II GSK 805/19

II GSK 805/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Cisowska-Sakrajda /sprawozdawca/
Janusz Drachal /przewodniczący/
Maria Jagielska
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II SA/Go 152/19 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2019-04-11
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2137
art. 1, art. 2, art. 12 ust. 3
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 2188
art. 1
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Świebodzinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopoplskim z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 152/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Świebodzinie na uchwałę Rady Miejskiej w Świebodzinie z dnia 30 sierpnia 2018 r. nr XLVI/691/2018 w przedmiocie określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019r., sygn. akt II SA/Go 152/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim – po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Świebodzinie – stwierdził nieważność § 2 Rady Miejskiej w Świebodzinie z dnia 30 sierpnia 2018r., nr XLVI/691/2018 w sprawie ustalenia dla terenu Gminy Świebodzin maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Świebodzin oraz zasad usytuowania na terenie Gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Gmina Świebodzin, zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie gmina zarzuciła naruszenie:
1) przepisu prawa materialnego - art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2018r. poz. 2137 ze zm.), zwanej u.w.t.p.a.;
2) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.), zwanej u.u.s.a.
W związku z powyższym, skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Zielonej Górze wniósł o jej oddalenie oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).
Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).
Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.
Na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.
Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zaś szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06).
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. (wyrok NSA z dnia 31 października 2017r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293).
Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna gminy nie spełnia powyższych wymogów. Przede wszystkim zarzuty kasacyjnie nie zostały powiązane z przepisami normującymi działalność orzeczniczą wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tej sprawie ze stanowiącym podstawę zaskarżonego wyroku art. 147 § 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna ogranicza się bowiem do wskazania przepisów materialnego prawa administracyjnego, tj. art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 i art. 2 u.w.t.p.a., w dodatku bez ich powiązania z będącym przedmiotem sporu przepisem § 2 zaskarżonej uchwały. Wadliwość ta nie skutkuje jednakże – stosownie do uchwały NSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09, prezentującej liberalne stanowisko co do wymogów skargi kasacyjnej - automatycznie odrzuceniem skargi, jeśli w oparciu o argumentację skargi kasacyjnej możliwe jest ustalenie intencji skarżącej kasacyjnie. Uzasadnienie wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej pozwala uznać, iż zarzuty kasacyjne zostały skierowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi. Podnieść też trzeba, że pomimo nie wskazania przez skarżącą kasacyjnie postaci naruszenia przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przyjąć można, że skarga kasacyjna zarzuca błędną wykładnię przepisów pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, a następnie ich wadliwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych sprawy, oraz wadliwe zastosowanie przepisu wskazanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. W tak określonej postaci zarzuty naruszenia tych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał.
Zarzut kasacyjny naruszenia art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 i 2 u.w.t.p.a., tj. zarzut pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, nie ma usprawiedliwionej podstawy.
Naruszenia tych przepisów skarga kasacyjna upatruje – jak dowodzi argumentacja skargi kasacyjnej – w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że ustawodawca wymaga od rady aby wśród określonych przez nią zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalające odległości i sposoby ich mierzenia pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu, a innymi obiektami. Kwestię tę pozostawił w zupełności prawodawcy samorządowemu. Nie zawarł wskazówek czy wytycznych dotyczących wykorzystania kompetencji określonych w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., a granicę władztwa rady określa konstytucyjna zasada samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego. Z tego względu skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji – kwestionując przyjętą w zaskarżonej uchwale odległość 20m między punktem sprzedaży alkoholu a obiektem chronionym i wskazując na nieprecyzyjne określenie sposobu mierzenia tej odległości – nie zawarł kryteriów jakimi w tym względzie się kierował, a więc nie wskazał jaka odległość w jego ocenie byłaby adekwatna i zgodna z celami u.w.t.p.a. Zdaniem skarżącej – odwołującej się do wskazanego w uzasadnieniu orzeczenia sądowego – tylko uchwała nieprecyzyjna w zakresie sposobu mierzenia odległości mogłaby być rozważana jako nierealizująca ustawy. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się też z twierdzeniem Sądu, że kwestionowane zapisy uchwały naruszają nakaz ograniczenia dostępności alkoholu dla osób nieletnich, a takie zadanie zdaniem skarżącej kasacyjnie nie wynika z katalogu obowiązków organu samorządowego. Realizacja zadań w tym obszarze następuje bowiem w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, zadaniom tym nie służy zaś uchwała, a sprzedaż alkoholu nieletnim stanowi czyn zabroniony.
Na podstawie tej argumentacji w kontekście treści art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. i stanowiska zaskarżonego wyroku przyjąć można, że skarżąca kasacyjnie rada kwestionuje to stanowisko Sądu I instancji z dwóch zasadniczych powodów, a mianowicie po pierwsze, uważa, że Sąd bezpodstawnie zarzucił organowi, iż odległość 20m między punktem sprzedaży alkoholu a obiektem ochronionym jest zbyt mała, by cele ustawowe były realizowane; a po drugie, że sposób mierzenia tej odległości jest dowolny (nieprecyzyjny) i nie dążący do realizacji celów ustawy, w tym ograniczenia dostępności alkoholu dla osób nieletnich.
Wobec tak zarysowanej istoty sporu w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny
nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie, że odległość 20m między punktem sprzedaży alkoholu i obiektem ochronionym jest wystarczająca dla zrealizowania celów ustawy, a wyrażonych w preambule do u.w.t.p.a. i doprecyzowanych w art. 1 u.w.t.p.a. Zgodnie z nimi życie obywateli w trzeźwości stanowi niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu, obowiązkiem organów jest podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowanie i wspieranie przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działanie na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałanie powstawaniu i usuwanie następstw nadużywania alkoholu, a także wspieranie działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Organy popierają także tworzenie i rozwój organizacji społecznych, których celem jest krzewienie trzeźwości i abstynencji, oddziaływanie na osoby nadużywające alkoholu oraz udzielanie pomocy ich rodzinom, jak również zapewnienie warunków sprzyjających działaniom tych organizacji. Współdziałają również z Kościołem Katolickim i innymi kościołami oraz związkami wyznaniowymi w zakresie wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Oczywistym jest zatem, że odległość między wskazywanymi przez ustawodawcę obiektami w kontekście tych celów nie może być dowolna. Jest ona odpowiednia gdy stwarza realną gwarancję ograniczenia dostępu do alkoholu i w ten sposób wpływa na ograniczenie spożycia alkoholu. Warunek ten spełnia taka odległość, mierzona w metrach, która utrudnia dostęp do alkoholu, zwłaszcza nieletnim, gdyż wśród obiektów chronionych wymienione są przedszkola i szkoły. Wystarczająco duża odległość od punktu sprzedaży alkoholu - a więc uniemożliwiająca szybkie dotarcie do punktu sprzedaży alkoholu i przez to utrudniająca ten dostęp - stanowi pewną faktyczną barierę dostępności do alkoholu. Odległość spełniająca warunek wystarczająco dalekiej od punktu sprzedaży alkoholu to także taka, która utrudnia wzrokowy kontakt z punktem sprzedaży alkoholu, a przez to obserwowanie nierzadkiego zjawiska spożywania alkoholu na terenie punktu sprzedaży alkoholu lub terenie, na którym jest on usytuowany. Jeśli zaś odległość ta jest zbyt krótka to ułatwia ona dostęp do alkoholu, ale i prowadzi do kształtowania określonego (niewłaściwego) sposobu i warunków jego spożywania. Jako wspierający ten pogląd argument wskazać należy na przyjmowane w praktyce odległości między punktem sprzedaży alkoholu a obiektami chronionymi. Analiza orzecznictwa sądowego prowadzi bowiem do wniosku, że odległość ta w poszczególnych przypadkach wynosi 50m a nawet 60m między obiektami, z tym, że przy tej odległości sporny był przyjęty przez radę sposób jej mierzenia (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2018r., II GSK 2934/16, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018r., II GSK 2212/17, Lex nr 249103). Natomiast odległość 10m, 15m czy 20m jest w orzecznictwie uznawana za niewystarczającą dla zagwarantowania celów ustawy (przykładowo wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 września 2019r., I SA/Bk 321/19, Lex nr 2719827, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 maja 2018r., II SA/Sz 236/18, wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 września 2013r., III SA/Lu 335/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 grudnia 2017r., III SA/Łd 755/17 i z dnia 28 marca 2014r., III SA/Łd 1122/13).
Wobec tego przyjęta przez skarżącą kasacyjnie radę odległość 20m między wskazanymi przez ustawodawcę punktami jest zbyt mała, aby utrudnić dostęp do alkoholu. Nie tylko nie ogranicza ona dostępności do alkoholu, ale i nie tworzy warunków choćby motywujących do powstrzymywania się od jego spożycia, co stoi w oczywistej sprzeczności z ustawowym celem, jakim jest ochrona pewnych miejsc i obiektów przed zagrożeniem jakie może stwarzać alkohol. Odległość tego rzędu czyni zatem realizację celów u.w.t.p.a. iluzoryczną i nieefektywną. Jest to zbyt bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z obiektami chronionymi, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast poglądu Sądu I instancji, że przyjęty w zaskarżonej uchwale sposób mierzenia odległości między punktem sprzedaży alkoholu a obiektem chronionym jest nieprecyzyjny, co jednak nie ma wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku z uwagi na przyjętą przez radę niedozwoloną odległość między tymi obiektami. Sposób mierzenia odległości jest bowiem wtórny do samej odległości jako wyznacznika geometrycznego usytuowania względem siebie obu obiektów. Wskazany w uchwale sposób mierzenia odległości nie stwarza – wbrew obawom Sądu I instancji i prokuratora – dowolności organowi wydającemu zezwolenie na sprzedaż alkoholu i przyjmowania w praktyce w danym przypadku odległości mniejszej niż 20m. W uchwale stwierdzono wszak, że "odległość 20m jest odległością mierzoną najkrótszą drogą dojścia od wejścia do miejsca sprzedaży napojów alkoholowych do wejścia do obiektów wymienionych w ust. 1", tj. obiektów chronionych. Pomimo tej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wyrok ten odpowiada prawu.
Także zarzut naruszenia art. 1 u.u.s.a., tj. zarzut pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, nie zasługuje na uwzględnienie.
W zakresie tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepis ten zawiera dwie jednostki redakcyjne w postaci paragrafów, które nie zostały przez skarżącą kasacyjnie gminę wskazane, co stanowi istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej, dyskwalifikującą tę skargę. Jeśliby nawet przyjąć, że skarga zarzuca naruszenie § 1 art. 1 u.u.s.a., to argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej co do tego przepisu nie koresponduje z jego treścią. Stosownie bowiem do tego przepisu "sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". Przepis ten normuje kompetencję sądów administracyjnych do kontroli sądowej administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu może zatem mieć, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli sądowej administracji publicznej (wyrok z dnia 20 grudnia 2017r., II OSK 722/16, LEX nr 2463094, wyrok z dnia 14 listopada 2017r., II OSK 415/16, LEX nr 2426936). Skarga kasacyjna nie zarzuca jednakże Sądowi I instancji uchylenia się od przeprowadzenia kontroli sądowej administracji publicznej, czy rozpoznania sprawy nienależącej do jego kompetencji. Zauważyć też trzeba, że przepis art. 1 § 1 u..u.s.a. jest tzw. normą blankietową (wynikową), a jej naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez Sąd I instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie może on stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Aby zarzut jego naruszenia mógł wywołać zamierzony przez skarżącą skutek, w postaci uwzględnienia środka prawnego, konieczne było wskazanie konkretnych przepisów postępowania, które zostały przez Sąd I instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organy normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał za prawidłowe ich działania w sprawie (wyrok z dnia 17 lipca 2019r., I GSK 28/17, LEX nr 2723948. Dodać należy, że wzorzec sądowej kontroli sądowej określają inne przepisy p.p.s.a., które nie zostały objęte żadnym zarzutem kasacyjnym. Tymczasem naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjna upatruje – jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – w dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Skarżąca kasacyjnie stwierdza, że "zaskarżony wyrok, pomimo braku ustawowych przesłanek, zmierza do zakreślenia "minimalnej" odległości, w jakiej od wskazanych obiektów powinny być ulokowane określone punkty (w tym wypadku sprzedaży alkoholu), poprzez stwierdzenie, iż odległość przyjęta w uchwale jest zbyt mała, co nie znajduje wszakże prawnego uzasadnienia". Skarga kasacyjna nie wiąże tego przepisu z innymi przepisami p.p.s.a., co umożliwiłoby Sądowi kasacyjnemu ustalenie, na czym ma polegać naruszenie tegoż przepisu w okolicznościach tej sprawy. Z tego względu nie sposób skutecznie Sądowi I instancji zarzucić naruszenia tego przepisu, co jednakże z przyczyn już wskazanych nie ma wpływu na treść zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.