II GSK 795/22

II GSK 795/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz
Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Administracyjne postępowanie
Uzasadnienie
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1342/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1064
art. 41 ust. 2, art. 80 ust. 3
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1342/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 lutego 2021 r. nr KOC 85/Ni/21 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych, po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. Sp. z o.o. w W. na rzecz M. S. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 października 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1342/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w wyniku rozpoznania skargi M. S. (dalej powoływana jako wnioskodawczyni) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej powoływane jak SKO) z 22 lutego 2021 r. nr KOC 85/Ni/21 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania.
Z akt sprawy wynika, że decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 listopada 2020 r. odmówiono - po wznowieniu postępowania na wniosek M. S. - uchylenia decyzji tego organu z dnia 31 października 2019 r. zatwierdzającej projekt robót geologicznych dotyczący posadowienia budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie [...] W. Wnioskodawczyni podnosi zaś, że jest współwłaścicielką nieruchomości sąsiadującej, tj. nieruchomości przy ul. [...], składającej się z dz. ew. nr [...] z obrębu [...], na terenie której - w ostrej granicy z działką, na której planowana jest realizacja inwestycji - znajduje się dom wnioskodawczyni. Prezydent m.st. Warszawy uznał, że wnioskodawczyni nie jest stroną w sprawie, a także, że nie zachodzą inne przyczyny wznowienia postępowania przez nią wskazane (decyzja została wydana w wyniku przestępstwa - art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., wyszły na jaw istotne nowe okoliczności faktyczne lub inne dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., decyzja została wydana bez uzyskania prawem stanowiska innego organu art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.).
W wyniku rozpoznania odwołania wnioskodawczyni, decyzją z 22 lutego 2021 r. SKO w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zgadzając się ze stanowiskiem, że wnioskodawczyni nie jest stroną w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych. Przywołując art. 80 ust. 1 i 3 i art. 41 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm., dalej "p.g.g.") organ odwoławczy wskazał, że nie można przypisać wnioskodawczyni statusu strony, skoro nie jest ona ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której miały być wykonane prace geologiczne. Zatem - zdaniem SKO - wniosek o wznowienie został wniesiony przez osobę niebędącą stroną w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję SKO uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a to z uwagi na przyjęcie a priori, że wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu robót geologicznych, co wynikało z przyjętej przez organ wykładni art. 80 ust. 3 uwzględniającej przepis art. 41 ust. 2 p.g.g. Sąd podkreślił, że przepis art. 41 ust. 2 p.g.g. utracił moc obowiązującą na podstawie derogacji trybunalskiej z dniem 18 maja 2021 r. (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt SK 19/15). Sąd nie może pominąć tego faktu, mimo że zaskarżoną decyzję wydano przed ww. datą. Sąd podziela bowiem wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i zasadniczo odrzuca się stanowisko, że wyrok taki wywołuje skutki jedynie na przyszłość. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oznacza, że przepis ten nie może być stosowany, poczynając od daty jego wejścia w życie.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że przepis art. 41 ust. 2 p.g.g., dotyczący określenia stron postępowania koncesyjnego, wykluczał z tego postępowania właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy nie mogli powoływać się na interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. wynikający z prawa własności. Art. 41 ust. 2 p.g.g. - na mocy art. 80 ust. 3 tej ustawy - był odpowiednio stosowany w postępowaniu o zatwierdzenie projektu robót geologicznych.
W niniejszej sprawie niezasadne zatem było ograniczenie - poprzez zastosowanie niekonstytucyjnego przepisu art. 41 ust. 2 p.g.g. - kręgu stron postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych tylko do przedsiębiorcy - właściciela nieruchomości, w granicach której mają być takie prace prowadzone. W świetle powyższego, w ocenie sądu pierwszej instancji, źródła interesu prawnego strony skarżącej poszukiwać należy odwołując się do treści art. 28 k.p.a., który mówi o tym, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Wskazując na istotę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych (mając na względzie, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych stanowi podstawę do ich podjęcia) stroną postępowania pozostaje ten podmiot, na sferę praw którego przeprowadzenie tych robót może oddziaływać, przy czym oddziaływanie to - choć potencjalne - ma być badane w ujęciu obiektywnym, a nie podlegać subiektywnej ocenie zainteresowanego podmiotu opartej na jego przeświadczeniu o zakresie własnych praw. A zatem, o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w postępowaniu o zatwierdzenia projektu robót geologicznych nie decyduje wyłącznie powołanie się przez niego na ochronę uprawnień właścicielskich konkretnej nieruchomości, ale ewentualność faktycznej ingerencji przez roboty geologiczne, których dotyczy zatwierdzony projekt, w te uprawnienia.
Organ odwoławczy nie prowadził w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Uzasadnia to zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło T. Sp. z o.o. w Warszawie (dalej powoływana także jako skarżąca kasacyjnie, inwestor) zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 ust. 3 p.g.g. poprzez jego błędną wykładnie polegającą na uznaniu, że nie stanowi on samodzielnej podstawy do określenia stron postępowania administracyjnego o zatwierdzenie projektu robot geologicznych, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia pomimo nie naruszenia przez organ administracji art. 28 k.p.a.;
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływa na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nie wskazaniu w uzasadnieniu wyroku jakichkolwiek argumentów odnoszących się do rzekomego obowiązku przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia pomimo nie przeanalizowania istotnego w sprawie art. 136 § 2-3 k.p.a.
Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie od wnioskodawczyni na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wnioskodawczyni wniosła o oddalenie jej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zatem nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o tym, że postępowanie sądowoadministracyjne zakończone zaskarżonym wyrokiem dotknięte było nieważnością w rozumieniu § 2 powołanego artykułu. Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca kasacyjnie w wywiedzionej skardze kasacyjnej podniosła jedynie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został drugi z postawionych zarzutów - naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości.
Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że sąd pierwszej instancji nie wskazał argumentów przemawiających za naruszeniem przez organ wskazanych przepisów k.p.a. skutkujących koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ale, czego nie dostrzega autor skargi kasacyjnej, jedynie w zakresie źródła interesu prawnego wnioskodawczyni w byciu stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych. Jednocześnie wskazać należy, że - jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej - jej autor nie zgadza się ze stanowiskiem merytorycznym sądu pierwszej instancji w zakresie zakresu koniecznych ustaleń w ramach postępowania wyjaśniającego i w istocie z nim polemizuje, co nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu. Pamiętać bowiem należy, że sam fakt, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Przechodząc do pierwszego z podniesionych zarzutów – błędnej wykładni art. 80 ust. 3 p.g.g. - polegającego na uznaniu, że nie stanowi on samodzielnej podstawy określenia stron postępowania administracyjnego o zatwierdzenie projektu robót geologicznych, przytoczyć należy przede wszystkich jego treść. W myśl art. 80 ust. 3 p.g.g., według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonych do sądu pierwszej instancji decyzji, stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne. Przepisy art. 41 stosuje się odpowiednio. Z kolei zgodnie z art. 41 ust. 2 p.g.g., stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych.
W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że odpowiednie stosowanie przepisu prawa, w zależności od uzyskanego rezultatu, może dotyczyć trzech sytuacji: gdy odpowiednie stosowanie przepisów polega na stosowaniu odnośnych przepisów bez żadnych modyfikacji (wprost), gdy odpowiednie przepisy mają być zastosowane z pewnymi modyfikacjami, wreszcie trzecia sytuacja obejmuje te przepisy, które ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miały być stosowane odpowiednio, nie mogą być w ogóle zastosowane (por. T. Żyznowski, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 29 października 1991 r. sygn. akt III CZP 109/91, "Przegląd Sądowy" 1992, nr 5-6).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, związku z tym, że odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 41 p.g.g. znajduje się w art. 80 ust. 3 p.g.g., który to przepis zawiera regulacje dotyczącą stron postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych, przyjąć należy, że odesłanie o jakim mowa w tym przepisie odnosi się wprost do sposobu i zakresu definiowania strony dla potrzeb postępowania koncesyjnego, o którym mowa w art. 41 p.g.g. A skoro tak, przyjąć należy, że art. 80 ust. 3 p.g.g. nie zawiera całościowej i wyłącznej podstawy określenia stron postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych, w przeciwnym wypadku zapis o odpowiednim stosowaniu art. 41 p.g.g. byłby zbędny.
Mając powyższe na względzie, przyjąć należy że sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych przepisów, wskazując że SKO opierając się wyłącznie na treści art. 41 ust. 2 p.g.g. w zw. z art. 80 ust. 3 p.g.g. zbyt pochopnie uznało, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych, tylko z tego powodu, że nie jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości na której prowadzone są roboty. Skoro przepis art. 41 ust. 2 p.g.g. wyłączający z kręgu stron postępowania właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości znajdujących się poza granicami obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt SK 19/15 za niezgodny z Konstytucją, to nie mógł stanowić podstawy określania stron postępowania również w sprawach zatwierdzenia projektu robót geologicznych. Nadmienić przy tym należy, czego nie dostrzega skarżąca kasacyjnie, że SKO w zaskarżonej decyzji odmawiając wnioskodawczyni statusu strony w prowadzonym postępowaniu wprost wskazało na art. 41 ust. 2 p.g.g., a skoro przepis ten został wyeliminowany z porządku prawnego wyrokiem Trybunału, nie mógł stanowić podstawy wydania zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem uznał, że w takiej sytuacji należy zbadać interes prawny skarżącej przez pryzmat art. 28 k.p.a., a to może uczynić organ tylko wówczas gdy przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w tym zakresie.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika wnioskodawczyni która nie reprezentowała jej przed sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).