II GSK 80/07

II GSK 80/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-06-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Grabowski /przewodniczący/
Tadeusz Cysek
Urszula Raczkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 1264/06 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2006-10-24
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grabowski Sędziowie Urszula Raczkiewicz (spr.) NSA Tadeusz Cysek Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy w Łodygowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt III SA/Gl 1264/06 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy w Łodygowicach z dnia 31 stycznia 2005 r. nr XXIV/253/05 w przedmiocie ulgi w spłacaniu należności pieniężnych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt III SA/Gl 1264/06 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy w Łodygowicach z dnia 31 stycznia 2005 r. Nr XXIV/253/05 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych – orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny: Rada Gminy w Łodygowicach uchwałą Nr XXIV/253/05 z dnia 31 stycznia 2005 r. umorzyła część wierzytelności gminy w kwocie 55.700,00 zł należnej od Wójta Gminy z tytułu utraty wynagrodzenia w związku z niezłożeniem w ustawowym terminie informacji o prowadzonej działalności gospodarczej przez małżonkę.
Od tej uchwały Wojewoda Śląski wniósł skargę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazał, że przepis stanowiący podstawę prawną zaskarżonej uchwały upoważnia Radę Gminy do rozkładania na raty lub umarzania wierzytelności dotyczących Wójta Gminy. Rada Gminy w Łodygowicach podejmując zaskarżoną uchwałę określiła wyłącznie wysokość kwoty podlegającej umorzeniu, nie wskazała natomiast przesłanki, spośród wymienionych enumeratywnie w § 1 ust. 1 uchwały nr XXVIII 216/2002 z dnia 19 kwietnia 2002 r., uzasadniającej umorzenie wierzytelności. Wojewoda Śląski podniósł, iż Rada Gminy postanowiła w § 2 ust. 1 uchwały z dnia 19 kwietnia 2002 r., że Wójt Gminy, z zastrzeżeniem ust. 2 może umorzyć wierzytelność do kwoty nieprzekraczającej 1500 zł. Zdaniem Wojewody Śląskiego Rada Gminy nie może rozłożyć na raty bądź umorzyć wierzytelność dotyczącą Wójta w dowolnej wysokości, gdyż kwoty, do jakich może to uczynić są określone w § 2 ust. 1 wspomnianej uchwały.
Wojewoda uznał również, że zaskarżona uchwała stanowi w rzeczywistości próbę obejścia skutków prawnych, związanych z niezłożeniem przez wójta w ustawowym terminie informacji o prowadzonej działalności gospodarczej małżonki.
Wyrokiem z dnia 9 listopada 2005 r. WSA w Gliwicach oddalił skargę organu nadzoru.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda Śląski zarzucił naruszenie prawa materialnego wynikającego z przepisu art. 34 a ustawy o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz.1014 z późn. zm.), zwaną dalej u.f.p., poprzez błędną jego wykładnię.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt II GSK 72/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, odstępując od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. NSA uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 34a u.f.p., ale nie poprzez błędną wykładnię, lecz niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem Sądu, kluczową kwestią w niniejszej sprawie pozostawało ustalenie przedmiotu zaskarżonej uchwały. NSA wskazał, że w każdej sprawie, w której odpowiedni organ w wymaganej formie umorzył wierzytelność pieniężną, należy badać charakter tej należności, aby ustalić nie tylko to, czy jest to należność, do której nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, ale przede wszystkim to, czy jest to wierzytelność jednostek organizacyjnych, do których mają zastosowanie zasady gospodarki finansowej określone w ustawie o finansach publicznych.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie bezspornym było, że wójt nie złożył w terminie oświadczenia, o którym stanowi art. 24 j ust. 1 ustawy z dn. 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr.142, poz. 1591z zm.), dalej: u.s.g., i że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 24 k ust. 1 pkt 2 u.s.g. pracodawca samorządowy wypłacał wójtowi wynagrodzenie za okres objęty utratą wynagrodzenia, o którym mowa w przywołanym przepisie. W rezultacie NSA stwierdził, że podejmując uchwałę z dnia 31 stycznia 2005 r., uprawniony do podejmowania czynności z zakresu prawa pracy za urząd gminy /pracodawcę samorządowego/ organ stanowiący gminy Łodygowice, w istocie postanowił o zaniechaniu dochodzenia roszczeń z tytułu nienależnie pobranego wynagrodzenia. Wynagrodzenie wójta nie jest wierzytelnością jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego. Może być natomiast wierzytelnością pracodawcy, jeżeli we właściwym trybie sąd powszechny uznałby kwotę pobranego wynagrodzenia za świadczenie nienależne. W istocie uchwała ta nie "umarza wierzytelności", lecz stanowi oświadczenie woli organu uprawnionego do podejmowania czynności w imieniu pracodawcy o zaniechaniu dochodzenia roszczeń od pracownika samorządowego. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 24 k ust 1 pkt 2 u.s.g.
Ponadto NSA zauważył, że Sąd pierwszej instancji oceniając zgodność uchwały "umarzającej wierzytelność" z regulacjami zawartymi w uchwale z 2002 r., wydanej na podstawie art. 34a u.f.p., nie dostrzegł, iż uchwała ta nie mogła stanowić źródła prawa, ponieważ nie została ogłoszona stosownie do przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 190, poz. 1606).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po ponownym rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego uznał skargę za zasadną stwierdzając, iż została złożona stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., gdyż organ ten nie orzekł o nieważności uchwały we własnym zakresie w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia zaskarżonej uchwały.
Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w tym trybie nie jest aktem nadzoru, a tym samym sprawa nie mogła być uznana za poddaną kontroli sądowoadministracyjnej jako akt nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), zwanej dalej: p.p.s.a., z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd zauważył jednakże, że dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej wynika z samego przepisu szczególnego jakim jest art. 93 ust. 1 zd. 2 u.s.g. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a., ponieważ sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczegółowych przewidują sądową kontrolę.
Sąd I instancji stwierdził, że wziął pod uwagę wykładnię prawa dokonaną przez NSA wynikającą z uzasadnienia wyroku z dnia 18 lipca 2006 r. zapadłego w niniejszej sprawie. Stwierdził, że przedmiotem uchwały było "umorzenie części wierzytelności od Wójta Gminy" oraz, że wskazuje na to tytuł uchwały, podstawy prawne w niej powołane a mianowicie art. 18 ust. 1 u.s.g., §2 ust. 2 uchwały z 2002 r. oraz art. 34 a u. f. p., a pośrednio także treść § 1 tej uchwały.
Analizując wszystkie tak skonkretyzowane elementy uchwały Sąd stwierdził, że organ gminy od strony formalnej, podjął uchwałę dotycząca wierzytelności pieniężnej, której charakter winien kwalifikować ją do wierzytelności jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, do której nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, jak stanowi art. 34a u.f.p.
Sąd I instancji wskazał, że NSA biorąc pod uwagę takie okoliczności sprawy, jak to, że:
-Wójt Gminy Łodygowice nie złożył w terminie stosownego oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej przez członka rodziny,
- w tym okresie pracodawca samorządowy wypłacał Wójtowi wynagrodzenie,
-pracodawcy samorządowemu należy się zwrot świadczenia nienależnego za okres objęty utratą wynagrodzenia zgodnie z art. 24j ust.1 u.s.g.,
- wierzytelność ta może być wierzytelnością pracodawcy, jeżeli we właściwym trybie sąd powszechny uznałby kwotę pobranego wynagrodzenia za świadczenie nienależne,
ustalił, że uchwała ta nie "umarza wierzytelności", o których mowa w art. 34 a u.f.p.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd doszedł do przekonania, że dokonując ponownej oceny zaskarżonej uchwały należy uznać, że uchwała ta naruszyła prawo z tego względu, iż istnieją przesłanki stwierdzenia jej nieważności polegające na wydaniu uchwały o umorzeniu wierzytelności jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego w sytuacji nie istnienia tej wierzytelności, czyli z naruszeniem art. 34a u.f.p i dodatkowo przy braku określenia szczegółowych regulacji prawa miejscowego. Uchwała tak określona będąca przedmiotem oceny Sądu zawierająca wskazane błędy nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Skutku tego nie mogło zmienić to, że od strony merytorycznej NSA uznał, iż uchwała zawiera ze swej istoty oświadczenie woli organu uprawnionego do podejmowania czynności w imieniu pracodawcy o zaniechaniu dochodzenia roszczeń od pracownika samorządowego i że uchwała ta została podjęta na podstawie art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 24k ust 1 pkt 2 u.s.g. Ocena tej uchwały nie była niezbędna dla końcowego załatwienia niniejszej sprawy (art. 135 P.p.s.a.).
W związku z powyższym oraz faktem, że upłynął jeden rok od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, a nie uchybiono obowiązkowi jej przedłożenia organowi nadzoru, Sąd był zobowiązany do zastosowania innego środka, a mianowicie orzeczenia o niezgodności tej uchwały z prawem na podstawie przepisu szczególnego art. 94 ust. 2 u s.g. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a.
Ponadto, mając na uwadze treść art. 94 ust. 2 zd. 2 u.s.g., z którego wynika, że zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem, nie było podstaw z art. 152 p.p.s.a. do określenia w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Gminy w Łodygowicach, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach ewentualnie o jego zmianę i oddalanie skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy w Łodygowicach Nr XXIV/253/05 z dnia 31 stycznia 2005 r. oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi Rada Gminy w Łodygowicach zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a to przepisu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (dalej u.o.p.s.) w związku z art. 24k ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez błędne przyjęcie, że uprawnienie do żądania od pracownika samorządowego zwrotu wypłaconego mu wynagrodzenia za pracę w urzędzie gminy, do którego utracił prawo mocą sankcji za naruszenie obowiązku złożenia oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej przez małżonkę (art. 24j u.s.g.) staje się wierzytelnością gminnej jednostki organizacyjnej (pracodawcy samorządowego) dopiero z chwilą ustalenia tego zobowiązania orzeczeniem właściwego sądu powszechnego pomimo, że ani z treści wskazanego przepisu u.o.p.s. ani z treści przywołanych przepisów u.s.g. warunek taki nie wynika,
2) naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez błędną ocenę zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem, to jest art. 94 ust. 2 u.s.g w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a., wskutek uznania, że w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego tytuł i przywołane przepisy ustaw jako podstawa prawna jej podjęcia mają determinujące znaczenie dla oceny legalności podjętego aktu, mimo że treść oświadczenia wyrażonego taką uchwałą podjęta została przez organ w granicach jego kompetencji, przy istnieniu materialnoprawnej podstawy i przy zachowaniu procedury wymaganej dla podjęcia tego aktu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym -zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej według kolejności ich zgłoszenia należy uznać, iż zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 pkt. 1 u.op.s. w związku z art.24k ust.1 pkt. 2 u.s.g. nie jest trafny. Wymienione przepisy nie były wzorcem kontroli co do zgodności z prawem zaskarżonej do Sądu I instancji uchwały, zatem zarzut ich naruszenia przez błędną wykładnię nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej.
Dokonując analizy i oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd I instancji stwierdził, że biorąc pod uwagę tytuł uchwały, powołane podstawy prawne jak również treść jej §1 należało wskazać, że organ Gminy od strony formalnej podjął uchwałę dotyczącą wierzytelności pieniężnej, o której mowa w art.34a u.f.p. Tymczasem, jak stwierdził Sąd kontrolowana co do legalności uchwała organu samorządowego "narusza prawo z tego względu, że istnieją przesłanki stwierdzenia jej nieważności polegające na wydaniu uchwały o umorzeniu wierzytelności jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego w sytuacji nieistnienia tej wierzytelności, czyli z naruszeniem art. 34a ustawy o finansach publicznych".
Zatem uznanie przez Sąd I instancji, który w tym zakresie był z mocy art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dn. 18 lipca 2006 r. sygn. akt. II GSK 72/06, iż objęta kwestionowaną uchwałą wierzytelność nie jest wierzytelnością o jakiej mowa w art. 34a u.f.p. stanowiło podstawę wydania wyroku stwierdzającego niezgodność z prawem uchwały i ocenę tę Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że istniała prawna możliwość rezygnacji ze strony organu Gminy jako pracodawcy samorządowego z dochodzenia roszczenia od wójta jako pracownika samorządowego w drodze podjęcia stosownej uchwały na podstawie przepisów o pracownikach samorządowych skoro z możliwości tej w sposób prawidłowy organ Gminy nie skorzystał.
Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej także zarzut drugi obejmujący naruszenie przepisów postępowania tj. art.94 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 3 § 3 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U nr. 153., poz. 1270 z zm.). Przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi o kompetencji sądów administracyjnych do orzekania w sprawach, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę i takiej kontroli omawiana uchwała została poddana. Natomiast art. 94 § 2 u.s.g. stanowi, iż w sytuacji określonej w ust. 1 tego przepisu a więc wtedy gdy upłynął jeden rok od wydania uchwały lub zarządzenia organu gminy i z tego powodu nie można stwierdzić nieważności takiego aktu (z zastrzeżeniem sytuacji w art. 94 ust. 1 wymienionych) a przesłanki do stwierdzenia nieważności istnieją, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności prawem. Ze względu na to, że od podjęcia kwestionowanej uchwały minął 1 rok a nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia jej organowi nadzoru ani też sporna uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego, w warunkach istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności tej uchwały rzeczą Sądu I instancji było orzeczenie o niezgodności z prawem uchwały.
Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na mocy art.184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.