II GSK 801/25

II GSK 801/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Czarny-Drożdżejko
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/
Symbol z opisem
6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1150/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 28 , i 10 § 1 , art. 32 k.p.a. i art. 33 § 1 , art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 581
art. 53 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 8 , art. 16
Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1150/23 w sprawie ze skargi G. G. na rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 14 lutego 2023 r. nr RzPP-DPW-WPI.431.646.2022 w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia praw pacjenta do świadczeń zdrowotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Rzecznika Praw Pacjenta na rzecz G. G.560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1150/23, oddalił skargę G.G. (dalej: strona lub skarżąca) na rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta (dalej: RzPP, Rzecznik lub organ) z 23 lutego 2023 r. nr RzPP-DPW-WPI.431.646.2022 w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia praw pacjenta K.G. - męża skarżącej (dalej: pacjent) do świadczeń zdrowotnych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 4 kwietnia 2022 r. strona zgłosiła zastrzeżenia do świadczeń zdrowotnych udzielonych pacjentowi przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w B. (dalej: podmiot leczniczy, szpital lub SP ZOZ), w czasie jego hospitalizacji w ww. podmiocie leczniczym od 8 listopada 2021 r. do 11 grudnia 2021 r. w związku z zachorowaniem na Covid-19. Na podstawie pisma z 4 kwietnia 2022 r. i informacji w nim przedstawionych, Rzecznik wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie. W toku postępowania zebrał materiał dowodowy w postaci pisma strony z 4 kwietnia 2022 r., wyjaśnień podmiotu leczniczego z 27 maja 2022 r., kopii dokumentacji medycznej pacjenta ze szpitala, opinii konsultanta medycznego Biura RzPP.
Pismem z 25 stycznia 2023 r., organ poinformował skarżącą, że w sprawie występuje w imieniu innej osoby, której sprawa dotyczy, a która, jak wynika z pisma strony z 4 kwietnia 2022 r., zmarła. Wobec treści przepisów art. 32 k.p.a. i art. 33 § 1 k.p.a., Rzecznik wyjaśnił, że jeżeli wolą pacjenta było jego reprezentowanie przez stronę, konieczne jest dołączenie do akt sprawy pełnomocnictwa lub upoważnienia wskazanego, np. w formularzu przyjęcia do szpitala lub innego podmiotu leczniczego, w którym strona została wskazana jako osoba upoważniona do uzyskania informacji o stanie zdrowia pacjenta. Ponadto organ zaznaczył, iż w dokumentacji SP ZOZ osobą upoważnioną jest A.G. (syn pacjenta). Wskazał również, że z uwagi na ochronę danych osobowych, strona będzie mogła zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym i otrzyma rozstrzygnięcie po przedstawieniu stosownego upoważnienia.
W piśmie z 14 lutego 2023 r. Rzecznik nie stwierdził naruszenia prawa pacjenta do świadczeń zdrowotnych. Organ przedstawił ustalony stan faktyczny oraz powołał przepisy prawa, na podstawie których oceniał, czy w zgłoszonej sprawie doszło do naruszenia prawa pacjenta do świadczeń zdrowotnych.
Rzecznik wyjaśnił, że prowadził postępowanie w zakresie obejmującym ocenę zgodności kwestionowanego zachowania pracowników podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych z obowiązującym prawem. W ramach tak określonego rozpoznawania, stwierdzenie naruszenia prawa pacjenta jest możliwe tylko wówczas, gdy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy oraz przepisów szczególnych, gwarantujących pacjentowi taką ochronę. Podstawą stwierdzenia naruszenia prawa konkretnego pacjenta nie mogą być subiektywne przekonania osoby zgłaszającej zastrzeżenia.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zacytował podniesione przez stronę zarzuty. Wyjaśnił, że stanowiły one przedmiot analizy konsultanta wewnętrznego, do którego RzPP zwrócił się w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, jak również przedmiot wyjaśnień złożonych przez SP ZOZ. Rzecznik zacytował fragmenty wyjaśnień złożonych przez podmiot leczniczy oraz fragmenty opinii konsultanta w sprawie zarzutów skarżącej.
Konsultant wewnętrzny odpowiedział również na pytania skierowane do niego przez organ. Dotyczyły one oceny, czy biorąc pod uwagę stan pacjenta przy przyjęciu do szpitala podjęto właściwe decyzje w zakresie analgosedacji i zaintubowania, czy działania lecznicze w trakcie hospitalizacji były zgodne z aktualną wiedzą medyczną, czy i z jakich przyczyn doszło do wystąpienia niedokrwistości, czy stosowana była właściwa profilaktyka przeciwodleżynowa, czy decyzja o operacji dróg żółciowych była prawidłowa i czy mogła wpłynąć na pogorszenie stanu chorego.
W ocenie konsultanta wewnętrznego analiza całości dokumentacji leczenia wskazuje, że działania lecznicze w trakcie hospitalizacji były zgodne z aktualną wiedzą medyczną. Przy przyjęciu do szpitala podjęto właściwe decyzje w zakresie analgosedacji i zaintubowania - istniały ewidentne wskazania medyczne do takiego postępowania. W tym przypadku był to zabieg ratujący życie i należało go wykonać jak najszybciej, nawet bez uzyskania pełnej zgody z uwagi na ograniczenia stanu świadomości spowodowane ostrymi przyczynami chorobowymi. Do wystąpienia niedokrwistości doszło w związku ze splotem kilku czynników chorobowych, na które nie miało wpływu postępowanie diagnostyczno-lecznicze prowadzone w podmiocie leczniczym. Wystąpienie odleżyn nie stanowiło podstaw do stwierdzenia, że stosowana była niewłaściwa profilaktyka przeciwodleżynowa. Decyzja o operacji dróg żółciowych była prawidłowa, ponieważ zapalenie dróg żółciowych z nasiloną cholestazą stanowiło bezpośrednie zagrożenie życia. Analiza dokumentacji pooperacyjnej nie wskazała na możliwość jej istotnego wpływu na pogorszenie stanu chorego. Uzyskanie zgody przez sąd na jej wykonanie po podjęciu decyzji o jej konieczności wiązałaby się z wydłużeniem czasu do jej przeprowadzenia, po którym ryzyko okołooperacyjne byłoby znacznie wyższe. Reasumując, stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa pacjenta do udzielenia świadczeń zdrowotnych przez personel SP ZOZ w zakresie zachowania należytej staranności dotyczącej udzielania świadczeń zdrowotnych. Podkreślił, że wobec a priori ciężkiego stanu ogólnego chorego w chwili zgłoszenia na pogotowie, w tym duszności trwającej kilka dni, nawet prawidłowe postępowanie lecznicze nie miało wpływu na możliwość przeżycia pacjenta.
W ocenie Rzecznika wskazane okoliczności świadczą o braku naruszeniu prawa pacjenta do informacji o stanie zdrowia i wyrażenia zgody na wykonanie świadczenia zdrowotnego.
Organ stwierdził również, że w toku postępowania strona została poinformowana o konieczności przedłożenia pełnomocnictwa do występowania w imieniu pacjenta w sprawie przed Rzecznikiem. Strona nie przedłożyła stosownego pełnomocnictwa i z tego powodu została poinformowana jedynie o rozstrzygnięciu sprawy, bez szczegółowego uzasadnienia.
Pismem z 6 marca 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi, pismem z 27 marca 2023 r., organ ponownie poinformował skarżącą o obowiązujących przepisach prawa.
Przy piśmie z 27 kwietnia 2023 r. strona przekazała dokument upoważniający skarżącą przez męża do uzyskania informacji o stanie jego zdrowia. Wobec powyższego za pismem z 10 maja 2023 r. organ przesłał skarżącej kopię pisma z 14 lutego 2023 r. o niestwierdzeniu naruszenia prawa pacjenta.
Na rozstrzygnięcie Rzecznika G.G. złożyła do WSA w Warszawie skargę z dnia 27 kwietnia 2023 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia z 23 lutego 2023 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Rzecznik w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.
Strona pismami z 16 czerwca 2023 r. i 10 października 2023 r. uzupełniła skargę.
Rzecznik pismem z 4 lipca 2023 r. odpowiedział na pismo uzupełniające skarżącej z 16 czerwca 2023 r.
WSA w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2024 r. oddalił skargę G.G. na rozstrzygnięcie Rzecznika z 23 lutego 2023 r. w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia praw pacjenta.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie mają przede wszystkim zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 581, dalej: u.p.p.) oraz przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ zasadnie przyjął brak naruszenia praw pacjenta. Zarzut naruszenia prawa pacjenta można postawić tylko wtedy, gdy znajduje on odzwierciedlenie w materiałach zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym. Sąd w pełni podzielił ocenę organu, że zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy, nie pozwolił na stwierdzenie naruszenia praw do świadczeń zdrowotnych, o którym mowa w art. 8 u.p.p.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie stanowiącej przedmiot badania organ wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie naruszenia praw pacjenta po uzyskaniu pisma, w którym strona opisała stan faktyczny co najmniej uprawdopodabniający, że doszło do naruszenia prawa do świadczeń zdrowotnych jej zmarłego męża.
WSA podkreślił, że RzPP w katalogu swoich kompetencji nie posiada uprawnień pozwalających na ocenę zastosowanego u pacjenta procesu diagnostyczno-leczniczego. Dlatego w prowadzonym postępowaniu opiera się na wyjaśnieniach, opiniach, konsultacjach podmiotów posiadających specjalistyczną wiedzę. Takie czynności podjął również w niniejszym postępowaniu. Organ wystąpił o złożenie wyjaśnień przez podmiot leczniczy, którego procedury postępowania w zakresie udzielanej pomocy pacjentowi podlegały ocenie. Prowadząc postępowanie, wystąpił również o opinię specjalistyczną do konsultanta medycznego Biura Rzecznika Praw Pacjenta. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, który uznał, że konsultant medyczny ocenił w sposób wystarczający proces diagnostyczno-leczniczy pacjenta. Wnioski wynikające z przedstawionej opinii są wystarczające, aby stwierdzić brak naruszenia praw pacjenta. W postępowaniu, którego celem jest ocena realizacji praw pacjenta do świadczeń zdrowotnych, niezbędna jest weryfikacja udzielonych świadczeń. Wobec braku właściwości organu co do celowości i rzetelności czynności medycznych, profesjonalnym działaniem jest uwzględnienie stanowiska podmiotów w tym zakresie władnych i kompetentnych.
Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania Rzecznik zebrał pełny materiał dowodowy i uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu informacje strony oraz dokumentację medyczną z udzielonych świadczeń zdrowotnych. Konsultant medyczny w sporządzonej opinii odniósł się do zarzutów skarżącej. Przeprowadzona analiza całości dokumentacji leczenia w SP ZOZ doprowadziła go do jednoznacznej oceny, że w podmiocie leczniczym podjęto właściwe decyzje w zakresie analgosedacji i zaintubowania, ponieważ istniały ewidentne wskazania medyczne do takiego postępowania. Konsultant stwierdził, że w ocenianym przypadku, był to zabieg ratujący życie i należało go wykonać jak najszybciej, nawet bez uzyskania pełnej zgody, z uwagi na ograniczenia stanu świadomości spowodowane ostrymi przyczynami chorobowymi. Konsultant stwierdził, że działania lecznicze w trakcie hospitalizacji były zgodne z aktualną wiedzą medyczną, a jego wnioski co do prawidłowości podejmowanych czynności medycznych są jednoznaczne. W jego opinii stany chorobowe, które pojawiły się w okresie hospitalizacji: niedokrwistość odleżyny, zapalenie dróg żółciowych z nasiloną cholestazą, nie stanowiły konsekwencji błędnych procedur medycznych i nieprawidłowej diagnostyki. Stwierdził również, że wystąpienie o wyrażenie zgody przez sąd na wykonanie operacji dróg żółciowych, już po podjęciu decyzji o konieczności jej przeprowadzenia, wiązałaby się z wydłużeniem całej procedury medycznej, a wraz z upływem czasu, ryzyko okołooperacyjne byłoby znacznie wyższe.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że konsultant medyczny jednoznacznie stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa pacjenta do udzielenia świadczeń zdrowotnych przez SP ZOZ w zakresie zachowania należytej staranności dotyczącej udzielania świadczeń zdrowotnych. W swojej opinii z całą stanowczością zaznaczył, że "wobec a priori ciężkiego stanu ogólnego chorego w chwili zgłoszenia na Pogotowie, w tym duszności trwającej kilka dni nawet prawidłowe postępowanie lecznicze nie miało wpływu na możliwość przeżycia pacjenta".
W ocenie Sądu I instancji nie był zasadny zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że skarżącej nie przysługuje status strony, w sytuacji gdy posiada ona interes prawny w postępowaniu przed Rzecznikiem Praw Pacjenta. Zgodnie z wskazanym art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Sąd I instancji zauważył, że w przepisach prawa administracyjnego brak regulacji uprawniających organy administracji do oceny zasadności powództwa cywilnego o odszkodowanie lub zadośćuczynienie. Ewentualny spór na tym tle ma charakter cywilny, a do ich rozstrzygania powołane są sądy powszechne. Organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnego rozstrzygania spraw o charakterze cywilnym, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych (por. m.in. wyroki NSA: z 10 maja 2006 r., I OSK 755/05; z 16 marca 2011 r., II FSK 1981/09; z 16 marca 2011 r., II FSK 1995/09; z 16 marca 2011 r., II FSK 1996/09; z 1 sierpnia 2013 r., I FSK 864/13; z 9 grudnia 2014 r., II OSK 1226/13; z 25 kwietnia 2017 r., I OSK 1909/15; z 13 grudnia 2017 r., I OSK 389/16 – dostępne w CBOSA).
Zdaniem Sądu I instancji, legitymacja skarżącej do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony podlegałaby rozważeniu, jeśli przepisy prawa administracyjnego określałyby, np. zasady odpowiedzialności cywilnej, zasady wymiaru odszkodowania lub zadośćuczynienia. Takich norm prawnych w przepisach prawa administracyjnego brak. Dlatego interes skarżącej w prowadzonym przez Rzecznika postępowaniu administracyjnym może być uznany jedynie za interes faktyczny, a dowody w tym postępowaniu zgromadzone, mogą ewentualnie stać się środkami dowodowymi zgłoszonymi przez stronę w powództwie cywilnym.
Sąd stwierdził zatem, że Rzecznik nie naruszył art. 28 i 10 § 1 k.p.a. Skarżąca, nie będąc stroną postępowania administracyjnego, nie była uprawniona do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu wyjaśniającym.
Z powyższych względów WSA w Warszawie oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku wniosła skarżąca, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), art. 175 § 1 i art. 177 § 1 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
1) art. 53 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 8 u.p.p. przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne ustalenie, iż nie zostały naruszone prawa K.G. jako pacjenta Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w B., w związku z hospitalizacją od 8 listopada 2021 r. do 18 grudnia 2023 r. wobec zachorowania na Covid, podczas gdy nie dochowano należytej staranności przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych;
2) art. 53 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 u.p.p. przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niedostrzeżenie, że doszło do nieposzanowania prawa pacjenta K.G. do wyboru sposobu leczenia;
3) art. 53 ust. 1 pkt 1 u.p.p. w zw. z art. 34 ust. 3 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty poprzez jego błędną wykładnię i brak przyjęcia, że leczenie operacyjne, przeprowadzone 6 grudnia 2021 r., odbyło się bez wymaganego uzyskania zezwolenia sądu opiekuńczego na powyższe;
II. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe uznanie, iż w sprawie zostały podjęte wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpująco został zebrany niezbędny materiał dowodowy, następnie błędną ocenę stanu faktycznego sprawy i niedokonanie całościowej oceny materiału dowodowego pod kątem zastosowania art. 6 ust. 1 i art. 8 u.p.p. oraz art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, a w konsekwencji nieuznaniu, iż zostały naruszone prawa pacjenta K.G.;
2) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Rzecznika Praw Pacjenta przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a. przez ograniczenie czynności dowodowych, wymagających wiedzy specjalnej do opinii lekarza nieposiadającego odpowiednich kompetencji do wypowiadania się w sprawie, wobec braku posiadania specjalizacji lekarskiej w zakresie chorób zakaźnych, jak i chorób wewnętrznych, ponadto ograniczenie ich do jednej opinii w sprawie, w sytuacji gdy opinia ta sporządzona została w sposób nierzetelny i niedokładny;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dowolne zinterpretowanie stanu faktycznego sprawy oraz nieodniesienie się do wszystkich argumentów zawartych w skardze i innych pismach procesowych skarżącej i dokonanie ustaleń na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego niepoprzedzonego wnikliwym postępowaniem dowodowymi, nieuwzględniającym słusznego interesu skarżącej w załatwieniu sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że w stosunku do K.G. nie doszło do naruszenia praw pacjenta.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto, w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zasadności zarzutów.
Rzecznik Praw Pacjenta złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, jednocześnie zrzekając się rozprawy.
W piśmie z 13 listopada 2024 r. skarżąca uzupełniła wniesioną skargę kasacyjną o dalsze uzasadnienie.
W piśmie z 18 marca 2025 r. Rzecznik podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mając na uwadze, że wnosząca ten środek odwoławczy oraz organ zrzekli się rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
Zasadny okazał się najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, czyli zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., II GSK 810/14, 27 sierpnia 2021 r., II GSK 1417/18).
Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przy czym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 3831/18).
Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Sąd powinien zbadać czy organ, dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Stanowisko sądu, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienie się do argumentów i faktów prezentowanych przez strony i wyjaśniać dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za zasadne, a inne nie. Ta część uzasadnienia nie powinna łączyć się z oceną zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami powinna być dokonana w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawa oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Do ustawowych wymogów uzasadnienia wyroku należy także przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze. Przy czym ten wymóg nie może ograniczać się jedynie do ich przytoczenia, lecz oznacza konieczność odniesienia się do nich przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., II GSK 2304/13; T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz, wydanie VI, WKP 2016). Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd pierwszej instancji uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. Winno stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 21 lutego 2014 r., I OSK 2324/12). Uzasadnienie wyroku stanowi zatem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu. Wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia służy również umacnianiu autorytetu wymiaru sprawiedliwości, dowodząc, że sąd rozpatrzył daną sprawę z należytą starannością, po przeanalizowaniu wszystkich istotnych kwestii, konfrontując zarzuty zamieszczone w skardze z ustaleniami i stanowiskiem organu oraz z materiałem dowodowym sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa i dokonanie ich analizy.
Zauważyć należy, iż uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego i realizuje istotne, przypisane mu funkcje. Z jednej strony ma ono charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego i jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu, musi mieć możliwość dokładnego poznania argumentów przemawiających za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku (por. wyrok NSA z 15 września 2011 r., I FSK 1291/10). Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku powinno umożliwiać Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej.
W przypadku, gdy wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku ogranicza się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organy administracji lub jego prostej akceptacji, to nie realizuje celów sądowej kontroli administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno określać wzorzec kontroli legalności przez wyznaczenie ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w sprawie.
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie przedstawia ono przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, zaś w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, nie sposób jest wywnioskować czy powodem oddalenia skargi był fakt, iż Rzecznik Praw Pacjenta "dokonał kompleksowej analizy zebranego materiału dowodowego oraz treści wszystkich przeprowadzonych dowodów i wyjaśnił przesłanki, którymi się kierował. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia braku wystąpienia przesłanek zawartych w przepisach ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a i art. 80 K.p.a." czy też z powodu tego, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego w postępowaniu toczącym się przed Rzecznikiem, gdyż "zdaniem Sądu legitymacja skarżącej do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony podlegałaby rozważeniu, jeśli przepisy prawa administracyjnego określałyby, np. zasady odpowiedzialności cywilnej, zasady wymiaru odszkodowania lub zadośćuczynienia. Takich norm prawnych w przepisach prawa administracyjnego brak. Dlatego interes skarżącej w prowadzonym przez Rzecznika postępowaniu administracyjnym może być uznany jedynie za interes faktyczny, a dowody w tym postępowaniu zgromadzone, mogą ewentualnie stać się środkami dowodowymi zgłoszonymi przez stronę w powództwie cywilnym".
Sąd Wojewódzki stwierdził w reasumpcji uzasadnienia, iż Rzecznik nie naruszył art. 28 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., gdyż skarżąca nie będąc stroną postępowania administracyjnego nie była uprawniona do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu wyjaśniającym, jak również iż Sąd nie stwierdził żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, iż na podstawie przedstawionego przez Sąd I instancji stanu faktycznego brak jest możliwości ustalenia, jakiego rozstrzygnięcia Rzecznika dotyczy wyrok z 13 marca 2024 r. Sąd Wojewódzki wskazał, iż rozpatrywał skargę G.G. na rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta z 23 lutego 2023 r. nr RzPP-DPW-WPI.431.646.2022 w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia praw pacjenta, w sytuacji, gdy w aktach administracyjnych sprawy brak jest pisma organu z tej daty. Numer RzPP-DPW-WPI.431.646.2022 jest numerem sprawy prowadzonej przez Rzecznika i wszystkie pisma kierowane do skarżącej opatrzone zostały takim właśnie numerem. W aktach przekazanych NSA znajduje się rozstrzygnięcie Rzecznika "Niestwierdzenie naruszenia praw pacjenta" skierowane do Dyrektora SPZOZ w B., ale posiada ono datę 14 lutego 2023 r. i zostało doręczone skarżącej w dniu 21 lutego 2023 r. – jak wynika z wyjaśnień Rzecznika – bez uzasadnienia. Jeżeli Sąd I instancji rozpatrywał skargę na rozstrzygnięcie Rzecznika z 14 lutego 2023 r., to skarga wniesiona przez G.G. w dniu 28 kwietnia 2023 r. powinna być uznana za wniesioną po terminie. Dodatkowo z akt sprawy wynika, iż omawiane rozstrzygnięcie z 14 lutego 2023 r. wraz z uzasadnieniem zostało wysłane skarżącej przez Rzecznika dopiero w dniu 10 maja 2023 r. (po przedłożeniu przez skarżącą upoważnienia wystawionego przez męża w dniu 10 kwietnia 2019 r.), a to z kolei oznacza, iż skarga wniesiona w dniu 28 kwietni 2023 r. byłaby przedwczesna.
Art. 53 u.p.p. stanowi, iż: (1) po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik może:
1) wyjaśnić wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, że nie stwierdził naruszenia praw pacjenta;
2) skierować wystąpienie do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej;
3) zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa.
2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, Rzecznik informuje o niestwierdzeniu naruszenia praw pacjenta także podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, którego zarzut naruszenia tych praw dotyczył.
3. W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
3a. W przypadku utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Rzecznika wydanego po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. (...)
W myśl cytowanego wyżej przepisu skarga do sądu przysługuje zatem na rozstrzygniecie Rzecznika utrzymujące w mocy własne rozstrzygniecie w przedmiocie udzielenia wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, wyjaśnienia że Rzecznik nie stwierdził naruszenia praw pacjenta. Powyższe, zdaniem NSA oznacza, iż aby móc skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego należy po pierwsze być wnioskodawcą w postępowaniu dotyczącym naruszenia praw pacjenta, a po drugie wykorzystać środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (p. postanowienia NSA z: 14 kwietnia 2023 r. w spr. o sygn. akt II GSK 1503/22 i z 25 kwietnia 2025 r. w spr. o sygn. akt II GSK 356/25).
Rozważania Sądu Wojewódzkiego zdają się sugerować, że skarżąca nie miała interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym przed Rzecznikiem, co z kolei winno skutkować uznaniem, iż nie była wnioskodawcą postępowania przed Rzecznikiem, a jej pismo z dnia 4 kwietnia 2022 r. uruchomiło postępowanie z urzędu. Ponadto, z akt sprawy wynika, iż skarżąca po doręczeniu jej rozstrzygnięcia Rzecznika z 14 lutego 2023 r. (bez uzasadnienia) skierowanego do Dyrektora SPZOZ w B. wystąpiła do Rzecznika z wnioskiem z 6 marca 2023 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na który otrzymała odpowiedź organu z 27 marca 2023 r. Niezrozumiałe jest zatem, dlaczego WSA rozpatrywał skargę na rozstrzygniecie Rzecznika z 23 lutego 2023 r. (którego nie ma w aktach sprawy), natomiast pominął rozstrzygnięcie wydane przez Rzecznika na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, które zgodnie z art. 53 ust. 3a u.p.p., winno być przedmiotem skargi do sądu.
Ze skargi G.G. z 27 kwietnia 2023 r. wynika, iż skarży w całości rozstrzygnięcie organu z 23 lutego 2023 r. "na mocy którego, po złożeniu przez Skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 6 marca 2023 r., podtrzymał swoje rozstrzygnięcie z dnia 14 lutego 2023 r. w przedmiocie niestwierdzenia przez Rzecznika Praw Pacjenta naruszenia praw pacjenta (...)". Wynika zatem ze skargi, iż intencją skarżącej było wniesienie skargi na rozstrzygnięcie Rzecznika utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie z dnia 14 lutego 2023 r., co wskazywałoby na zaskarżenie odpowiedzi Rzecznika z 27 marca 2023 r. na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd I instancji rozpoznał tymczasem skargę na rozstrzygnięcie Rzecznika z 23 lutego 2023 r., bez ustalenia rzeczywistej intencji skarżącej – jeżeli miał wątpliwości co do treści skargi z 27 kwietnia 2023 r.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika zatem, aby Sąd pierwszej instancji zweryfikował status skarżącej w postępowaniu przed Rzecznikiem oraz aby wyjaśnił dlaczego rozpatrywał skargę na rozstrzygnięcie z 23 lutego 2023 r., którego nie ma w aktach sprawy i co do którego upłynął już termin na skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego, a pominął rozstrzygnięcie wydane przez Rzecznika w dniu 27 marca 2023 r. stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy i aby dał temu wyraz, poprzez przedstawienie dostatecznie szczegółowo istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy elementów jej stanu faktycznego i prawnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku upoważnia do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji poprzez taki sposób jego sporządzenia – w istocie nie wyjaśnił istoty sporu faktycznego i prawnego istniejącego w sprawie. W sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione jest należycie umotywowanego stanowiska Sądu, to niemożliwe jest dokonanie jego kontroli instancyjnej. Brak jest bowiem przedstawienia toku rozumowania Sądu, a zwłaszcza przyczyn zajęcia określonego stanowiska, a także powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez skarżącą są niezasadne. Pominiecie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku gruntownego odniesienia się do wszystkich okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęty przez Sąd kierunek interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa, a w konsekwencji przyjęty kierunek rozstrzygnięcia sprawy. To wszystko prowadzi do wniosku, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. i wskazanymi brakami uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jako przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2021 r., I OSK 1880/19).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien rozpoznać wniesioną skargę z uwzględnieniem wskazanych powyżej uwag i sporządzić uzasadnienie, które będzie spełniać wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., zasądzając kwotę 560 zł, tytułem zwrotu wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł), opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł) oraz 360 zł, jako 75% stawki minimalnej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drugiej instancji.