II GSK 796/21

II GSK 796/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski
Małgorzata Korycińska
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 542/20 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2020-11-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 341
art. 98 ust. 1 pkt 3, art. 99 ust. 1
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 25 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 542/20 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 542/20 oddalił skargę J.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z [...] marca 2020 r., nr Rep. [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie wystąpił 31 lipca 2019 r. do Starosty Nowego Miasta Lubawskiego o skierowanie J.F. na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu. We wniosku podał, że licząc od 28 marca 2017 r. J.F. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów i zasad ruchu drogowego.
Starosta Nowego Miasta Lubawskiego wydał [...] września 2019 r. decyzję o skierowaniu J.F. (dalej również jako: strona, skarżący, skarżący kasacyjnie), posiadającego uprawnienie do kierowania pojazdami kat. B, na badania psychologiczne, przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że kierowca przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, w wyniku odwołania wniesionego przez J.F. od decyzji starosty, wydało [...] marca 2020 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
J.F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalając skargę, stwierdził, że decyzje organów administracji są zgodne z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 341 z późn. zm., zwanej dalej: u.k.p.). Przepis ten, jak podniósł Sąd, obliguje organ do wydania decyzji o skierowaniu na ponowne badania osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami w sytuacji zaistnienia okoliczności wskazanych w przepisie, a więc w przypadku wniosku organu Policji, który stwierdził przekroczenie dopuszczalnej ilości punktów karnych za naruszenia przepisów prawa drogowego. Spełnienie tej przesłanki powoduje wystąpienie stanu faktycznego, który daje podstawy do nałożenia, w drodze decyzji, obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu. Starosta, podobnie jak Kolegium, nie jest uprawniony do tego, aby podważać skuteczność wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, ani tym bardziej do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy. Decyzja organu wydawana na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.k.p. ma charakter związany.
J.F. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jego zmiany poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, jak również rozpatrzenia sprawy na rozprawie, oraz ewentualnie uchylenia skarżonego wyroku i przekazania "do ponownego rozpoznania".
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono następujące naruszenia:
I. art. 98 ust. 1,5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 341 z późn. zm., zwanej dalej: u.k.p.) mających wpływ na rozstrzygnięcie poprzez niewłaściwe zastosowanie poprzez nieusunięcie punktów karnych uzyskanych w okresie od 28 marca 2017 r. do 22 grudnia 2017 r. i trzymanie ich w bazie punktów tymczasowych na podstawie nieistniejących przepisów prawnych tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488, zwane dalej: rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 2012 r.) i w konsekwencji doliczenie ich w 2019 r. do punktów związanych z wydaniem wyroku z 7 czerwca 2019 r.
II. przepisów prawa materialnego mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 99 ust 1 pkt 3 lit b) u.k.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie że organ był zobligowany do skierowania na badania psychologiczne skarżącego podczas gdy brak jest obecnie i w dniu wydawania decyzji przepisów odnośnie sposobu punktowania, bowiem rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 2012 r. w dacie wydania decyzji nie obowiązywało, a tylko na podstawie tego rozporządzenia było możliwe nadawanie punktów karnych czy ich sumowanie.
III. przepisów postępowania tj. art 156 § 1 pkt 2 k.p.a mający istotny wpływ na wynik sprawy polegające na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa
IV. art. 107 § 1, 3, 4 k.p.a mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, poprzez sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów przewidzianych w ww. artykule w szczególności ograniczenie się wyłącznie do wskazania, że zostały przekroczone 24 punkty bez odniesienia się do konkretnych zdarzeń powodujących naliczenie punktów za wykroczenia drogowe, bez wskazania istniejącej i obowiązującej podstawy prawnej
V. przepisów postępowania tj. art 10 k.p.a. mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie się wypowiedzenia stronie przed wydaniem decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone.
W skardze kasacyjnej skarżący podniósł naruszenie art. 10 oraz art. 107 § 1,3 i 4 k.p.a., a więc przepisów normujących postępowanie przed organami administracji. Zarzuty te nie zostały skonstruowane prawidłowo, gdyż po pierwsze skarżący nie powiązał naruszonych, jego zdaniem, przepisów procedury administracyjnej z właściwymi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest to o tyle konieczne, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej instancji (art. 173 § 1 p.p.s.a.), a wobec tego podniesione w niej zarzuty powinny zostać skierowane pod adresem wojewódzkiego sądu administracyjnego i wykazywać uchybienia w jego argumentacji odnoszącej się do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, bądź błędnego przeprowadzenie kontroli postępowania przez organy, których działanie lub zaniechanie było przedmiotem zaskarżania. Po drugie, skarżący nie wykazał także wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, w szczególności, że podniesione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na ten wynik. Wykazanie wspomnianego wpływu stanowi istotny element zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a jego brak powoduje, że podniesione uchybienie już tylko z tej przyczyny nie może być uznane za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną. Podkreślenia wymaga, że nawet w przypadku gdy sąd pierwszej instancji dopuści się naruszenia przepisów postępowania to naruszenia te, o ile nie zostanie wykazane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie przynoszą oczekiwanego przez stronę rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przez istotny wpływ na wynik sprawy należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie orzeczeniem. Wspomniany związek przyczynowy chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Strona skarżąca powinna więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13, 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13, 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13).
Należy zaznaczyć, że zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien nawiązywać do przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi, gdyż na podstawie tych przepisów prowadzone jest postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Powiązanie przepisów regulujących postępowanie administracyjne z przepisami procedury sądowoadministracyjnej jest niezbędne do prawidłowego określenia naruszenia jakiego dopuścił się sąd pierwszej instancji w procesie kontroli zaskarżonego aktu, gdyż to działanie tego sądu a nie organu administracji publicznej może stać się przyczyną sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. Odstępstwo od tej reguły jest dopuszczalne, ale jedynie wyjątkowo.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie w uzasadnieniu uchwały z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 r., nr 1, poz. 1) wyjaśnił, że w przypadku gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podzielając powyższe stanowisko trzeba podkreślić, że strona wnosząca skargę kasacyjną, ograniczając się do wskazania jako naruszonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliła się od określenia, czy i w jakim stopniu Sąd pierwszej instancji pominął w swojej ocenie uchybienia jakich dopuścił się organ administracji oraz jaki miało to wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie powołał żadnego przepisu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w istocie nie przedstawił uzasadnienia podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Wobec tego nie jest możliwe stwierdzenie, czy nawiązują one do oceny kwestionowanej decyzji przedstawionej w zaskarżonym wyroku i mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej możliwa jest identyfikacja tych zarzutów.
Na tle pozostałych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej należy wyodrębnić dwa zagadnienia. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie podniósł, że decyzja starosty o skierowaniu na badania psychologiczne, przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, a następnie utrzymująca ją w mocy decyzja SKO w Elblągu, podjęte zostały pomimo wadliwie, w jego przekonaniu, wyliczonej liczby punktów karnych za naruszenia przepisów regulujących kwestie ruchu drogowego. Po drugie, skarżący wyraził pogląd, zgodnie z którym decyzja starosty, jak również zaskarżona decyzja SKO, oparte zostały na nieprawidłowej, bo nieobowiązującej w czasie jej wydawania, podstawie prawnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, NSA stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Analiza przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że starosta nie bada czy kierowca przekroczył wymaganą liczbę punktów. Wniosek o skierowanie kierowcy na badania składany jest bowiem przez organ kontroli ruchu drogowego już po ustaleniu przez ten organ, że kierowca, którego dotyczy wniosek, przekroczył minimalną, określoną przepisami liczbę punktów karnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że prawnie dopuszczalne jest kwestionowanie prawidłowości wpisów w ewidencji punktów karnych, ale działania takie mogą być podejmowane wyłącznie w odrębnym postępowaniu prowadzonym przed organami Policji. Żaden inny organ nie posiada kompetencji do weryfikacji prawidłowości wpisów i samodzielnego ustalenia liczby punktów karnych przypisanych określonemu kierowcy. W konsekwencji powyższego organ wydający decyzję na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.k.p. jest związany treścią danych zawartych w ewidencji kierowców (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1811/17, oraz z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3057/18). Przyjęcie poglądu, że organ administracji jest uprawniony do samodzielnego weryfikowania liczby punktów karnych prowadziłoby w rezultacie do tego, że to ten organ, a nie właściwy organ Policji, ustalałby ilość przypisanych danemu kierowcy punktów karnych. Wobec powyższego brak było podstaw do dokonania w rozpoznawanej sprawie oceny okoliczności podnoszonych w omawianym zakresie przez skarżącego.
Z tych też względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące braku właściwej weryfikacji dokonanych naliczeń punktów karnych przypisanych skarżącemu (punkt I i II petitum skargi kasacyjnej).
Za chybiony należy również uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez "utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa" (punkt III petitum skargi kasacyjnej). Pomijając kwestię poprawności sformułowania tego zarzutu należy zauważyć, że z jego uzasadnienia wynika, że skarżący w istocie kwestionuje możliwość naliczania punktów karnych na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488), które utraciło moc prawną z dniem 4 czerwca 2018 r. W związku z tym należy ponownie podkreślić, że kwestia prawidłowości przyznawania punktów karnych nie należy do postępowania w sprawie skierowania na badania psychologiczne. Nie mniej jednak trzeba wyjaśnić, że utrata mocy prawnej rozporządzenia była związana z uchyleniem, zgodnie z art. 125 pkt 13 i pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U z 2017, poz. 978), przepisu art. 130 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, na mocy którego rozporządzenie to zostało wydane. Jednakże na gruncie art. 16 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 957 z późn. zm.), przepisy rozporządzenia stosuje się do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, zaś minister właściwy do spraw informatyzacji ma ogłosić w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia odpowiednich rozwiązań technicznych. Wobec braku spełnienia się tej przesłanki, przepisy rozporządzenia stosowane były nadal w okresie, w którym toczyło się postępowanie w tej sprawie i wydana została zaskarżona decyzja.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.