II GSK 787/25

II GSK 787/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Rysz
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1678/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-11-25
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2201
art. 7d ust. 4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 1678/24 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 marca 2024 r. nr BP.570.12.2024.0164545516 w przedmiocie stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 1678/24 oddalił skargę J. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD" lub "organ") z dnia 25 marca 2024 r. w przedmiocie utraty dobrej reputacji.
Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił skarżący zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznanie skarżącemu od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 6, 7,11, 77 § 1 k.p.a., a polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargi nie uwzględnił i zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie uchylił, lecz skargę oddalił, pomimo tego, że:
- organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji całkowicie błędnie przyjął, że kwestie relacji skarżącego z kontrahentami, czy też że działalność skarżącego w zakresie transportu jest wiodącą, zobowiązania finansowe strony i jego pracowników nie są okolicznościami które organ powinien brać przy ocenie czy utrata dobrej reputacji będzie stanowiła proporcjonalną reakcję na naruszenie i w konsekwencji na braku poczynienia właściwych ustaleń przez organ odnośnie tego czy orzeczenie o utracie dobrej reputacji przez skarżącego jest w realiach sprawy rozwiązaniem proporcjonalnym, podczas gdy są to kwestie kluczowe jeśli chodzi o ocenę czy reakcja w postaci utraty dobrej reputacji jest proporcjonalną, które organ winien obligatoryjnie ustalić,
- pomimo powinności wynikającej z art. 7d ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie poczynił ustaleń odnośnie interesu społecznego w kontynuowaniu działalności gospodarczej przez skarżącego i swoje działania w tym zakresie ograniczył jedynie do ustalenia w powiatowym urzędzie pracy odnośnie wpływu na wzrost bezrobocia w regionie związanego ze zwolnieniem z pracy kierowców skarżącego, co jest działaniem absolutnie niewystarczającym do obowiązku organu dokonania analizy odnośnie interesu społecznego w kontynuowaniu działalności gospodarczej przez skarżącego,
- braku dokonania w treści zaskarżonej decyzji analizy co do skutków orzeczenia o utracie dobrej reputacji odnośnie firmy skarżącego i ogółu jego pracowników,
- Główny Inspektor Transportu Drogowego w zaskarżonej decyzji dokonując analizy odnośnie częstotliwości uchybień w firmie skarżącego posłużył się całkowicie nieuprawnionym domniemaniem, iż skala uchybień skarżącego z pewnością byłaby wyższa gdyby skarżący był poddany kontrolami o wyższej częstotliwości i w konsekwencji zignorowanie przy wydaniu decyzji tego, iż skarżący dopuścił się jedynie dwóch uchybień przy wykonaniu znacznej ilości bo 1125 przewozów (przy czym jedno z nich objęte jest środkiem rehabilitacyjnym z art. 94b ustawy o transporcie drogowym), a tym samym przyjęcie utraty przez skarżącego dobrej reputacji przy tak niskiej licznie uchybień jest rozwiązaniem oczywiście nieproporcjonalnym i nieadekwatnym w sprawie,
- przy wydaniu przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z 25 marca 2024 r. zignorowano, że uchybienie z 15 marca 2023 r. w związku z którym w dniu 26 kwietnia 2023 r. wszczęto postępowanie w sprawie dobrej reputacji skarżącego nie może stanowić podstawy do orzeczenia o utracie dobrej reputacji przez skarżącego albowiem charakter tego uchybienia był już analizowany przez organ i objęty prawomocnym rozstrzygnięciem z 30 czerwca 2023 r. nr BTM.DR.570.217.2023.1233.429811, w którym organ stwierdził, że dobra reputacja skarżącego w związku z tym uchybieniem nie została naruszona i wobec prawomocnego rozstrzygnięcia tą decyzją odnośnie tego uchybienia, nie powinno ono stanowić już podstawy do późniejszego orzeczenia w zakresie dobrej reputacji skarżącego,
- w zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego w żaden sposób nie wykazał aby podjęte przez skarżącego działania naprawcze, które zostały podjęte po ujawnieniu przypadku wykonywania transportu pojazdem bez ważnego badania technicznego, były działaniami niewystarczającymi zapobiegającymi zaistnienia analogicznego uchybienia w przyszłości, a tym samym, że ustalenia organu w tym zakresie mają charakter arbitralny i dowolny oraz dowodzą istnienia u organu tendencji do stosowania represji wobec skarżącego i braku obiektywizmu organu;
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu skargi naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przy wydaniu decyzji z 25 marca 2024 r. art. 7d ust. 5 ustawy o transporcie drogowym polegające na przyjęciu przez organ że badając czy reakcja w postaci utraty dobrej reputacji jest rozwiązaniem proporcjonalnym organ nie musi brać pod uwagę czy działalność w transporcie jest wiodąca, kwestii zobowiązań strony, jego pracowników, podczas gdy w świetle powołanego w skardze orzecznictwa sądów administracyjnych te kwestie organ był zobowiązany wziąć pod uwagę przy ocenie proporcjonalności zastosowanie wobec skarżącego utraty dobrej reputacji; w konsekwencji wobec braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku to tej kwestii i braku przedstawienia poglądów prawnych Sądu I instancji w tym zakresie, zaskarżone orzeczenie nie nadaje się do kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego;
III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu nie odniesienia się w decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i naruszenia tym samym przez organ art. 107 § 3 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego; uchybienie to (w tym przemilczenie argumentów skargi) uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
Odpowiadając na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jego rzecz od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady rozpoznaje w pierwszej kolejności podniesione w tej skardze zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, a dopiero w drugiej odnosi się do zarzutów kwestionujących stosowanie prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że naruszenia prawa materialnego mogą być rozpoznane tylko wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest między stronami bezsporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Postępowanie w tej sprawie dotyczyło stwierdzenia utraty dobrej reputacji przewoźnika drogowego J. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "P.".
W rozpoznawanej sprawie - biorąc pod uwagę zarzuty skargi kasacyjne - istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w której stwierdzono utratę dobrej reputacji przez skarżącego - przewoźnika drogowego.
Rozpoczynając od oceny najdalej idącego zarzutu procesowego, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podniesionego punkcie II i III petitum skargi kasacyjnej, NSA uznał, że jest on pozbawiony uzasadnionych podstaw.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu. Przepis ten wprowadza wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienia. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jasny i logiczny wywód, w którym zawarł stanowisko odnośnie do prawidłowości prowadzonego postępowania wyjaśniającego, wskazał na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wynika z niego jednoznacznie, jakimi motywami kierował się Sąd, podejmując orzeczenie, co w konsekwencji umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie.
Podkreślenia wymaga, że zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony, czy też organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym o przyjętym kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona, wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Dodać należy, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z: 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, że sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku, wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 ; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód - zgodnie z tym co podniesiono już wcześniej - w sposób jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz zawiera jej wyjaśnienie.
Dodatkowo wskazać należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13).
W związku z powyższym zarzuty sformułowane w pkt II i III petitum skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7,11, 77 § 1 k.p.a., to jest naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny również uznał, że są one bezzasadne.
Ocena zasadności stawianych w niej zarzutów wymaga w punkcie wyjścia przypomnienia, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji stwierdzającej utratę dobrej reputacji przewoźnika drogowego stanowił przepis art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 6 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009.
Z przywołanych przepisów ustawy krajowej wynika, że zgodnie z art. 7d ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, organ, o którym mowa w art. 7 ust. 2, wszczyna postępowanie administracyjne w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c, jeżeli wobec przewoźnika drogowego, zarządzającego transportem lub osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c wydano wykonalną decyzję administracyjną lub wykonalne decyzje administracyjne o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do niniejszej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, zostało zakwalifikowane jako poważne naruszenie lub bardzo poważne naruszenie, jeżeli częstotliwość występowania naruszeń, zgodnie z załącznikiem II do tego rozporządzenia, wymaga oceny dobrej reputacji (lit. a); wydano wykonalną decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie określone w załączniku nr 3 lub 4 do niniejszej ustawy lub załączniku nr 1 do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako najpoważniejsze naruszenie (lit. b); orzeczono lub nałożono prawomocnie karę w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym za naruszenie, które zgodnie z załącznikiem I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 zostało zakwalifikowane jako: najpoważniejsze naruszenie, poważne naruszenie lub bardzo poważne naruszenie, jeżeli częstotliwość występowania naruszeń, zgodnie z załącznikiem II do tego rozporządzenia, wymaga oceny dobrej reputacji (lit. c).
Z art. 6 ust. 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia unijnego w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie wynika natomiast, że - do celów ust. 1 akapit trzeci lit. b), a więc oceny spełniania wymogu braku skazania przedsiębiorcy transportowego za poważne przestępstwo lub braku nałożenia sankcji za poważne naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących, między innymi, badań technicznych w celu dopuszczenia pojazdów użytkowych do ruchu, w tym obowiązkowych badań technicznych pojazdów silnikowych - jeśli przedsiębiorca transportowy został, w jednym lub kilku państwach członkowskich, skazany za popełnienie poważnego przestępstwa lub nałożono na niego sankcje za jedno z najpoważniejszych naruszeń przepisów wspólnotowych, wymienionych w załączniku IV, właściwy organ państwa członkowskiego, w którym przedsiębiorca ma siedzibę, przeprowadza w odpowiedni i terminowy sposób należycie zakończone postępowanie administracyjne obejmujące w odpowiednich przypadkach kontrolę w lokalach danego przedsiębiorstwa.
W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność odnosząca się do zaktualizowania się, określonych przepisem art. 7d ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o transporcie drogowym, przesłanek wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie spełniania wymogu dobrej reputacji przewoźnika drogowego - albowiem wynika to z ostatecznej i prawomocnej decyzji Komendanta Placówki Straży Granicznej w Hrebennem z dnia 26 kwietnia 2023 r., którą nałożono na stronę karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego (a więc, za naruszenia opisane odpowiednio pod lp. 9.1 nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i stanowiące jednocześnie najpoważniejsze naruszenia wymienione w grupie 5 pod nr 1 w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 2016/404).
Podkreślając, że przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) determinują normy prawa materialnego, które wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów - albowiem to one stanowią podstawę zwolnienia z obowiązku, czy też przyznania uprawnienia, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień - za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że zakres postępowania wyjaśniającego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wyznaczały przywołane powyżej przepisy prawa.
Odnosząc się w związku z powyższym do adresowanego wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zarzutu z pkt I petitum skargi kasacyjnej, trzeba stwierdzić, że podnoszone na jego gruncie naruszenie przepisów postępowania nie podważa oceny Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości przeprowadzonych w rozpatrywanej sprawie ustaleń.
Wskazany, jako naruszony w ramach omawianego zarzutu, wzorzec kontroli - przepis art. 6 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, przepis zaś art. 7 k.p.a. - określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli; art. 11 stanowi, iż organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu, dalej art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Przywołanie w petitum skargi kasacyjnej przepisy postępowania bez precyzyjnego wyjaśnienia w relacji do ich normatywnej treści na czym miałoby polegać ich naruszenie nie uzasadnia więc, ani też nie uprawdopodabnia twierdzenia o wadliwości ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie organ stosował przepisy k.p.a. Na organie ciążył zatem obowiązek wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powszechnie w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym, w tym szczególności w sprawach sankcji administracyjnych, to na organie spoczywa ciężar dowodu. Tak ukształtowana zasada ciężaru dowodu doznaje przełamania w tych przypadkach, w których możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza, gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony (por. wyroki NSA z: 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 603/16, 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 172/07, 17 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 273/10; 10 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1677/10).
Organ, jak i Sąd I instancji wzięły również pod uwagę twierdzenia skarżącego. Jednak fakt, że okoliczności te nie zostały ocenione tak, jak życzyłaby sobie tego skarżący nie oznacza, że nie zostały one wzięte pod uwagę w ustalanym stanie faktycznym, tyle że pozostały one bez wpływu na subsumcję zachowania strony skarżącej pod normę prawna wyrażoną w art. 7d ust. 5 pkt 1 u.t.d.
Zgodnie z art. 7d ust. 4 u.t.d. przy dokonywaniu oceny dobrej reputacji, organ bierze pod uwagę w szczególności:
1) czy liczba stwierdzonych naruszeń jest nieznaczna w stosunku do liczby kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę bądź będących w jego dyspozycji oraz skali prowadzonych operacji transportowych;
2) czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego;
3) interes społeczny kontynuacji działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, w szczególności jeżeli cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego spowodowałoby w znaczący sposób wzrost poziomu bezrobocia w miejscowości, gminie lub regionie;
4) opinię polskiej organizacji o zasięgu ogólnokrajowym zrzeszającej przewoźników drogowych, działającej od co najmniej 3 lat, której przedsiębiorca jest członkiem.
W zakresie kryterium określonego w art. 7d ust. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę liczbę kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę oraz skalę prowadzonych operacji transportowych. Organ uznał, że liczba stwierdzonych naruszeń (jedno najpoważniejsze naruszenie) w stosunku do liczby operacji transportowych nie jest znaczna. Biorąc pod uwagę pozyskane przez organ dane z Powiatowego Urzędu Pracy w Międzyrzeczu na temat skutków ewentualnego zwolnienia pracowników w wyniku zawieszenia lub cofnięcia pozwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego organ stwierdził, że interes społeczny nie przemawia za kontynuowaniem działalności przez przewoźnika (art. 7d ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym).
Wobec dokonanych przez GITD ustaleń co do braku bezwzględnych wskazań do kontynuacji działalności gospodarczej przez skarżącego z punktu widzenia interesu społecznego oraz oświadczenia o braku przynależności do organizacji, o której mowa w art. 7d ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, zasadnie uznał Sąd I instancji, iż kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała ocena czy istnieje możliwość poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie skarżącego, w tym czy w przedsiębiorstwie podjęto działania mające na celu wdrożenie prawidłowej dyscypliny pracy lub wdrożono procedury zapobiegające powstawaniu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego (art. 7d ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym).
W toku postępowania administracyjnego skarżący przedłożył organowi m.in. zestawienie za okres od lipca do września 2023 r. dokumentujące 1125 operacji transportowych, 12 umów o pracę zawartych z kierowcami wraz z dokumentami p.t. "Zakres czynności na stanowisku pracy" podpisanymi przez zatrudnionych kierowców (bez daty), certyfikaty potwierdzające udział kierowców w szkoleniu dotyczącym norm czasu pracy kierowców oraz prawidłowej obsługi tachografów analogowych i cyfrowych z dnia 14 listopada 2022 r., a także pismo z dnia 10 kwietnia 2023 r. skierowane do kierowcy, informujące o wymierzeniu kary dyscyplinarnej w formie nagany w związku z naruszeniem stwierdzonym w ramach kontroli drogowej przeprowadzonej 15 marca 2023 r. Skarżący udokumentował również, że pojazd, którego dotyczyło popełnione naruszenie, został poddany zaległym badaniom technicznym. Skarżący wyjaśnił, że odpowiedzialność za przeprowadzanie badań technicznych pojazdów w jego przedsiębiorstwie spoczywa na kierowcach, którzy są zobowiązani do bieżącej kontroli stanu technicznego pojazdów, ich niezbędnego wyposażenia oraz pilnowania terminów ważności badań technicznych, przeglądów tachografów, ważności prawa jazdy i kart kierowcy. Według złożonych przez skarżącego wyjaśnień w jego przedsiębiorstwie wdrożono dodatkowe dokumenty, tj. zakres czynności kierowcy i zakres obowiązków kierowcy. Kierowcy poddawani są cyklicznym szkoleniom w zakresie obowiązujących przepisów i obsługi tachografu, ponadto kierowcy są informowani o popełnionych naruszeniach i przeprowadzane są w tym zakresie rozmowy indywidualne. Wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący przedstawił dodatkowo umowę pomiędzy przewoźnikami zawartą w dniu 2 czerwca 2019 r. i oświadczenie dotyczące zatrudnienia kierowcy.
Oceniając przesłankę z art. 7d ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym Sąd I instancji za organem prawidłowo wziął pod uwagę okoliczność, iż wobec strony toczyło się już wcześniej postępowanie w sprawie oceny, czy dobra reputacja została naruszona, a podstawą wszczęcia tegoż postępowania było popełnienie tego samego typu naruszenia co w sprawie niniejszej. Wydana została decyzja GITD z dnia 30 czerwca 2023 r. stwierdzająca, że dobra reputacja strony pozostała nienaruszona. Podstawą wszczęcia tego postępowania było stwierdzenie popełnienia przez Przewoźnika - skarżącego naruszenia opisanego w grupie 5 pod numerem 1 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403, a zatem tego samego naruszenia, które stanowi przedmiot niniejszego postępowania. Z dokumentów znajdujących się aktach administracyjnych wynika, że do naruszenia doszło w tym przypadku 20 września 2022 r., kara pieniężna za to naruszenie została nałożona na Przewoźnika decyzją z 28 października 2022 r., a decyzja ta została wykonana 7 listopada 2022 r.
Analizując kwestię możliwości poprawy sytuacji w przedsiębiorstwie strony nie można pominąć faktu, że doszło do popełnienia przez stronę kolejnego najpoważniejszego naruszenia o tym samym charakterze, które może wynikać z niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa, a wdrożone procedury nie zapobiegają popełnianiu kolejnych naruszeń. W niniejszej sprawie zebrany materiał dowodowy wskazuje, że skarżący jest odpowiedzialny za popełnienie naruszenia, a w jego działaniach zasadnie organ nie dostrzegł widocznej poprawy w prowadzeniu przedsiębiorstwa, co implikowało orzeczenie o utracie dobrej reputacji. Widoczna poprawa w działalności przedsiębiorstwa stanowi bowiem konieczny element w przypadku orzeczenia przez organ o nienaruszeniu dobrej reputacji. Nie można uznać, że wdrożone procedury polegające na przerzuceniu na kierowców odpowiedzialności za terminowe przeprowadzanie badań technicznych pojazdów zapobiegną popełnianiu powyższego naruszenia w przyszłości. Zasadnie organ zauważył, iż strona podejmując współpracę z innym przedsiębiorcą w zakresie realizacji przewozów drogowych, powinna być świadoma, że pełniąc rolę przewoźnika, ponosi odpowiedzialność za prawidłowe i zgodne z prawem zrealizowanie zadania przewozowego, niezależnie od tego, czy pojazd pozostaje w jej dyspozycji, czy w dyspozycji jej kontrahenta. Zawarcie umowy z kontrahentem ukraińskim na realizację przewozów drogowych nie stanowi "okoliczności łagodzącej" powodującej uznanie, że na stwierdzone naruszenie strona nie miała wpływu.
Przestrzeganie reguł w zakresie bezpieczeństwa pojazdu, dopuszczenia go do ruchu, w tym dbania o aktualność badań technicznych auta i sprawność techniczną, należy do podstawowych obowiązków przedsiębiorcy prowadzącego działalność transportową. Zatem, nawet jeśli wewnętrzna organizacja pracy u przedsiębiorcy zakłada, że do zadań kierowcy należy sprawdzanie aktualności badań technicznych pojazdu, pozostaje to bez wpływu na odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenie polegające na braku stosownych badań kontrolowanego pojazdu. Wpływ przedsiębiorcy przejawia się w braku kontroli nad kierowcą oraz braku reakcji na popełniane przez niego naruszenia.
Organ podczas prowadzonego postępowania zgromadził dowody, na podstawie których dokonano oceny, czy orzeczenie o utracie dobrej reputacji stanowiłoby nieproporcjonalną reakcję na naruszenia, jakich dopuścił się przedsiębiorca.
Podzielić należy ocenę Sądu I instancji, że podniesione przez skarżącego argumenty tj. utrata płynności finansowej przedsiębiorcy, brak możliwości regulowania bieżących zobowiązań, konieczność zerwania umów z kontrahentami i brak możliwości regulowania zobowiązań alimentacyjnych pracowników wskazują na interes indywidualny, który - z powołanych względów - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie może być uznany za nadrzędny względem szeroko rozumianej ochrony bezpieczeństwa w transporcie drogowym. Dlatego w interesie społecznym jest stwierdzenie, że utrata dobrej reputacji przez przedsiębiorcę stanowi proporcjonalną reakcję na naruszenie, którego dopuścił się skarżący.
W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.