II GSK 751/10

II GSK 751/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-06-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krystyna Anna Stec
Małgorzata Rysz /sprawozdawca/
Zofia Borowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 890/09 - Wyrok WSA w Łodzi z 2010-04-08
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 286 poz 2870
par. 8 ust. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 890/09 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; znak [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II SA/Łd 890/09 uwzględnił skargę S. T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2009 r. nr [...] i uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] marca 2009r. nr [...] w przedmiocie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd wskazał, że:
Zaskarżoną decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] marca 2009 r. o wstrzymaniu S. T. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wskazał, że S. T. została przyznana płatność dla gospodarstwa niskotowarowego decyzją tegoż organu z [...] listopada 2005r. S. T. w dniu 17 listopada 2008 roku złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia zadeklarowanego we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Oświadczenie to zawierało informację o zrealizowaniu przez stronę jednego z dwóch zadeklarowanych przedsięwzięć, tj. zakupu maszyn rolniczych. Organ pierwszej instancji wskazał nadto, że S. T. nie złożył oświadczenia, co do drugiego przedsięwzięcia zadeklarowanego we wniosku o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, tj. co do zakupu zwierząt gospodarskich.
Od powyżej wskazanej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. S. T. wniósł odwołanie, w którym wyjaśnił, że zrealizował oba przedsięwzięcia wskazane we wniosku o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, natomiast przez przeoczenie w oświadczeniu o realizacji przedsięwzięcia nie wskazał, że zrealizował zadanie polegające na zakupie zwierząt gospodarskich oraz nie załączył stosownej umowy kupna-sprzedaży z dnia 2 kwietnia 2008 roku.
W wyniku rozpoznania tego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. decyzją wskazaną na wstępie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji zauważył, że termin na realizację przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku o pomoc finansową przez S. T. upłynął w dniu 10 listopada 2008 roku, zatem faktura zakupu maszyn nr 00128/06 z dnia 22 lutego 2006 roku oraz umowa kupna-sprzedaży zwierzęcia gospodarskiego z dnia 2 kwietnia 2008 r. (załączona do odwołania) potwierdzają, że wszystkie przedsięwzięcia zadeklarowane przez odwołującego się zostały zrealizowane przed upływem terminu, o którym mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) – dalej rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Organ odwoławczy ponadto wyjaśnił, że oświadczenie beneficjenta z dnia 17 listopada 2008 roku o zrealizowaniu przez niego przedsięwzięcia, złożone zostało w terminie. Jednakże w oświadczeniu beneficjent wskazał tylko, że zrealizował zakup maszyn, pomijając oświadczenie o zakupie zwierząt gospodarskich. Organ zauważył, że termin do złożenia wskazanego oświadczenia jest terminem procesowym, a więc strona mogła złożyć wniosek o jego przywrócenie w zakresie odnoszącym się do oświadczenia o zakupie zwierząt gospodarskich, czego jednak nie uczyniła.
S. T. złożył skargę na tę ostateczną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł.
Sąd I instancji stwierdził, że bezsporne w sprawie jest to, że S. T. otrzymał płatność dla gospodarstwa niskotowarowego na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] listopada 2005 r. Płatność ta została przyznana w trybie przewidzianym przepisami wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych (...), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.).
Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny:
1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz
2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.
Oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1., a więc po upływie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu (§ 8 ust. 2 omawianego rozporządzenia).
Ujemne skutki niewykonania powyższych obowiązków przewiduje przepis § 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Zgodnie z jego dyspozycją płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2.
W szczególności z brzmienia § 9 ust. 1 rozporządzenia wynika wprost z jakimi okolicznościami wiązać należy wstrzymanie wypłaty świadczeń na czwarty i piąty rok realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Już tylko pobieżna analiza treści tegoż przepisu prowadzi do wniosku, że wstrzymanie wypłaty świadczeń w czwartym i piątym roku realizacji planu nie dotyczy sytuacji niezłożenia oświadczenia, o którym mowa w przepisie § 8 ust. 2 tegoż rozporządzenia, w zakreślonym przez tenże przepis terminie 7 dni.
Wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty z § 9 ust. 1 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. jest rygorem dla producenta rolnego, który nie przestrzega zasad korzystania z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego. Sprowadza się on do pozbawienia producenta rolnego prawa do kontynuowania tej pomocy w czwartym i piątym roku. Przesłanki zastosowania wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty zostały określone w przepisie prawa o charakterze szczególnym, tj. w przepisie § 9 ust. 1 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. i nie mogą być interpretowane ekstensywnie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że siedmiodniowy termin na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego jest terminem procesowym, a wobec tego, że prawodawca nie określił skutków jego naruszenia należy przyjąć, że jest to termin instrukcyjny. W sądowym procesie kontroli legalności działań organów administracji nie można zgodzić się na domniemywanie ujemnych skutków niezachowania przez stronę tegoż terminu.
Dlatego też w sytuacji gdy beneficjent złożył oświadczenie, ale z opóźnieniem, to organ administracji winien przede wszystkim zbadać, czy zobowiązanie w trzecim roku zostało wykonane w terminie, o jakim stanowi § 8 ust.1 pkt 1 rozporządzenia, oraz ustalić czy beneficjent złożył wraz z oświadczeniem dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 tegoż rozporządzenia, a w razie braków w tym zakresie wezwać stronę do ich uzupełnienia i dopiero wówczas rozstrzygnąć bądź o wypłacie kolejnej transzy pomocy, bądź o jej wstrzymaniu.
W ocenie sądu odmienne stanowisko Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. nie odpowiada prawu, bowiem prowadzi ono do wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jedynie z uwagi na niezachowanie przez producenta rolnego terminu, dla którego niezachowania prawodawca nie przewidział jakiegokolwiek skutku prawnego.
W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji Dyrektor [...] Oddziału ARiMR w Ł. zarzucił na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.,:
1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) i w rezultacie przyjęcie, że termin przewidziany w § 8 ust. 2 powołanego rozporządzenia jest terminem instrukcyjnym i brak jest podstaw prawnych dla przypisania jakichkolwiek skutków niezachowania tego terminu;
2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 133, art. 141, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego – w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w oparciu o błędne przyjęcie, iż wobec niedotrzymania terminu przez stronę postępowania, to organ winien badać z urzędu, czy zobowiązanie, które beneficjent winien wykonać, zostało przez niego wykonane w terminie oraz ustalić, czy beneficjent złożył wymagane prawem dokumenty, a w razie braków w tym zakresie wezwać stronę do ich uzupełnienia i dopiero wówczas rozstrzygnąć sprawę merytorycznie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że kwestia charakteru terminu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia nie jest jednoznacznie rozstrzygnięta ani w samym akcie prawnym, ani w orzecznictwie sądów administracyjnych. Niezależnie jednak od rozstrzygnięcia wątpliwości, czy termin ten ma charakter materialnoprawny, czy procesowy, w stanie faktycznym niniejszej sprawy termin ten nie został zachowany, albowiem dopiero w dniu 25 marca 2009 r. skarżący złożył oświadczenie, w którego treści podnosi, że : " (...) przez przeoczenie nie dołączyłem do umowy kupna-sprzedaży zwierzęcia gospodarskiego, które dotyczyło zrealizowania przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Cel zaznaczony w moim planie, tj. zakup maszyn rolniczych i zwierząt gospodarskich spełniłem, na co posiadam stosowne potwierdzenie (...)." Beneficjent dołączył do odwołania umowę kupna zwierzęcia gospodarskiego – byka zawartą 2 kwietnia 2008 r. Skarżący nie złożył ponadto wniosku o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia przewidzianego w § 8 ust. 2.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania organ wskazał, że konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego było błędne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o błędne przyjęcie, że wobec niedotrzymania przez stronę terminu to organ winien badać z urzędu, czy zobowiązanie, które beneficjent winien wykonać, zostało przez niego wykonane w terminie oraz ustalić, czy beneficjent złożył wymagane prawem dokumenty, a w razie braków w tym zakresie wezwać stronę do ich uzupełnienia i dopiero wówczas rozstrzygnąć sprawę merytorycznie.
Mając powyższe na uwadze, Dyrektor Oddziału [...] ARiMR wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jak wynika z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienie odpowiada prawu.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja wstrzymująca skarżącemu w czwartym i piątym roku płatności dla gospodarstwa niskotowarowego wydana na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r.
W myśl powołanego przepisu płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2. Podstawą faktyczną wydania zaskarżonej decyzji było przyjęcie, że skarżący w terminie określonym w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. nie złożył oświadczenia co do zrealizowania drugiego z przedsięwzięć objętych planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Bezspornym przy tym jest, że w terminie określonym w § 8 ust. 2 tegoż rozporządzenia skarżący złożył na urzędowym formularzu oświadczenie, które zawierało informacje o zrealizowaniu jednego z przedsięwzięć objętych planem rozwoju oraz nie zawierało innych informacji, w tym także dotyczących przyczyn ewentualnego niezrealizowania zadeklarowanych przedsięwzięć. Nie budziło też sporów w toczącym się postępowaniu o wstrzymanie przedmiotowych płatności ustalenie, że w terminie określonym w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. skarżący zrealizował wszystkie zadeklarowane przedsięwzięcia.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, że w orzecznictwie nie został rozstrzygnięty spór co do charakteru prawnego terminu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., a w konsekwencji, że Sąd I instancji błędnie określił charakter prawny terminu wskazanego przez prawodawcę na złożenie przedmiotowego oświadczenia, skutkiem czego wadliwie przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż organ winien z urzędu badać czy zobowiązanie objęte planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego zostało wykonane w terminie i wzywać stronę o stosowne dokumenty w tej kwestii.
Otóż rzeczywiście charakter prawny terminu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. nie jest jednolicie oceniany w orzecznictwie sądowym, aczkolwiek w zasadzie przyjmuje się, że 7-dniowy termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku nie jest terminem materialnym lecz procesowym (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 81/10; wyrok NSA z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 318/10; wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 289/10). Prezentowane też są poglądy, iż termin ten charakterem najbardziej jest zbliżony do terminu porządkowego (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 469/10).
Istota problemu w rozpoznawanej sprawie – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie skupia się jednakże na ocenie charakteru prawnego terminu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., lecz na tym jakie działania ma podjąć organ, gdy oświadczenie, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 tegoż rozporządzenia, zostało złożone w powyższym terminie lecz zawiera braki.
Istota powyższego zagadnienia wymaga więc rozstrzygnięcia jaki charakter prawny ma samo oświadczenie o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć.
Przede wszystkim należy przypomnieć, że w myśl § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny m.in. złożył (...) oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.
Z treści ust. 2 § 8 tego rozporządzenia wynika, iż oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1.
Przepis § 8 ust. 3 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. wskazuje przy tym, że do oświadczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dołącza się dokumenty potwierdzające ukończenie realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Natomiast z treści § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia wynika, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2. Jak jednocześnie stanowi ust. 3 § 8 rozporządzenia, w przypadku gdy realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie okoliczności wymienionych w ust. 2, zamiast oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2, producent rolny składa oświadczenie o zaistnieniu tych okoliczności.
Z powyższych uregulowań wynika, że złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego pozostaje w ścisłym związku z realizacją warunku określonego w ust. 1 pkt 1 tegoż przepisu i daje podstawę do podjęcia działań w celu ustalenia, czy wskazane przez prawodawcę warunki zostały spełnione, a tym samym daje podstawę do uruchomienia procedury wypłaty przyznanej płatności (tj. kolejnych jej rat) bądź też w przypadku negatywnej weryfikacji daje podstawę do podjęcia procedury wstrzymania płatności, o której stanowi § 13 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Z treści § 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 tegoż rozporządzenia wynika, że plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego może obejmować do realizacji szereg przedsięwzięć. Jednakże beneficjent tej pomocy składa jedno oświadczenie (na urzędowym formularzu), które powinno zawierać informacje (wyjaśnienia) o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć lub informacji o zaistnieniu okoliczności wymienionych w § 9 ust. 2 tego rozporządzenia. Załącznikami przedmiotowego oświadczenia są natomiast dokumenty określone w § 8 ust. 3 tegoż rozporządzenia. Powyższe unormowania pozwalają na przyjęcie, że oświadczenie, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., jest formą podania w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., do którego mogą mieć odpowiednio zastosowanie regulacje zawarte w art. 64 k.p.a.
Wymaga bowiem podkreślenia, że Kodeks postępowania administracyjnego nadaje pojęciu podania, o którym stanowi art. 63 k.p.a., szerokie znaczenie. Formuła art. 63 § 1 k.p.a. wskazuje, że mieszczą się w nim żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia. Jak podkreśla się w doktrynie "(...) konieczność szerokiego rozumienia terminów "żądanie" i "wyjaśnienie" umożliwia pomieszczenie w nich grup różnorodnych przejawów czynności procesowych i pozaprocesowych podmiotów postępowania administracyjnego". Zwraca się przy tym uwagę, że aprobaty wymaga pogląd, iż "podaniem w rozumieniu kodeksu są wszelkiego rodzaju oświadczenia (woli i wiedzy) stron oraz innych uczestników postępowania, z którymi występują oni wobec organu". (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. Lex 2010, komentarz do art. 63 k.p.a., a także powołana tam literatura, tj. Z. Janowicz "Komentarz.." 1991 r., s. 172–173).
Wymaganie w postaci zawarcia w podaniu żądania (jego treści) czy wyjaśnień wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania w ogóle lub rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji publicznej.
Z regulacji zawartej w art. 64 § 2 k.p.a. wynika, że organ ma obowiązek wezwać stronę do uzupełnienia braków, gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. W doktrynie podkreśla się, że "Sąd na podstawie omawianego przepisu może wzywać stronę do sprecyzowania żądania..." (por. R. Hauser "Podania..." s. 93). Jeżeli pismo strony budzi wątpliwości, organ ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek czuwania, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielać jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1992 r., sygn. akt III SA 949/92).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sytuacji gdy skarżący w terminie określonym w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. złożył na urzędowym formularzu oświadczenie dotyczące zrealizowania zadeklarowanego przedsięwzięcia i z czynności wstępnych organu wynikało, że oświadczenie to nie zawiera pełnych informacji (wyjaśnień) co do zrealizowania przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, to obowiązkiem organu wynikającym z art. 9 k.p.a., art. 63 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. było wezwanie skarżącego do sprecyzowania oświadczenia w tym zakresie oraz do złożenia brakujących dokumentów, o których mowa w § 8 ust. 3 cyt. rozporządzenia.
Takie działania organu były niezbędne w celu dokonania prawidłowej oceny co do tego, czy należy podjąć procedurę wypłaty pozostałych rat przyznanych płatności, czy też wszcząć postępowanie w przedmiocie wstrzymania płatności na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r.
Z tych przyczyn zarzut sformułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej nie mógł skutkować jej uwzględnieniem, bowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Podkreślenia wymaga, że stan sprawy co do okoliczności faktycznych jest bezsporny. Spór dotyczy oceny prawnej wniosków jakie wynikają z tych ustaleń w świetle regulacji zawartych w § 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz w § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Błędny jest bowiem pogląd, że skarżący złożył oświadczenie po upływie terminu określonego w § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia, skoro w tym terminie złożył na urzędowym formularzu, o którym mowa w przywołanym przepisie, oświadczenie. Inną kwestią natomiast jest, czy oświadczenie to zawierało pełne bądź precyzyjne informacje co do faktów związanych z realizacją zadeklarowanych przedsięwzięć. Uchybienie przez organ obowiązkom wynikającym z art. 9, art. 63 § 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. skutkowało wadliwością postępowania w przedmiocie wstrzymania płatności, mającą istotny wpływ na ostateczny wynik tej sprawy. Tym samym Sąd I instancji ostatecznie trafnie uznał, że powyższa wadliwość w działaniach organu skutkowała uchybieniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji.
W konsekwencji za bezskuteczny należało uznać zarzut sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Wadliwe postępowanie organu w związku ze złożonym przez skarżącego na urzędowym formularzu oświadczeniem, nie może wywoływać niekorzystnych skutków w postępowaniu administracyjnym wszczętym w przedmiocie wydania decyzji o wstrzymaniu płatności. W tym bowiem postępowaniu obowiązkiem organu jest badanie, w oparciu o dotychczasowe czynności strony, czy zostały spełnione przesłanki określone w § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. Z przyczyn wyżej wskazanych brak było podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję naruszył wskazane przez kasatora przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego. Dodać należy, że przy formułowaniu zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest nie tylko wskazanie przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji, ale wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało i jaki to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju uzasadnienia nie zawiera zarzut sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. W szczególności w żaden sposób nie wskazano na czym polegało naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 133 p.p.s.a. czy art. 141 p.p.s.a., które to przepisy składają się odpowiednio z trzech bądź czterech jednostek redakcyjnych, a każda z nich reguluje inne kwestie. Nie wyjaśniono także w jaki sposób Sąd I instancji naruszył art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. bądź też art. 106 § 3 p.p.s.a., który odnosi się wyłącznie do pewnych kwestii związanych z postępowaniem dowodowym prowadzonym przez wojewódzki sąd administracyjny. W żaden sposób nie wskazano także na czym polega naruszenie przez Sąd I instancji art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 oraz art. 145 § 1 k.p.a.
Z tych przyczyn zarzut ten należało uznać za bezzasadny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.