazanych przepisów i do podważenia poglądu przyjętego w tej sprawie o niemożliwości kontroli niejawnej części konkursu w postaci negocjacji.
Jeszcze raz podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest rozpoznawać skargę kasacyjną jedynie w granicach sformułowanych w niej zarzutów. Taka konstrukcja zarzutu jak w punkcie 1 rozpoznawanej skargi kasacyjnej, przypisująca organowi i Sądowi wykładnię przepisów, której nie dokonywały i wnioski, których na podstawie tych przepisów nie formułowały, uniemożliwia jego uwzględnienie.
Analogicznie należy ocenić także materialnoprawny zarzut sformułowany w punkcie 7 petitum skargi kasacyjnej. Także w tym przypadku zarzucając w skardze kasacyjnej błędną wykładnię prawa, nie sprecyzowano na czym dokładnie ten błąd wykładni polegał i jaka jest prawidłowa wykładnia. Skarżąca zarzuciła Sądowi wadliwe zaakceptowanie wykładni organu uznającej, że podpisanie protokołu z negocjacji odzwierciedla rzeczywisty, maksymalny potencjał danego oferenta, wskazujący na możliwość realizacji przez niego tylko takiej ilości świadczeń, jaką mu przydzielił Fundusz.
Podkreślenia jednak wymaga, że art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, którego błędną wykładnię zarzuca Skarżąca przewiduje, że "Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: 1. liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, 2. ceny za udzielane świadczenia zdrowotne". Przepis ten w ogóle nie dotyczy zatem kwestii rzeczywistego maksymalnego potencjału oferenta, na którą wskazuje Skarżąca.
Ani organ ani Sąd nie dokonał wykładni tego przepisu, jaką przypisuje im Skarżąca. Ani bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ani w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie stwierdzono, że w wyniku negocjacji odzwierciedlony jest maksymalny rzeczywisty potencjał danego oferenta określający ilość świadczeń, które jest zdolny wykonać. Wskazać przy tym trzeba, że na str. 65 uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sformułowano poglądu przypisywanego przez Skarżącą organowi o tym, że podpisanie protokołu z negocjacji odzwierciedla rzeczywisty, maksymalny potencjał danego oferenta wskazujący na możliwość realizacji przez niego tylko tej ilości świadczeń. W tej części decyzji organ odniósł się do zarzutów odwołujących się A.K. sp. z o.o. oraz P. B., a w odniesieniu do Skarżącej wskazał jedynie, że podpisując protokół końcowy z negocjacji przystała na zaproponowane warunki i że protokół zawiera zapis o tym, że znajdują się tam ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji, w zakresie liczby i ceny świadczeń.
Skoro zatem nie doszło do zarzucanej wykładni prawa, nie może zostać uwzględniony zarzut dotyczący wadliwości tej wykładni.
Nie może też zostać uwzględniony zarzut materialnoprawny sformułowany w punkcie 6 petitum skargi kasacyjnej. Również w tym przypadku Skarżąca nie sprecyzowała, czy zarzuca błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Podkreślenia wymaga, że przepis ten nie stanowił materialnoprawnej podstawy wydanej w sprawie decyzji, nie mogło zatem dojść do jego błędnej wykładni. Nie sprecyzowano też w skardze kasacyjnej, że skarżąca zarzuca brak jego zastosowania w niniejszej sprawie. Ponownie wskazać należy, że zarzuty kasacyjne wyznaczają zakres kontroli przeprowadzanej przez NSA, który nie może uściślać zarzutów kasacyjnych ani ich korygować, domyślając się jakie były intencje strony skarżącej kasacyjnie.
Nie jest także zasadny zarzut materialnoprawny podniesiony w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 154 § 1 ustawy o świadczeniach.
Art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach wprowadza zasadę jawności w postępowaniu konkursowym. W ust. 2 przewidziano jawność ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zostały zastrzeżone przez świadczeniodawcę. Art. 154 § 1 ustawy o świadczeniach przewiduje możliwość wniesienia odwołania do Prezesa Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, o czym już była mowa.
W zarzucie kasacyjnym nie wskazano, czy Skarżąca zarzuca błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, dlatego NSA nie może szczegółowo odnieść się do tak nieprecyzyjnie sformułowanego zarzutu, co ogranicza zakres przeprowadzonej przez NSA kontroli. Ze skargi kasacyjnej wynika jedynie, że Skarżąca upatruje naruszenia tych przepisów w tym, że za dopuszczalne uznano zastrzeżenie przez oferentów złożonych ofert w zakresie elementów podlegających ocenie w konkursie.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu dotyczącego utajnienia poszczególnych części ofert przez niektórych oferentów należy wskazać, że ustawodawca nie wyłączył możliwości zastrzeżenia przez oferentów złożonych ofert w zakresie elementów podlegający, zezwala bowiem na to art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, sposób zaś dokonania takiego zastrzeżenia został doprecyzowany w Zarządzeniu Prezesa NFZ, które było znane oferentom jeszcze przed przystąpieniem do postępowania konkursowego. Nie można zatem zasadnie zarzucić organowi naruszenia prawa, skoro procedował zgodnie z obowiązującą regulacją prawną.
Nie jest zasadne twierdzenie Skarżącej, że zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorcy uniemożliwia pełną ocenę i weryfikację złożonych przez oferentów ofert. Uznanie niektórych elementów ofert podlegających ocenie w konkursie za objęte tajemnicą przedsiębiorcy i przez to wyłączenie ich jawności nie oznacza, że zostały one wyłączone z możliwości ich oceny przez komisję konkursową. Są one bowiem nadal elementami ofert, do których ma dostęp oceniająca ofertę komisja i na podstawie których formułowana jest ogólna ocena złożonych ofert. Oferty są oceniane w całości zarówno przez komisję konkursową, jak i przez organ odwoławczy, a także przez Sąd. Całe oferty są włączone do akt postępowania administracyjnego (stronom udostępnia się je jednak z wyłączeniem elementów zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorcy), jak i do akt postępowania sądowoadministracyjnego, co umożliwia organowi i Sądowi kompleksową ocenę i weryfikację ich treści. Ze skargi kasacyjnej nie wynika zresztą, aby Skarżąca w trakcie postępowania konkursowego występowała do organu z żądaniem prawa wglądu do ofert w zakresie informacji zastrzeżonych tajemnicą przedsiębiorstwa. Wbrew zatem zarzutowi kasacyjnemu, nie doszło w rozpoznawanej sprawie do naruszenia art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 154 § 1 ustawy o świadczeniach.
Nie mogły też zostać uwzględnione argumenty powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucające, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku "nadal w swej najistotniejszej części w istocie uchyla się (niesłusznie) od jakiejkolwiek weryfikacji i oceny niejawnego etapu postępowania w postaci negocjacji" (str. 3-4 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Nie sformułowano bowiem w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ani zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota stanowi wynagrodzenie za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnika organu, który występował w postępowaniu przed Sądem I instancji.