II GSK 756/22

II GSK 756/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Gabriela Jyż /przewodniczący/
Małgorzata Kowalska /sprawozdawca/
Marcin Kamiński
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Sygn. powiązane
IV SA/Po 825/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-12-09
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Małgorzata Kowalska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 825/21 w sprawie ze skargi X. P. Sp. z o.o. Sp. k. w P. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2021 r. nr DN-HK.906.8.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do ograniczenia działalności przez przedsiębiorców 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu na rzecz X. P. S. P. Sp.k. w P. 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 825/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi X. sp. z o.o.
sp. k. z siedzibą w P. na decyzję Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z 20 lipca 2021 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia dyskotek uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z 30 kwietnia 2021 r. i umorzył postępowanie administracyjne w całości oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
30 stycznia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu przeprowadził kontrolę sanitarną w klubie "[...]" prowadzonym przez X. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. W toku kontroli stwierdzono m.in., że w lokalu podczas kontroli przebywało ok. 180 osób na łącznej powierzchni użytkowej klubu – 2000 m². Podczas kontroli nie odbywała się impreza taneczna, gdyż parkiet uprzednio przeznaczony do tańca został zastawiony stolikami. Lokal został oznaczony w sposób trwały informacjami o zakazie tańczenia. Klienci siedzieli przy stolikach i posiadali zabezpieczone maseczkami usta i nos.
Decyzją z 30 kwietnia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu wymierzył spółce karę pieniężną w kwocie 10.000 zł. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż podczas kontroli klubu "[...]" stwierdzono prowadzenie działalności gospodarczej. Stan faktyczny w lokalu w dniu kontroli oraz wpisy na stronie internetowej [...] z informacją "Otwieramy 30/01 20:00"
i "[...] klub taneczny i nocny" świadczą o nieprzestrzeganiu przez stronę przepisów § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512. ze zm.) – dalej "rozporządzenie z 19 marca 2021 r.", którym na dzień wydania decyzji utrzymano obowiązujący w dniu kontroli zakaz działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnianiu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych.
Decyzją z 20 lipca 2021 r. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że w art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, dalej jako: "u.z.o.z.") znajduje się upoważnienie do określenia w drodze rozporządzenia ograniczeń dotyczących sposobu prowadzenia przez przedsiębiorców ich działalności. Zatem wskazany w protokole kontroli, a także w decyzji, § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. - ma swoje umocowanie w ustawie. Podkreślono, że organ administracji publicznej nie ma kompetencji do badania zgodności z Konstytucją RP przepisów rozporządzenia.
Zaskarżonym obecnie wyrokiem z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 825/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego
w Poznaniu z 30 kwietnia 2021 r. i umorzył postępowanie administracyjne w całości.
Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie pozostaje bezsporne, że skarżąca nie zorganizowała dyskoteki, ani nie udostępniła nikomu miejsca do tańczenia. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wprost wskazano, że "sam fakt otwarcia klubu" w świetle obowiązujących przepisów stanowi naruszenie § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. (§ 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 dalej "rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r.").
Odwołując się do art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sąd wskazał na swoje kompetencje do badania zgodności z Konstytucją i ustawami aktów podustawowych. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji.
Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie, nie sposób nie zauważyć, że zakaz prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu: dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych został ustanowiony aktem rangi podstawowej - § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. (§ 10 ust. 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r.). Przepis § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. (§ 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r.) został wprowadzony na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.o.z. Obydwa przepisy zostały dodane do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w marcu 2020 r. Stosownie zaś do art. 46b pkt 2 u.z.o.z., Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).
Rozporządzenie z 19 marca 2021 r. oraz rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2020 r. oparto na regulacji art. 46a u.z.o.z, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze
i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Z kolei upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 u.z.o.z zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 u.z.o.z wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalały zatem ograniczyć prowadzenie określonych zakresów działalności gospodarczej (art. 46b pkt 2) oraz ograniczyć funkcjonowanie określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3). Nie pozwalały one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej powołanym § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. (§ 10 ust. 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r.), a polegającej w istocie na zakazaniu prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej. W ocenie sądu skoro - z literalnie wyrażonej woli samego ustawodawcy - organ wykonawczy może ustanowić jedynie ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art.46b pkt 2 ustawy zapobiegawczej) czy też ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3). - to a contrario nie posiada kompetencji do ustanawiania zakazów w tym zakresie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). W ocenie WSA zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych wprowadzony na mocy § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. (§ 10 ust. 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r.) został wprowadzony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia, a zatem z naruszeniem art. 92 Konstytucji, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Skoro, w § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. (§ 10 ust. 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r.) bez upoważnienia ustawowego ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców określonych rodzajów działalności, to naruszenie tych przepisów nie mogło pociągać za sobą sankcji.
W skardze kasacyjnej Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy i oddalenie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust 4 w zw. art. 46b pkt 1 i 2 u.z.o.z. w zw. z § 9 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. - przez jego niezastawanie - poprzez uznanie niekonstytucyjności wskazanego przepisu, w sytuacji gdy wydana regulacja spełnia wszelkie normy konstytucyjne i stanowić winna o rozstrzygnięciu o treści nadanej mu przez organ;
2. art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 ust. 4 w zw. z art. 46b pkt 1 i 2 u.z.o.z. w zw. z § 9 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. - przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż działalność prowadzona przez X. sp. z o.o. sp. k. nie mieściła się w zakresie działalności objętej zakazem wydanym na podstawie w/w przepisów;
3. art. 22, art.31 ust. 3, art 178 i art. 233 Konstytucji - poprzez jego niewłaściwą wykładnię - niesłuszne przyjęcie, iż przepisy stanowiące podstawę wymierzenia kary są niezgodne z konstytucją i jako takie nie obowiązują;
4. art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 92 Konstytucji w zw. z art. 46b pkt 1 i 2 u.z.o.z. w zw. z § 9 rozporządzenia z 19 marca 2021 r.- poprzez uznanie, iż w/w regulacja zawarta w rozporządzeniu nie spełnia norm konstytucyjnych i została wydana z naruszeniem delegacji wskazanej w ustawie, w sytuacji gdy rozporządzenie zostało wydane z zachowaniem wszelkich standardów, od których uzależniona jest jego ważność.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka X. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Istotę sporu określa zarzut ujęty w ostatnim punkcie petitum skargi kasacyjnej. Odnosi się on bowiem do stanowiska sądu I instancji, który uznał, że wobec tego, iż kara pieniężna nałożona na skarżącą związana jest z naruszeniem obowiązku określonego w § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca
2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (analogiczny obowiązek określono w § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. obowiązującego w dacie kontroli w lokalu spółki), konieczna jest ocena legalności konstrukcji prawnej określającej powstanie tego obowiązku. Kwestia ta dotyczyła więc dopuszczalności nakładania sankcji administracyjnych w oparciu o akt podustawowy wydany na podstawie delegacji ustawowej.
O niezasadności skargi kasacyjnej organu przesadziły dwa zasadnicze powody. Po pierwsze wprowadzenie spornego zakazu nie miało prawnie uzasadnionej podstawy bowiem wytyczne treściowe art. 46b i art. 46a u.z.o.z., nie dotyczyły możliwości wprowadzenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. jak trafnie przyjął WSA został wydany z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wobec przekroczenia zakresu udzielonego ustawą upoważnienia do wydania rozporządzeń wykonawczych.
Po drugie o niezasadności skargi kasacyjnej organu przesądza fakt, że ustanowiony § 9 ust. 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. zakaz ingerował w konstytucyjną wolność działalności gospodarczej wkraczając przez to w materię ustawową, to jest w materię zastrzeżoną do regulacji tylko i wyłącznie w drodze ustawy, a zatem został wydany z naruszeniem art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Na wstępie podkreślić należy, że podobny problem prawny był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z: 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1382/21, 9 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2385/21, 26 lipca 2022 r. sygn. akt II GSK 485/22, 18 grudnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1259/21 (wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Sąd w składzie orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne zasadnicze motywy wyrażone w uzasadnieniach przywołanych orzeczeń, gdyż są ona trafne również w okolicznościach tej sprawy.
Odnośnie pierwszej z podniesionych kwestii przypomnieć należy, że problem związany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia oraz trybem i sposobem podejmowania aktów wykonawczych był już przedmiotem oceny dokonywanej zarówno przez NSA jak i przez Sąd Najwyższy i oczywiście doczekał się także gruntownej analizy w licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego.
W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Zasady legalizmu nie trzeba chyba szerzej tłumaczyć, bowiem wystarczy jedynie podkreślić, iż jej zasadnicze znaczenie sprowadza się do wyeliminowaniu dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (vide: Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016).
Oznacza to, że zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.
W rozpatrywanej sprawie, organy orzekły o nałożeniu kary pieniężnej działając w oparciu o regulacje prawne zawarte w art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 u.z.o.z. oraz § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r.
Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (vide: W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6). Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji RP na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2). Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.
Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z dnia 24 marca 1998 r., K 40/97). Dziedziną taką obok prawa karnego jest sfera praw i wolności obywatela.
W kontekście powyższego podkreślić należy, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 u.z.o.z., można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.
Nie ten jednak przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania obowiązującego w dacie kontroli rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. oraz stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji rozporządzenia z 19 marca 2021 r., lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 - 6 i pkt 8 - 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Z upoważniającego przepisu art. 46a u.z.o.z. wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Przepis art. 46b u.z.o.z. stanowił zaś - podlegał on bowiem nowelizacjom polegającym na zmianie pkt 4, uchyleniu pkt 7, dodaniu pkt 4a i pkt 13 - że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.
Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie z 19 marca 2021 r. (§ 9 ust. 1), w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło, że do dnia 9 kwietnia
2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych.
Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b u.z.o.z. upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o zakres powodowało, że stanowione na jego podstawie, a przywołane powyżej rozporządzenia wykonawcze umożliwiały nakładanie powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, które nie tyle wolność tą ograniczały, co - jak słusznie podniósł sąd I instancji - naruszały jej istotę, a to poprzez w istocie rzeczy wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, czy też innymi jeszcze słowy, nakazu zaprzestania jej prowadzenia. W tym stanie rzeczy należy podzielić stanowisko sądu I instancji, że omawiane rozporządzenie w zakresie § 9 ust. 1 pkt 1 nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie rozszerza jego treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji).
Powyższe rozważania prowadza do wniosku, że zasadnie sąd I instancji korzystając z uprawnień nadanych przez art. 178 ust. 1 Konstytucji RP odmówił zastosowania § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia 19 marca 2021 r., a co za tym idzie za niezasadne uznać należało zarzuty sformułowane w punktach 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej.
Odnośnie zawartego w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzutu błędnej wykładnia art. 22 art. 31 ust. 3 i art. 233 Konstytucji wskazać należy, że w kontrolowanym wyroku sąd I instancji w ogóle nie dokonywał wykładni art. 22 art. 31 ust. 3 i art. 233 Konstytucji bowiem przepisów tych ani nie stosował, ani się do nich nie odwoływał. Zatem nie dokonywał ich egzegezy, w rezultacie której miałby wyrazić pogląd kwestionowany ocenianą skargą kasacyjną dotyczący sprzeczności norm rozporządzenia z 19 marca 2021 r. ze wskazanymi przepisami Konstytucji.
Niemniej jednak jak wskazywał NSA w powoływanych na wstępie wyrokach,
a także w swoich licznych innych orzeczeniach wydanych w sprawach dotyczących spornego w sprawie obowiązku w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji, wolność działalności gospodarczej - stanowiąc składową część gospodarki rynkowej - jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym - tylko i wyłącznie - w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać - a trzeba to podkreślić - istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione - a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne - jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności - a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97) - w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej.
W świetle argumentów już prezentowanych, ponownie trzeba podkreślić, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka
i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) - nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą.
Zwłaszcza, że w tej mierze, jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków.
Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji - a jest to nie mniej istotne - wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia - jeżeli, co trzeba podkreślić, zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki - odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa. Stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). Nie trafnym zatem było odwołanie się w skardze kasacyjnej do art. 233 Konstytucji dotyczącego zasad ograniczania konstytucyjnych praw i wolności jednostki w czasie stanów nadzwyczajnych.
Końcowo wskazać jeszcze należy, że do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł doprowadzić także zarzut z punktu 2 petitum skargi kasacyjnej, bowiem autor środka zaskarżenia w istocie nie zarzuca za jego pomocą naruszenia prawa materialnego przez bledną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie lecz kwestionuje prawidłowość ustaleń przyjętych przez WSA. Okoliczność bowiem czy działalność spółki miesiła się zakresie objętym zakazem z § 9 ust. 1 rozporządzenia z 19 marca 2021 r. stanowi okoliczność faktyczną, którą można kwestionować za pomocą zarzutów naruszenia prawa procesowego, które jednak w skardze nie zostały wywiedzione. Poza tym sąd I instancji nie uchylił decyzji organów obu instancji z uwagi na to, że uznał, że strona nie prowadziła działalności zakazanej przez rozporządzenie z 19 marca 2021 r, lecz dlatego, że nałożony przedmiotowym rozporządzeniem zakaz był niekonstytucyjny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną organu.
O kosztach, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), na które to koszty składało się wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego skarżących w toku postępowania sądowoadministracyjnego w I i II instancji.