II GSK 790/11

II GSK 790/11 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2011-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-04-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Kuba /przewodniczący/
Magdalena Bosakirska /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II GSK 209/12 - Wyrok NSA z 2012-04-27
I SA/Op 641/10 - Postanowienie WSA w Opolu z 2011-01-12
Skarżony organ
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 § 2 pkt 4, art. 3 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
art. 30b, art. 30c
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Julia Kubasik po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. – B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Op 641/10 w sprawie ze skargi A. W. – B. na negatywny wynik procedury odwoławczej Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Op 641/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę A. W. – B. na pismo Dyrektora Centrum Kształcenia Praktycznego w N. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie wniosku o przyznanie dotacji inwestycyjnej.
I
Z uzasadnienia postanowienia wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.
Wojewódzki Urząd Pracy w O. (Instytucja Pośrednicząca II stopnia Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki) po przeprowadzeniu konkursu ogłoszonego na podstawie art. 29 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm. dalej powoływana jako "ustawa o z.p.p.r.") wybrał do dofinansowania projekt pod nazwą "O. – region budzi się", którego beneficjentem (projektodawcą) był Powiat N. (a konkretnie: Centrum Kształcenia Praktycznego w N. z filią w G., działające w partnerstwie z Powiatowym Urzędem Pracy w N.). Głównym celem dofinansowanego projektu było wsparcie 30 kobiet zamieszkujących województwo [...], zamierzających rozpocząć działalność gospodarczą. Skutkiem zakwalifikowania się wspomnianego projektu do realizacji było podpisanie w dniu 19 marca 2010 r. umowy o dofinansowanie między Wojewódzkim Urzędem Pracy w O. (Instytucją Pośredniczącą II stopnia) a Powiatem N./Centrum Kształcenia Praktycznego w N. z filią w G. (beneficjentem).
W realizowanym przez beneficjenta - Centrum Kształcenia Praktycznego - projekcie "O. – region budzi się" wzięła udział m.in. A. W. – B., która złożyła wniosek o przyznanie jednorazowej dotacji inwestycyjnej do przedsięwzięcia w postaci uruchomienia klubokawiarni w [...] przy ul. S.
Pismem z dnia [...] września Centrum Kształcenia Praktycznego realizujące projekt "O. – region budzi się" poinformowało skarżącą o sporządzeniu wstępnej listy rankingowej, na której wniosek jej plasuje się na 29 pozycji, przy czym dotację mogły otrzymać tylko wnioski na pozycjach od 1 do 20.
Pismem z [...] października 2010 r. Centrum Kształcenia Praktycznego poinformowało skarżącą o sporządzeniu ostatecznej listy rankingowej, na której jej wniosek zajął pozycję 29 i nie zakwalifikował się do dotacji z powodu wykorzystania puli środków na ten cel.
A. W. – B. wniosła odwołanie od tej informacji. Zarzuciła w szczególności, że Regulamin przyznawania środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości w ramach projektu "O. –region budzi się" pozbawia prawa do odwołania od decyzji uczestniczkę, której wniosek uzyskał ocenę negatywną, lecz nie został odrzucony.
Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Centrum Kształcenia Praktycznego poinformowało A. W. – B., że Regulamin przyznawania środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości został zatwierdzony przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia. Regulamin został opracowany w oparciu o Wytyczne dla beneficjentów (Projektodawców) oraz beneficjentów pomocy ubiegających się o wsparcie w ramach Działania 6.2 "Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości oraz samozatrudnienia", priorytetu VI "Rynek pracy otwarty dla wszystkich" Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w województwie [...]. Na podstawie powyższych regulacji procedura odwoławcza przysługuje wnioskom, które zostały odrzucone. Wniosek uczestniczki nie został odrzucony, tylko nie zakwalifikował się do otrzymania wsparcia z powodu wykorzystania puli środków. Procedura odwoławcza została również przedstawiona w Regulaminie uczestnictwa w projekcie "O. – region budzi się", z którym uczestniczka zapoznała się przed przystąpieniem do projektu i zaakceptowała go podpisując oświadczenie w formularzu rekrutacyjnym. Wynikiem procedury odwoławczej jest ostateczna lista rankingowa umieszczona na stronach internetowych, stąd nie ma możliwości ponownej oceny wniosku, a podjęta decyzja w tym zakresie jest wiążąca i ostateczna.
A. W. – B. złożyła skargę na powyższe pismo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Wskazała jako stronę przeciwną Zarząd Województwa O. Zarzuciła, że ocena jej projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo tj. art. 30b ust. 2, art. 30b ust. 1 i art. 30b ust. 4 ustawy o z.p.p.r. Stwierdziła, że brak dofinansowania oznacza negatywną ocenę wniosku i powinien być zaskarżalny.
Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a."), który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądowoadministracyjnej oraz z art. 3 § 3 p.p.s.a., który przewiduje kontrolę sądową także w sprawach, w których taką kontrolę przewidują przepisy szczególne. Ustawą zawierającą przepisy szczególne ustanawiające kontrolę sądowoadministracyjną jest ustawa o z.p.p.r.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy o z.p.p.r. po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Art. 30b ustawy o z.p.p.r. dotyczy negatywnej oceny projektu dokonanej przez instytucje organizujące konkurs, wymienione w art. 29 ustawy, a więc przez instytucję zarządzającą, instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą. Przez "projekt" należy natomiast rozumieć - stosownie do art. 5 pkt 9 ustawy - przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą. Przy czym przepisy art. 30b – art. 30g dotyczą wyboru do dofinansowania projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy (wyłonionych w trybie konkursu).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżąca jest uczestnikiem projektu (beneficjentem pomocy), jednakże status ten nie jest tożsamy ze statusem beneficjenta, o którym mowa w art. 5 pkt 3 ustawy o z.p.p.r. Przedsięwzięcie miało być realizowane na podstawie umowy między Beneficjentem (Centrum Kształcenia Praktycznego w N. z filią w G. działające w partnerstwie z Powiatowym Urzędem Pracy w N.) a Beneficjentem pomocy, zatem w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 30b- 30g ustawy o z.p.p.r. Skarga na podstawie art. 30c tej ustawy przysługiwałaby jedynie Beneficjentowi (projektodawcy) tj. Powiatowi N./Centrum Kształcenia Praktycznego w N. z filią w G. na negatywną ocenę projektu "O. – region budzi się" dokonaną przez Wojewódzki Urząd Pracy w O. jako Instytucją Wdrażającą/Pośredniczącą II stopnia.
Konkludując, Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone pismo z dnia [...] listopada 2010 r. nie stanowi informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej w rozumieniu art. 30c ustawy o z.p.p.r., jak też nie jest aktem wymienionym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Brak też jest przepisów szczególnych, które przewidywałyby w tego rodzaju sprawach sądową kontrolę (3 § 3 p.p.s.a.). W konsekwencji skarga na wspomniane pismo podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
II
Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu pierwszej instancji złożyła A. W. – B. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm.
Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:
- art. 167 w związku z art. 138 i art. 32 p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że wbrew wymogom przewidzianym we wskazanych przepisach prawa, Sąd w sentencji zaskarżonego postanowienia nie oznaczył w sposób niebudzący wątpliwości, który organ jest stroną przeciwną w niniejszym postępowaniu,
- art. 135, art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 30c ust. 3 pkt 1, art. 30e i art. 30b ust. 1 ustawy o z.p.p.r. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że mimo iż w sprawie występuje rażące naruszenie prawa, Sąd nie dokonał merytorycznego badania skargi, co doprowadziłoby do usunięcia tego naruszenia, mimo że droga sądowa w tej sprawie jest dopuszczalna,
- art. 8 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie w połączeniu z wadliwą wykładnią oraz zastosowaniem przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w szczególności art. 30c ust. 1 oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności art. 3 § 3 i art. 58 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że w tej sprawie sąd administracyjny nie jest właściwy i że skarżącej nie przysługuje droga sądowa, przez co z jednej strony naruszone zostało jej konstytucyjne prawo do sądu, a z drugiej strony – działania organów administracji w tym zakresie pozostają poza jakąkolwiek kontrolą sądową, co jest niezgodne ze wspólnotowym prawem do dobrej administracji,
- art. 30e ustawy o z.p.p.r. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez ich błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przeprowadzenia sądowej kontroli legalności czynności i aktów występujących w niniejszej sprawie, które są tymi, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem niewątpliwie rozstrzygają o uprawnieniach wynikających z przepisów prawa, więc jako takie winny podlegać kontroli sądowej, stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.; dalej zwana "p.u.s.a"),
- art. 30b i art. 29 ustawy o z.p.p.r. poprzez ich błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na ograniczeniu możliwości dokonania negatywnej oceny projektu przez podmioty wymienione w art. 29 ustawy, podczas gdy przepis warunku takiego nie wprowadza; to samo dotyczy ograniczenia stosowania przepisów art. 30b – 30g ustawy do projektów z art. 28 ust. 1 pkt 3, podczas gdy przepisy te takiego zawężenia nie przewidują,
- art. 30b ust. 1 ustawy o z.p.p.r. poprzez jego błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że prawo do sądu przysługuje jedynie Beneficjentowi, podczas gdy cytowany przepis przyznaje je wnioskodawcy,
- art. 161 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez jego błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie, albowiem przewidziana w tym przepisie prawa organizacja funduszy – określona w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE nr L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., str. 25, ze zm.) przewiduje prawo do środka odwoławczego oraz drogi sądowej na etapie dystrybucji środków do wnioskodawcy.
W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła w szczególności, że środki występujące w ramach programu mają charakter publiczny, więc racjonalny ustawodawca nie wyłączałby dysponowania środkami publicznymi z kontroli sądów administracyjnych. Prawo do skargi przysługuje przede wszystkim podmiotowi końcowemu w procesie dystrybucji. Zaskarżone postanowienie pozbawia również skarżącą możliwości dochodzenia pokrycia szkody na podstawie art. 417 i art. 4171 kodeksu cywilnego. Wobec tego skarżąca pozbawiona jest obecnie jakiejkolwiek drogi sądowej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w O. (upoważniony przez Zarząd Województwa O. do reprezentowania Województwa O. w niniejszej sprawie) wniósł o pozostawienie skargi kasacyjnej bez rozpatrzenia jako niekompletnej i wniesionej z uchybieniem ustawowego terminu.
W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2011 r. strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że wbrew twierdzeniom strony przeciwnej wszystkie wymogi formalne skargi kasacyjnej zostały zachowane.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Na wstępie zaznaczyć trzeba, że skarżąca wniosła skargę do Sądu na pismo Centrum Kształcenia Praktycznego z dnia [...] listopada 2011 r., które informowało ją o braku środka odwoławczego od pozycji na liście rankingowej, która to pozycja, mimo pozytywnej oceny projektu wykluczała jego dofinansowanie. W istocie skarżąca wniosła skargę do Sądu na zasady procedury odwoławczej przewidziane w projekcie "O. - region budzi się". Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że skarga ta jest niedopuszczalna.
Skarżąca ma rację, że Sąd pierwszej instancji w komparycji postanowienia o odrzuceniu skargi nie wskazał strony przeciwnej, nie ma to jednak żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd ten prawidłowo ocenił pozycję poszczególnych podmiotów działających przy realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki i prawidłowo wskazał, że sprawa niniejsza toczy się między Centrum Kształcenia Praktycznego w N. (Beneficjentem Konkursu) a skarżącą, która przystąpiła do projektu realizowanego przez tegoż Beneficjenta, aby zostać Beneficjentką Pomocy i uzyskać dofinansowanie jej działalności gospodarczej.
Zauważyć należy, że sama skarżąca w skardze do Sądu, a także w skardze kasacyjnej wadliwie wskazała jako stronę przeciwną Zarząd Województwa O., z którym nie łączyły jej żadne stosunki prawne i który nie podejmował żadnych działań w związku z realizacją projektu "O. - region budzi się", zaś odpowiedź na skargę złożyły aż dwa podmioty uczestniczące w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki: Zarząd Województwa O. - Instytucja Pośrednicząca I st. i Wojewódzki Urząd Pracy w O. – Instytucja Pośrednicząca II st.
Przy takich niejasnościach co do pozycji prawnej podmiotów realizujących Program Operacyjny Kapitał Ludzki, należy najpierw określić ich role w realizacji Programu Operacyjnego i relacje między nimi, a dopiero potem ustalić, czy stosunki prawne między Beneficjentem a Beneficjentem Pomocy są regulowane ustawą o z.p.p.r.
Zgodnie przyjętym Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki jednym z celów szczegółowych Programu jest zmniejszenie bezrobocia wśród znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku poprzez wspieranie rozwoju przedsiębiorczości przez działania doradczo szkoleniowe i przyznawanie środków przeznaczonych na rozwój przedsiębiorczości (cel nr 3).
Zgodnie ze "Szczegółowym Opisem Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013" w ramach Priorytetu VI "Rynek Pracy Otwarty dla Wszystkich" realizowane jest m.in. działanie 6.2 "Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienia". W ramach tego działania realizowane są projekty konkursowe, których przedmiotem jest realizacja wsparcia dla osób zamierzających rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej. Wsparcie może być realizowane m.in. przez doradztwo i przyznanie dotacji do wysokości 40.000,00 zł. Beneficjentem omawianego konkursu nie mogą być osoby fizyczne, zaś grupą docelową bezpośrednio korzystającą z pomocy – mają być osoby fizyczne (p. 4, str. 193 omawianego dokumentu).
Zgodnie z "Zasadami udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" w przypadku projektów realizowanych w ramach działania 6.2, podmiotem udzielającym pomocy na rozwój przedsiębiorczości jest Beneficjent – projektodawca. Realizując swój projekt, udziela on pomocy de minimis w formie jednorazowej dotacji lub wsparcia pomostowego Beneficjentom Pomocy – osobom fizycznym.
Jak wynika z powyższego, w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki pomoc na rozwój przedsiębiorczości udzielana jest dwuetapowo. Na etapie pierwszym w drodze konkursu wybierany jest podmiot – Beneficjent nie będący osobą fizyczną, któremu powierza się rozdział środków pomocowych, zgodnie z przedstawionym przez niego projektem, między Beneficjentów Pomocy – czyli osoby fizyczne mające podjąć własną działalność gospodarczą. Na etapie drugim Beneficjent, będący operatorem pomocy, realizuje swój projekt rozdziału pomocy na podstawie umowy z organizatorem konkursu (Instytucją Pośredniczącą II stopnia) i wedle reguł zawartych w projekcie. Instytucja Pośrednicząca II st. nie zajmuje się zatem sama rozdziałem środków między Beneficjentów Pomocy, tylko wyłania w drodze konkursu podmiot i projekt, wedle którego pomoc ma być rozdzielana. Celem konkursu jest wybór najlepszego operatora pomocy, który sprawnie rozdzieli pomoc między Beneficjentów Pomocy i w ten sposób zrealizuje cele Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Dodać można, że w projekcie i umowie zawartej między projektodawcą (Beneficjentem) a organizatorem konkursu (Instytucją Pośredniczącą II st.) ustalone są relacje między Beneficjentem a Beneficjentami Pomocy a także sposób procedowania przy rozdziale pomocy między Beneficjentów Pomocy, który to sposób (poprzez odwołanie się w regulaminie konkursu do Wytycznych) określony został przez Instytucję Pośredniczącą.
Jak wynika z powyższego, trzeba rozróżnić stosunki prawne między organizatorem konkursu i uczestnikami konkursu oraz stosunki prawne między uczestnikiem konkursu (który w wyniku "zwycięstwa" stał się Beneficjentem i otrzymał pomoc na realizację swego projektu) i uczestnikami tego projektu (którzy chcieliby w ramach projektu uzyskać od Beneficjenta dotację na dofinansowanie rozpoczynanej działalności gospodarczej). Wsparcie Beneficjenta Pomocy przez Beneficjenta stanowi realizację projektu, którego istotą jest rozdział pomocy na Działanie 6.2. "Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienie".
W sprawie niniejszej organizatorem konkursu był Wojewódzki Urząd Pracy w O., który występował jako Instytucja Pośrednicząca II st. w toku realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet VI "Rynek Pracy Otwarty dla Wszystkich", Działanie 6.2. "Wsparcie oraz promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienia". Instytucją Pośredniczącą I st. (realizującą procedurę odwoławczą w toku tego Konkursu) był Samorząd Województwa O. działający za pośrednictwem Zarządu Województwa O., zaś Instytucją Zarządzającą Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki - Minister Rozwoju Regionalnego (działający poprzez Departament Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym).
Z "Dokumentacji konkursowej" wynika, iż o dofinansowanie w ramach omawianego Konkursu nie mogły ubiegać się osoby fizyczne (p.2.1), natomiast zgodnie ze Słowniczkiem (p.1.1.) Beneficjent konkursu był jedynie operatorem wsparcia finansowego tj. podmiotem, za pośrednictwem którego osoby fizyczne otrzymają wsparcie finansowe. Wszystkie wyżej przedstawione rozważania ogólne mają zatem zastosowanie do sprawy niniejszej.
Celem konkursu było wyłonienie operatora wsparcia, nie zaś podział środków między Beneficjentów Pomocy.
Jednym z uczestników konkursu był Powiat N. (Centrum Kształcenia Praktycznego w N. z filią w G. działający w partnerstwie z Powiatowym Urzędem Pracy). Na skutek złożenia wniosku w omawianym konkursie nawiązana została więź prawna między organizatorem konkursu – Wojewódzkim Urzędem Pracy w O. a jego uczestnikiem – Centrum Kształcenia Praktycznego w N. z filią w G. działającym w partnerstwie z Powiatowym Urzędem Pracy. Relacje między wskazanymi podmiotami regulowane są ustawą o z.p.p.r. ze wszystkimi tego konsekwencjami w postaci prawa do środków odwoławczych, zgodnie z art. 30b ustawy o z.p.p.r. oraz kontroli sądowoadministracyjnej prawidłowości oceny projektu, zgodnie z art. 30c-30e omawianej ustawy.
Dalszym etapem jest realizacja "zwycięskiego" projektu. Projekt realizowany był na podstawie umowy cywilnoprawnej z dnia 19 marca 2010 r. między Wojewódzkim Urzędem Pracy a Centrum. Zgodnie z omawianą umową Wojewódzki Urząd Pracy zobowiązał się finansować realizację projektu, jednak nie przejął odpowiedzialności za działania Centrum, ani też nie powierzył Centrum realizacji swoich zadań, a jedynie realizację projektu, zaś Centrum zobowiązało się realizować projekt w swoim imieniu a nie w imieniu Wojewódzkiego Urzędu Pracy. Z treści umowy wynika jedynie, że Wojewódzki Urząd Pracy zapewnił sobie możliwość nadzoru nad realizacją projektu.
Jak wynika z powyższego uczestniczki projektu "O. - region budzi się" poprzez przystąpienie do projektu nie weszły w żadną relację prawną ani z Instytucją Pośredniczącą I st. (Zarząd Województwa O.), ani z Instytucją Pośredniczącą II st. (Wojewódzki Urząd Pracy w O.) i żaden z tych podmiotów nie był ich partnerem w toku realizacji projektu. Zauważyć należy, że sam projekt i zawarty w nim sposób rekrutacji uczestniczek oraz późniejszego wyboru Beneficjentek Pomocy był oceniany w konkursie i został zaakceptowany, zatem na etapie jego realizacji Instytucja Pośrednicząca II st. (Wojewódzki Urząd Pracy w O.) mogła nadzorować jedynie, czy działania Centrum są zgodne z projektem i zawartą umową.
Uczestniczki projektu przystępując do projektu zadeklarowały chęć uczestnictwa w znanej im procedurze przedstawionej przez Centrum Kształcenia Praktycznego i zaakceptowały warunki uczestnictwa w projekcie.
Stosunki między uczestniczkami projektu a Beneficjentem (Centrum) były regulowane projektem "O. - region budzi się" i wydanym na jego podstawie Regulaminem rekrutacji uczestniczek oraz Regulaminem przyznawania środków finansowych na rozwój przedsiębiorczości. Nie były to jednak stosunki między instytucją pośredniczącą a beneficjentem.
Przechodząc do oceny dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej działań podjętych przez Centrum (Beneficjenta) wobec uczestniczek projektu wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie innym niż wynikający z art. 3 § 2 p.p.s.a. musi wynikać z ustawy szczególnej. Taką ustawą szczególną jest ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (ustawa o z.p.p.r.), która poddaje kontroli sądowoadministracyjnej określone w niej działania podejmowane w ramach realizacji programów operacyjnych. Ustawa szczególna nie może być interpretowana rozszerzająco, zatem kontroli sądowoadministracyjnej podlegają te tylko działania, które wyraźnie są wskazane w ustawie o z.p.p.r. jako podlegające tej kontroli.
Art. 30b i art. 30c ustawy o z.p.p.r., określające zakres kontroli sądowoadministracyjnej, są częścią całego uregulowania i muszą być wykładane w zgodzie z pozostałymi uregulowaniami ustawy. Z art. 30 ustawy o z.p.p.r. wynika, że podstawę dofinansowania stanowi umowa zawarta z beneficjentem przez instytucję zarządzającą, pośredniczącą lub wdrażającą program operacyjny. Art. 30a i art. 30b ustawy o z.p.p.r. precyzują procedury wyłonienia beneficjenta, z którym zostaje zawarta umowa o dofinansowanie, o której mowa w art. 30 ustawy. Są to procedury prowadzone przez te podmioty, które potem zawrą umowę z wybranym beneficjentem, a więc instytucję zarządzającą, pośredniczącą lub wdrażającą program operacyjny. Także regulacje art. 30c ustawy o z.p.p.r. stanowią kontynuację procedur odwoławczo-kontrolnych, zatem przewidziana nim skarga do sądu przysługuje po wyczerpaniu procedur, o których mowa w art. 30b ustawy (środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego), a więc środków odwoławczych od rozstrzygnięć instytucji zarządzającej, pośredniczącej lub wdrażającej program operacyjny. Ustawa nie przewiduje natomiast kontroli sądowoadministracyjnej działań Beneficjentów wobec Beneficjentów Pomocy, które to działania regulowane są projektem i umową między Beneficjentem a Instytucją Pośredniczącą II st.
W tym stanie rzeczy uznać należy, że na działania Beneficjenta w toku realizacji projektu nie służy uczestnikowi projektu skarga do sądu administracyjnego na podstawie ustawy o z.p.p.r.
Zważywszy powyższe zarzuty naruszenia art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 pkt 3, art. 30b ust. 1, art. 30c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o z.p.p.r. uznać należy za nieuzasadnione.
Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który to przepis przewiduje kontrolę sądowoadministracyjną aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przystąpienie do projektu i poddanie się procedurze wyboru przewidzianej tym projektem nie rodzi po stronie uczestnika uprawnienia do uzyskania pomocy publicznej. Zatem czynności operatora pomocy nie dotyczą wynikających z przepisów prawa uprawnień kandydata na beneficjenta pomocy i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Skoro działania operatora pomocy nie podlegają kontroli sądowej na podstawie ustawy o z.p.p.r. ani na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył prawa odrzucając skargę. Zarzut naruszenia art. 58 § 1 p.p.s.a. jest zatem nieusprawiedliwiony.
W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 8 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny i bezstronny i niezawisły sąd, zaś art. 8 ust. 2 stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. W art. 175 ust. 1 Konstytucja stanowi, że wymiar sprawiedliwości sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Z art. 176 ust. 2 Konstytucji wynika, że ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy.
Jak wynika z powyższego, Konstytucja w zakresie prawa do sądu odsyła wprost do ustaw regulujących właściwość sądów. Nie można zatem z art. 45 ust. 1 w powiązaniu z art. 8 ust. 2 wywieść reguły, że w każdej sprawie i zawsze dopuszczalna jest droga sądowa. Zgodnie z art. 176 ust. 2 Konstytucji, o tym kiedy i jaki sąd jest właściwy decydują ustawy. Jak wskazano wyżej, właściwość sądów administracyjnych określona jest art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Natomiast z powołanych przepisów w powiązaniu z przepisami ustawy o z.p.p.r. nie wynika dopuszczalność kontroli sądowoadministarcyjnej stosunków prawnych między projektodawcą (Beneficjentem) a uczestnikami projektu, którzy nie zostali Beneficjentami pomocy.
Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia art. 161 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Oceniając ten zarzut podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, zatem zarzuty kasacyjne muszą być sformułowane precyzyjnie. Zatem nie wystarczy wskazanie, że naruszony został cały akt prawny, tylko należy powołać konkretny przepis i wyjaśnić na czym zdaniem kasatora naruszenie to polegało. Omawiany zarzut kasacyjny wymogu tego nie spełnia, zatem nie może zostać uznany za usprawiedliwiony.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.