II GSK 779/22

II GSK 779/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Kręcisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6359 Inne o symbolu podstawowym 635
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 2347/21 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2022-03-02
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2 pkt. 4,art. 141 § 4,art. 163 § 2 i art. 166,art. 58 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2347/21 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych z dnia 29 czerwca 2021 r. w przedmiocie ponownego rozpoznania wniosku o powołanie sędziego wyścigowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2347/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. W. na uchwałę Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych (Rady PKWK) z dnia 29 czerwca 2021 r. w przedmiocie ponownego rozpoznania wniosku o powołanie sędziego wyścigowego na sezon 2021.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z dnia 10 stycznia 2021 r. skierowanym do Rady PKWK skarżąca wystąpiła z wnioskiem o powołanie jej w sezonie 2021 do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego – członka komisji technicznej i komisji odwoławczej. W dniu 25 marca 2021 r. odbyło się posiedzenie Rady PKWK przeprowadzone w formie zdalnej. Następnie przedstawiono wyniki głosowania z których wynikało, że 3 osoby. w tym M. W. nie uzyskały wymaganej większości głosów. Podsumowując głosowanie Rada PKWK podjęła uchwałę nr 19 w której zawnioskowała o powołanie sędziów wyścigowych na sezon 2021 zgodnie z wynikami przeprowadzonego głosowania jawnego. Następnie strona pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r., przesłanym do Przewodniczącego Rady PKWK, zwróciła się o ponowne poddanie pod głosowanie Rady PKWK jej wniosku o powołanie jej w sezonie 2021 do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego – członka komisji technicznej i komisji odwoławczej. W dniu 29 czerwca 2021 r. odbyło się VI posiedzenie Rady PKWK, na którym podjęto uchwałę w sprawie ponownego rozpoznania wniosku skarżącej o powołanie sędziego wyścigowego na sezon 2021 Za przyjęciem uchwały nikt nie zagłosował, za odrzuceniem uchwały głosowało 6 osób, zaś 2 osoby wstrzymały się od oddania głosu – uchwała została odrzucona jednomyślnie.
Powyższą Uchwałę Rady PKWK z dnia 29 czerwca 2021 r. M. W. zaskarżyła do WSA w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Rada PKWK wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.
Odrzucając skargę Sąd wskazał, że analiza ustawy z dnia 18 stycznia 2001 r. o wyścigach konnych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1354), jednoznacznie wskazuje, że ustawa nie nakłada na Prezesa PKWK obowiązku uwzględnienia wniosku Rady PKWK o powołanie lub odwołanie sędziów wyścigowych na dany sezon. Uchwała Rady PKWK ma zatem walor doradczy czy konsultacyjny, natomiast nie przesądza w żadnej mierze o prawach i obowiązkach kandydatów na członków komisji odwoławczej, komisji technicznych i sędziów technicznych. W świetle tej ustawy jedyną osobą uprawnioną do wydania decyzji o udzielenie lub odmowie udzielenia licencji na pełnienie funkcji sędziego wyścigowego jest Prezes PKWK. Może on przychylić się do wniosku Rady PKWK w zakresie kandydatury poszczególnych sędziów, może jednak podjąć decyzję odmienną i powołać sędziego, który złożył właściwy wniosek, ale którego kandydatura nie została pozytywnie zweryfikowana przez Radę PKWK lub nie powołać sędziego, o którego powołanie zawnioskowała Rada PKWK. Prezes PKWK nie jest ani prawnie, ani faktycznie związany wnioskiem Rady PKWK o powołanie lub odwołanie sędziów wyścigowych. Innymi słowy - Rada PKWK nie jest podmiotem powołanym do załatwiania spraw indywidualnych i nie rozstrzyga o prawach ani obowiązkach kandydatów na sędziów wyścigowych. Uchwała Rady PKWK wnioskująca o powołanie sędziów wyścigowych nie rozstrzyga sprawy, jej podjęcie nie zmienia uprawnień ani obowiązków sędziego wyścigowego, zaś przedmiotem uchwały pozostaje jedynie złożenie wniosku o powołanie określonej osoby (sędziego wyścigowego) na dany sezon.
Następnie Sąd I instancji wskazał, że:
a) uchwały Rady PKWK nie mają charakteru publicznoprawnego, nie są skierowane na zewnątrz;
b) uchwały Rady PKWK nie dotyczą uprawnienia ani obowiązku wynikającego z przepisów prawa;
c) zaskarżona uchwała nie rozstrzyga władczo o prawach czy obowiązkach strony;
d) Prezes PKWK samodzielnie powołuje i odwołuje członków komisji technicznych i sędziów technicznych dla poszczególnych torów wyścigowych, a także powołuje i odwołuje członków komisji odwoławczej. W tym zakresie uchwały Rady PKWK mają charakter doradczy i niewiążący dla Prezesa PKWK.
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie jest ona bowiem ani decyzją administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a"), ani też postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończącym postępowanie, ani postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), czy też postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Oczywistym jest też, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a., ani też sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W konkluzji Sąd I instancji wskazał, że uchwała nie zawiera władczego rozstrzygnięcia o indywidualnych uprawnieniach lub obowiązkach skarżącej, lecz ma jedynie charakter doradczy, która nie podlega kontroli sądów administracyjnych i w związku z tym skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M.W. zaskarżając to postanowienie w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wraz z nakazaniem WSA w Warszawie rozpoznanie skargi skarżącej na czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa, tj. wynikających z art. 8 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 9, 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 Ustawy o wyścigach konnych w postaci uchwały Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych podjętej w dniu 29 czerwca 2021 r. (informacja dot. wyniku głosowania, bez zamieszczenia treści uchwały, została opublikowana na stronie internetowej Polskiego Klubu Wyścigów Konnych w dniu 28 lipca 2021 r" w aktach sprawy, a protokół posiedzenia Rady PKWK zawierający wynik głosowania oraz treść podjętej uchwały został opublikowany w dniu 10 lutego 2022 r.) - w zakresie, w jakim dotyczy głosowania nad ponownym wnioskiem skarżącej skierowanym do Rady PKWK o zawnioskowanie do Prezesa PKWK o powołanie skarżącej do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego - członka komisji technicznej i komisji odwoławczej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania od Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1.1. naruszenie art. 8 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 9, 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 Ustawy o wyścigach konnych' poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona czynność Rady PKWK nie ma charakteru władczego, nie jest podejmowana w sprawie indywidualnej, nie ma charakteru publicznoprawnego, nie dotyczy uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa, co skutkowało odrzuceniem skargi skarżącej;
1.2. naruszenie art. 8 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 9, 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 Ustawy o wyścigach konnych poprzez jego niezastosowanie i pominięcie faktu nieuprawnionego nieprzedstawienia przez Radę PKWK Prezesowi PKWK kandydatury skarżącej po podjęciu uchwały przez Radę PKWK, co doprowadziło do nierozpoznania w ogóle wniosku skarżącej do Prezesa PKWK z dnia 10 stycznia 2021 r. (załącznik nr 12 do skargi) o powołanie skarżącej w sezonie 2021 do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego - w skład komisji odwoławczej przy Polskim Klubie Wyścigów Konnych lub w skład komisji technicznej dla toru Warszawa Służewiec, a w konsekwencji pozbawiło skarżącą uprawnień wynikających z przepisów prawa;
1.3. naruszenie art. 8 ust. 4 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 9, 11 i 12 w zw. z art. 9 ust. 3 pkt 5 i 6 Ustawy o wyścigach konnych poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona czynność Rady PKWK nie dotyczy uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa, bowiem w ocenie WSA uchwała Rady PKWK nie jest ani konieczna, ani wiążąca dla Prezesa PKWK przy powołaniu do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego, podczas, gdy bez głosowania Rady PKWK co do kandydatury skarżącej lub przy negatywnej opinii Rady PKWK co do kandydatury skarżącej. Prezes PKWK nie rozważa w ogóle kandydatury skarżącej, o czym świadczy m.in. dotychczas nierozpoznany wniosek skarżącej do Prezesa PKWK z dnia 10 stycznia 2021 r. (załącznik nr 12 do skargi) o powołanie skarżącej w sezonie 2021 do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego - w skład komisji odwoławczej przy Polskim Klubie Wyścigów Konnych lub w skład komisji technicznej dla toru Warszawa Służewiec;
1.4. naruszenie art. 21 e ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 9 ust. 3 pkt 3 Ustawy o wyścigach konnych poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uzyskanie licencji przez skarżącą na pełnienie funkcji sędziego wyścigowego - członka komisji technicznej i komisji odwoławczej udzielanej przez Prezesa PKWK jest tożsame z powołaniem do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego;
2. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2.1. naruszenie arł. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi2 (dalej: "ppsa") poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i w konsekwencji bezpodstawne odrzucenie skargi;
2.2. naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa poprzez błędne przyjęcie, wbrew przepisom ustawy i materiałowi dowodowemu zgromadzonemu w sprawie, że zaskarżone uchwały Rady PKWK nie mają charakteru publicznoprawnego; nie dotyczą uprawnienia ani obowiązku skarżącej wynikającego z przepisów prawa, że zaskarżona uchwała nie rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach strony, a Prezes PKWK samodzielnie powołuje i odwołuje członków komisji technicznych i sędziów technicznych dla poszczególnych torów wyścigowych, a także powołuje i odwołuje członków komisji odwoławczej i w tym zakresie uchwały Rady PKWK mają charakter doradczy i niewiążący dla Prezesa PKWK i w konsekwencji bezpodstawne odrzucenie skargi;
2.3. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 163 § 2 w zw. z art. 166 ppsa poprzez błędne przedstawienie stanu sprawy oraz błędne ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, które wskazuje na niezrozumienie mechanizmu powoływania sędziów wyścigowych, w tym błędne utożsamienie uzyskania licencji przez skarżącą na pełnienie funkcji sędziego wyścigowego - członka komisji technicznej i komisji odwoławczej udzielanej przez Prezesa PKWK, z powołaniem do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego oraz błędne przyjęcie wbrew okolicznościom faktycznym sprawy, że przy powoływaniu sędziów wyścigowych Prezes PKWK działa samodzielnie niezwiązany decyzją Rady PKWK dotyczącą danego kandydata i w konsekwencji bezpodstawne odrzucenie skargi;
2.4. naruszenie art. 106 § 3 ppsa poprzez brak przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, zawnioskowanych przez skarżącą w skardze (w tym dowodów z dokumentów elektronicznych w postaci nagrania przebiegu posiedzenia Rady PKWK, podczas którego podjęto zaskarżoną czynność), w replice na odpowiedź na skargę i w piśmie procesowym z dnia 14 lutego 2022 r., w tym wniosku skarżącej do Prezesa PKWK z dnia 10 stycznia 2021 r. o powołanie w skład komisji technicznej lub w skład Komisji Odwoławczej w sezonie 2021 (dotychczas nierozpoznanego), treści podjętej uchwały przez Radę PKWK w dniu 29 czerwca 2021 r. w przedmiocie "odrzucenia kandydatury skarżącej", korespondencji prowadzonej przez skarżącą z organem nadzoru nad PKWK, tj. Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie kompetencji organów PKWK przy powoływaniu sędziów wyścigowych, informacji przysyłanych przez PKWK do skarżącej wskazujących jednoznacznie, że pozytywna uchwała Rady PKWK jest warunkiem koniecznym do rozpoznawania kandydatury przez Prezesa PKWK celem powołania do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego w danym sezonie wyścigowym, co było niezbędne do wyjaśnienia stanu sprawy, w tym ustalenia sposobu podejmowania zaskarżonej czynności przez Radę PKWK oraz skutków zaskarżonej czynności dla skarżącej, nie powodując w jakimkolwiek zakresie przedłużenia postępowania w sprawie, które to uchybienie skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd, że zaskarżona czynność Rady PKWK nie dotyczy uprawnień skarżącej wynikających z przepisów prawa, co skutkowało odrzuceniem skargi skarżącej;
2.5.naruszenie art. 232 §1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez orzeczenie o zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi, w sytuacji, gdy skarga nie powinna podlegać odrzuceniu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Pismem z dnia 24 maja 2022 r., Skarżąca uzupełniła argumentację zawartą w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty można było uznać za usprawiedliwione.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji, który odrzucił skargę strony na uchwałę Rady Polskiego Kluby Wyścigów Konnych w przedmiocie (ponownego) rozpoznania wniosku o powołanie na sędziego wyścigowego na sezon 2021 r. z tego powodu, że – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia – wymieniona uchwała nie stanowi, zdaniem tego Sądu, ani decyzji administracyjnej, ani też żadnej innej prawnej formy działania administracji publicznej – w szczególności czynności lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – które można byłoby uznać za podlegające kognicji sądu administracyjnego.
Podejście Sądu I instancji do spornej w sprawie kwestii, która wymagała odpowiedzi na pytanie odnośnie do charakteru wymienionej uchwały, a w konsekwencji odnośnie do istnienia albo nie istnienia drogi sądowej w sprawie ze skargi na tak materializujący się rezultat działania Rady Polskiego Kluby Wyścigów Konnych – jakkolwiek nie wymagało przeprowadzenia dowodów oferowanych przez stronę skarżącą, albowiem sporne w sprawie zagadnienie ma stricte jurydyczny charakter, co powoduje, że zarzut z pkt 2. pkt 2.4. petitum skargi kasacyjnej nie jest zasadny – nie może być uznane za prawidłowe.
Przede wszystkim, za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stawiany w pkt 2. ppkt 2.3. petitum wniesionego środka zaskarżenia.
Ocena zasadności tego zarzutu – i abstrahując od tego, że strona skarżąca nie wyjaśniła jednocześnie do czego miałoby się odnosić oraz na czym miałoby polegać stawiane w powiązaniu z naruszeniem przywołanego przepisu prawa naruszenie art. 163 § 2 i art. 166 p.p.s.a. – wymaga przypomnienia, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia wymienionego przepisu prawa zasadniczo wówczas, gdy nie zawiera ono stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn., akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa jego kontrola instancyjna, albowiem funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.
Ta zaś nie jest możliwa – lub istotnie ograniczona – gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie, na przykład, gdy nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, czy też, gdy nie wskazuje i nie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10), co odnosi się również do orzeczenia, którego uzasadnienie zawierając wymienione elementy, sformułowane jest jednak w sposób lakoniczny, niejasny, a tym samym uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 620/11).
Z uwagi na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia – co trzeba podkreślić w kontekście odnoszącym się do istoty sądowoadminstracyjnej kontroli działalności administracji (zob. szerzej L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 - 6, s. 267 i n.) – sąd administracyjny nie może poprzestać na odwołaniu się jedynie do tzw. przepisu wynikowego, w tym między innymi art. 58 § 1 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni sporych w sprawie przepisów prawa.
Ograniczenie się do przytoczenia przepisu prawnego z powołaniem się na jego literalne brzmienie nie może być bowiem – co oczywiste – uznane za wystarczające. Podobnie, jak i ogólnikowe odwoływanie się poglądów doktryny, jeżeli w relacji do przedmiotu rozpatrywanej sprawy nie towarzyszy temu wyjaśnienie ich przydatności dla przyjmowanego przez sąd administracyjny podejścia do rozumienia oraz zastosowania konkretnych przepisów prawa mających stanowić wzorce kontroli zaskarżonego działania administracji publicznej.
Ograniczenie się więc w uzasadnieniu wyroku do przytoczenia przepisu prawnego, czy też poglądów doktryny lub judykatury, bez gruntownego odniesienia się do okoliczności rozpatrywanego przypadku, nie może zastąpić opisu przebiegu operacji logicznej, której rezultatem jest (powinien być) przyjmowany – w relacji do stanu sprawy – kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawa (zob. np. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11 oraz 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). Sąd administracyjny jest więc zobowiązany do przeprowadzenia w uzasadnieniu wydawanego rozstrzygnięcia stosownej analizy obejmującej istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego we wzajemnej ich relacji, zaś jej brak należy ocenić nie inaczej, jak tylko, jako wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.
Zwłaszcza, gdy podkreślić, że ma to zasadnicze znaczenie z punktu widzenia prawidłowego wyjaśnienia oraz ustalenia ram prawnych kontroli legalności zaskarżonego działania administracji.
Innymi słowy, jeżeli w uzasadnieniu każdego orzeczenia – jak wynika to z art. 141 § 4 p.p.s.a. – szczególnego rodzaju miejsce zajmuje (i powinno zajmować) wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, to z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej znaczenie tego właśnie elementu uzasadnienia orzeczenia sądowego potęguje obowiązek odniesienia się we wskazany powyżej sposób do adekwatnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania/zaniechania organu administracji, albowiem – jak podniesiono powyżej – ma to istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego wyjaśnienia oraz ustalenia prawnych ram tej kontroli, to jest zarówno w zakresie odnoszącym się do materialnych, jak i procesowych przepisów prawa, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie.
Przedstawione uwagi wprowadzające, nie mogą pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwłaszcza, gdy wynikające z nich konsekwencje skonfrontować z treścią uzasadniania kontrolowanego wyroku Sądu I instancji.
Przywoływanie w tym uzasadnieniu in extenso przepisu art. 1 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. (s. 3 – 5), odwoływanie się w nim do art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a. (s. 5) oraz poglądów doktryny i judykatury odnośnie do rozumienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (s. 5 – 6), a ponadto przywoływanie treści (kolejno) przepisów art. 8 ust. 4 pkt. 3, art. 8 ust. 9, art. 9 ust. 3 pkt 3, pkt 5 i pkt 6 oraz art. 2 pkt 11 i pkt 12 ustawy o wyścigach konnych oraz odwołanie się do jej art. 21 ust. 2, ust. 7 i ust. 7a, (s. 6 – 7) – abstrahując już nawet od oceny odnośnie do braku potrzeby przywoływania wymienionej regulacji w takim zakresie i w takiej skali, albowiem zważywszy na istotę spornego zagadnienia niczemu to nie służyło i za wystarczające w tej mierze z oczywistych wręcz względów, należałoby uznać ograniczenie się do analizy pkt 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. w relacji do zaskarżonego aktu oraz jego przedmiotu – nie może być uznane za wystarczające, a co a tym idzie, przekonywujące dla formułowania wniosków odnośnie do zaktualizowania się przesłanek odrzucenia skargi strony na wymienioną uchwałę (s. 7) oraz rekapitulowania ich w sposób – co nie mniej istotne z punktu widzenia oceny odnośnie do zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego – polegający na ponownym odwołaniu się do przepisów art. 3 § 2 pkt 1 – 3 oraz pkt 4a – 7 p.p.s.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz ponownym przywołaniu cech charakteryzujących akty lub czynności o których nowa w pkt 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. (zob. s. 8, w tym zwłaszcza w relacji do s. 4 – 6).
Tego rodzaju podejście do spornej w sprawie kwestii oraz zabieg mający służyć jej rozstrzygnięciu nie może być oceniony inaczej, jak tylko krytycznie, albowiem ze stanowiska prezentowanego w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienie nie wynika, jakie argumenty miałyby przekonywać o tym, że wobec przyjmowanego rozumienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz konstytutywnych cech charakteryzujących akty lub czynności, o których mowa w tym przepisie prawa, zaskarżona uchwała miałaby być ich pozbawiona, w konsekwencji czego miałaby nie podlegać kognicji sądu administracyjnego
Zwłaszcza, gdy w relacji do przedmiotu skargi – a tym samym przedmiotu zaskarżonego nią działania – jednocześnie podkreślić, że w zakresie odnoszącym się do przedstawienia stanu sprawy i istotnych w niej faktów o prawnie relewantnym znaczeniu, strona skarżąca nie bez usprawiedliwionych podstaw zarzuca Sądowi I instancji nieuzasadnione utożsamianie uzyskania licencji na pełnienie funkcji sędziego wyścigowego (członka komisji technicznej i komisji odwoławczej), czy licencji na pełnienie funkcji sędziego wyścigowego – odpowiednio art. 21e ust. 1 pkt 6 oraz art. 21e ust. 2 ustawy o wyścigach konnych – z powołaniem do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego.
O trafności stanowiska strony skarżącej – a nie pozostaje ono bez wpływu na ocenę odnośnie do zasadności zarzutów z pkt 1. ppkt 1.1. – 1.4. petitum skargi kasacyjnej – w pełni zasadnie należałoby bowiem wnioskować na podstawie art. 21e ust. 1 i ust. 2 w związku z ust. 7 ustawy o wyścigach konnych – na gruncie którego jest przecież mowa, nie dość, że o udzieleniu licencji na pełnienie funkcji sędziego wyścigowego w zakresie odnoszącym się odrębnie do poszczególnych spośród funkcji wymienionych w pkt od 1 do 6 ust. 1, to również o udzieleniu licencji na pełnienie funkcji sędziego wyścigowego w danym roku kalendarzowym (ust. 2), co uwzględniając systematykę wewnętrzną art. 21e przywołanej ustawy prowadzi do wniosku, że w postępowaniach w sprawach dotyczących udzielenie lub odmowy udzielenia licencji prowadzonych przed Prezesem Polskiego Klubu Wyścigów Konnych (art. 9 ust. 3 pkt 3 ustawy) ma zastosowanie tryb, o którym mowa w ust. 7a art. 21e – oraz relacji tego przepisu prawa do art. 8 ust. 4 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 3 pkt 5 – 6 wymienionej ustawy, w którym jest z kolei mowa nie o przyznaniu uprawnień lub o udzieleniu licencji, lecz o wniosku (Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych) o powołanie i odwołanie sędziów wyścigowych oraz o powołaniu i odwołaniu (przez Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych) członków komisji technicznych i sędziów technicznych dla poszczególnych torów wyścigowych oraz członków komicji odwoławczej (a więc sędziów wyścigowych, o których mowa w art. 2 pkt 10 – 12), które to powołania (i odwołania) następują – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – w funkcjonalnym związku z wnioskiem (wnioskami), o którym (których) stanowi art. 8 ust. 4 pkt 3.
Wnioski, które aż nadto jasno i wyraźnie zdają się rysować na tle zestawienia przywołanych przepisów prawa – zwłaszcza, gdy podkreślić w tej mierze znaczenie konsekwencji wynikających z treści oraz szczegółowego sposobu i formy realizacji kompetencji wyznaczonych tymi przepisami prawa w relacji do treści przyznawanych w ich wykonywaniu uprawnień (wymienione powyżej licencje, a powołanie w skład wymienionych komisji oraz na funkcję sędziów technicznych) – nakazują podważyć zasadność stanowiska prezentowane w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia.
Zwłaszcza, że nie wyjaśnia ono również w sposób adekwatny do celu oraz funkcji uzasadnienia, jakie powody, racje i argumenty miałyby przekonywać o braku kognicji sądu administracyjnego w sprawie zainicjowanej skargą strony na przywołaną powyżej uchwałę Rady Polskiego Kluby Wyścigów Konnych. Ograniczenie się bowiem – jak wynika to z przedstawionego powyżej podejścia Sądu I instancji do "rozstrzygnięcia" istoty spornej w sprawie kwestii – do przytoczenia przepisu prawa z powołaniem się na jego literalne brzmienie, podobnie, jak i ogólnikowe odwoływanie się poglądów doktryny, jeżeli w relacji do przedmiotu rozpatrywanej sprawy nie towarzyszy temu wyjaśnienie ich przydatności dla przyjmowanego przez sąd administracyjny podejścia do rozumienia oraz zastosowania konkretnych przepisów prawa mających stanowić wzorce kontroli zaskarżonego działania administracji publicznej, nie dość, że nie może być za wystarczające, to również niczemu nie służy.
Jakkolwiek Sąd I instancji odwoływał się w uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia do przyjmowanego w doktrynie oraz orzecznictwie rozumienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w tym kontekście do konstytutywnych cech aktów lub czynności o których mowa w tym przepisie prawa, co siłą rzeczy powoduje, że nie ma podstaw, aby zarzucić temu Sądowi błędne podejście do rozumienia przywołanej regulacji prawnej, to jednak wobec braku jakiegokolwiek odniesienia wymienionych cech do zaskarżonego aktu – co z punktu widzenia istoty sporu prawnego w sprawie było konieczne – a to one właśnie w relacji do rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie ustawy o wyścigach konnych powinny były stanowić miarodajne kryteria oceny odnośnie do jego charakteru, za uzasadniony trzeba uznać zarzuty naruszenia przywołanego przepisu prawa przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie zarzuty z pkt 2. ppkt 2.1. – 2.2. petitum skargi kasacyjnej.
W korespondencji do argumentów, w świetle których należało podważyć podejście Sądu I instancji do rozumienia przywołanych powyżej przepisów ustawy o wyścigach konnych – którego wadliwość z pewnością determinowała sposób podejścia tego Sądu do kwestii stosowania, dla potrzeb oceny charakteru zaskarżonego działania, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. s. 7 kontrolowanego postanowienia) – przypomnienia wymaga, że z wymienionego przepisu prawa konstytuującego elementy pojęcia aktu lub czynności, o których w nim mowa wynika, jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie (por. np. J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 oraz z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06), że akty i czynności te: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i działań negatywnych wyrażających się w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności (por. również B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 18 – 19, a także np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999, z. 2, poz. 25. Wobec tego również, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są podejmowane – co należy podkreślić – poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, to odpowiadają one formule nie tyle stosowania prawa, ile jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351; Z. Kmieciak, Efektywność sądowej kontroli administracji publicznej, "Państwo i Prawo" 2010, z. 11, s. 29).
Uwzględniając konsekwencje wynikające z przedstawionego rozumienia pojęcia "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa", za uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie – któremu Sąd I instancji nie uczył zadość – odnośnie do oceny charakteru zaskarżonej uchwały Rady Polskiego Kluby Wyścigów Konnych z punktu widzenia znaczenia konsekwencji wynikających – czy też mogących wynikać – z przepisów art. 3 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 4, art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wyścigach konnych, w świetle których Rada Polskiego Kluby Wyścigów Konnych jest organem Polskiego Kluby Wyścigów Konnych, który jest państwową osobą prawną i w zakresie powierzonych mu zadań działa na podstawie ustawy oraz na podstawie statutu nadanego przez ministra właściwego do spraw rolnictwa, jako organ nadzoru (por. w tej mierze również postanowienie NSA z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 994/19).
Tym samym – co nie mniej istotne – ocena charakteru wymienionej uchwały nie może abstrahować od przepisów odnoszących się do kompetencji przyznanych Radzie oraz od treści tychże kompetencji. Skoro zgodnie z przywołanym powyżej art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy o wyścigach konnych należy do nich – co trzeba podkreślić – kompetencja polegająca na wnioskowaniu o powołanie i odwołanie sędziów wyścigowych, to za nie mniej uzasadniony należałoby uznać wniosek, że w ten właśnie sposób Rada współuczestniczy – i to w aktywny sposób, albowiem inicjatywa należy do niej, skoro chodzi o "wnioskowanie o powołanie i odwołanie" – w realizowaniu tych ustawowych zadań Polskiego Kluby Wyścigów Konnych o publicznoprawnym charakterze, o których jest mowa w art. 5 ust 2 pkt 7 – 8 przywołanej ustawy, a których wykonywanie ustawodawca powierzył Prezesowi Polskiego Klubu Wyścigów Konnych, albowiem to ten organ powołuje i odwołuje członków komisji technicznych i sędziów technicznych dla poszczególnych torów wyścigowych oraz członków komicji odwoławczej (art. 9 pkt 5 – 6 ustawy), a powołania (i odwołania) te – jak podniesiono już powyżej i co w korespondencji do wniosków formułowanych na tle art. 5 ust 2 pkt 7 i pkt 8 przywołanej ustawy trzeba ponownie podkreślić – następują w funkcjonalnym związku z wnioskami, o którym jest mowa w art. 8 ust. 4 pkt 3 tej ustawy.
Co więcej, w związku z tym, że chodzi o inicjowanie przez Radę, w trybie wnioskowym, powoływania (i odwoływania) sędziów wyścigowych, a więc sędziów, o których mowa w art. 2 pkt 9 ustawy o wyścigach konnych, to za nie mniej uzasadnioną należałoby uznać i tę konstatację, że skoro wnioski te mają dotyczyć sędziów wyścigowych, którzy już uzyskali licencję Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych (art. 2 pkt 9 w związku z art. 21e ust. 1 i ust. 2), to wobec legitymowania się stosownymi wymogami określonymi ustawą, sędziowie ci mogą ubiegać się o pełnienie funkcji sędziego technicznego (art. 2 pkt 10) lub o członkostwo w zespołach, o których mowa w art. 2 pkt 11 i pkt 2, a mianowicie w komisji technicznej lub komisji odwoławczej, a więc innymi słowy, mogą realizować przysługujące im i wynikające z przywołanych przepisów prawa uprawnienie do ubiegania się o sprawowanie wskazanych funkcji, a w konsekwencji powołania do pełnienia tychże funkcji, to jest sędziego technicznego lub w wymienionych komisjach, wykonywać wynikające z nich obowiązki, których wykonywanie w zakresie określonym ustawą o wyścigach konnych podlega kognicji sądów powszechnych (zob. w tej mierze art. 25 – 26 w związku z art. 27 ust. 1 przywołanej ustawy).
To zaś – jak wynika z powyższego – uzależnione jest od złożenia przez Radę Polskiego Klubu Wyścigów Konnych stosownego wniosku, którego przedmiot – co w rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba podkreślić – dotyczy wynikających z ustawy uprawnień do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy o wyścigach konnych.
W związku z tym więc, że Sąd I instancji nie ocenił charakteru zaskarżonej uchwały z omówionych powyżej pozycji, które – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – w relacji do cech konstytuujących akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., umożliwiają przeprowadzenie takiej oceny i odpowiadają wiążącym się z tym potrzebom, to będzie zobowiązany uczynić to ponownie.
Co więcej, jeżeli – jak wynika z powyższego – to do Rady Polskiego Klubu Wyścigów Konnych należy kompetencja, o której stanowi art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy o wyścigach konnych – a mianowicie wnioskowanie o powołanie sędziów wyścigowych – wraz z wykonaniem której otwiera się dopiero pole realizacji kompetencji, o których stanowi z kolei art. 9 ust. 3 pkt 5 – 6 tej ustawy, a których przedmiotem są wynikające z przepisów prawa uprawnienia do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego, to ocena charakteru zaskarżonej uchwały nie może pomijać i tego właśnie aspektu sprawy zwłaszcza w sytuacji, gdyby miała prowadzić do wniosku, że uchwała ta jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tej mierze, przeprowadzana ocena nie mogłaby pomijać potrzeby odniesienia się do braku wystąpienia przez Radę ze wskazanym wnioskiem w sytuacji istnienia zgłoszenia o powołanie do pełnienia funkcji sędziego wyścigowego stanowiącego przedmiot rozpoznania Rady – a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie (chodzi bowiem o zgłoszenie z dnia 10 stycznia 2021 r. – zob. s. 2 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia) – a co za tym idzie rozważenia potrzeby oceny znaczenia konsekwencji tego stanu rzeczy również z pozycji art. 3 pkt 2 pkt 8 p.p.s.s., jeżeli miałoby się okazać, że także tego aspektu miałaby dotyczyć wniesiona skarga.
Z wszystkich przedstawionych powodów zaskarżone postanowienie należało uznać za niezgodne z prawem, co skutkowało jego uchyleniem.
Ponownie orzekając w sprawie i uwzględniając konsekwencje wynikające z przedstawionych argumentów, Sąd I instancji będzie więc zobowiązany do ponownej oceny charakteru uchwały Rady Polskiego Kluby Wyścigów Konnych w przedmiocie (ponownego) rozpoznania wniosku o powołanie na sędziego wyścigowego na sezon 2021 r., której rezultat będzie stanowił podstawę formułowania stosownych wniosków odnośnie do dopuszczalności skargi i tym samym możliwości jej rozpoznania albo braku jej dopuszczalności, co w każdym z tych przypadków powinno zostać uzasadnione w sposób, w jaki wymaga tego art. 141 § 4 p.p.s.a.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.
W odpowiedzi natomiast do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania trzeba stwierdzić, że nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).