II GSK 749/12

II GSK 749/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-04-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Robotowska
Małgorzata Rysz /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Cysek
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Sz 1041/11 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2012-01-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
21 ust. 1a, art. 39 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędziowie Anna Robotowska NSA Tadeusz Cysek Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 1041/11 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zgody na lokalizację obiektu w pasie drogowym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. (sygn. akt II SA/Sz 1041/11) oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie zgody na lokalizację obiektu w pasie drogowym.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] – powołując się na: art. 21 ust. 1a, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej jako: u.d.p.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: k.p.a.), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S., Zastępca Dyrektora do Spraw Infrastruktury Drogowej Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S., po rozpatrzeniu wniosku A. A. odmówił wyrażenia zgody na umieszczenie na słupie oświetlenia ulicznego w pasie drogowym drogi powiatowej Aleja [...] nośnika reklamowego (lokalizacja 305). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Aleja [...] jest na rozpatrywanym odcinku drogą powiatową, posiadającą przekrój dwujezdniowy z pasem dzielącym w środkowej części, w którym przebiega torowisko, w tym miejscu Aleja [...] charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu, a także należy do kluczowych odcinków w układzie komunikacyjnym miasta, ponadto w tym miejscu krzyżują się kierunki ruchu (skrzyżowanie). Organ wskazał na jednoznaczny zamiar ustawodawcy, mający za celu ochronę pasa drogowego, przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych. Zasadą jest zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, które mogą powodować zagrożenia, odnoszące się do bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstępstwa od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku. Ponadto organ podniósł, że umieszczenie nośnika reklamowego na słupie oświetlenia ulicznego usytuowanym w odległości 150 cm od zewnętrznej krawędzi jezdni jest sprzeczne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.
Od powyższej decyzji A. A. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przypomniał, że Aleja [...] w S. w miejscu, w którym wnioskodawca planował umieścić reklamę, jest drogą powiatową o przekroju dwujezdniowym ze środkowym pasem dzielącym, w którym przebiega torowisko. Organ odwoławczy przywołał również poruszany w treści decyzji z dnia [...] maja 2011 r. aspekt umieszczenia reklamy na słupie oświetlenia ulicznego, w obszarze skrzyżowania, zauważając przy tym jaka miałby być odległość reklamy od krawędzi jezdni, a także jaka jest dopuszczalna prędkość pojazdów poruszających się w tym miejscu. Kolegium podkreśliło, że w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., ustawodawca wprowadził generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Umieszczenie w pasie drogowym tych obiektów co do zasady jest więc niedopuszczalne. W art. 39 ust. 3 u.d.p. nie wskazano w jakich szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpienie od tej zasady może nastąpić. Niewątpliwie jednak ocena tych przypadków należy do zarządcy drogi, gdyż to on jest odpowiedzialny zarówno za ochronę drogi, jak i bezpieczeństwo ruchu drogowego, chroniąc życie, zdrowie i mienie uczestników tego ruchu. SKO stwierdziło, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem zarządcy drogi orzekającego w sprawie, jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena. Organ wskazał również, że w toku postępowania strona nie wykazała szczególnych okoliczności uzasadniających udzielenie jej zezwolenia. Tablica reklamowa o stosownych wymiarach umieszczona na słupie oświetlenia ulicznego skierowana jest w szczególności do kierowców i ma na celu zwrócenie ich uwagi. W ocenie Kolegium może więc stwarzać zagrożenie dekoncentracji kierowców, a w konsekwencji powodować zagrożenie w ruchu drogowym. Usytuowanie reklamy na odcinku, na którym uwaga uczestników ruchu drogowego winna być skoncentrowana przede wszystkim na znakach, sygnałach oraz urządzeniach bezpieczeństwa ruchu drogowego, może doprowadzić do zdarzeń drogowych tragicznych w skutkach, gdyż każdy dodatkowy element absorbujący uwagę kierowcy zwiększa ryzyko popełnienia błędu.
Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji rozpatrzył przedmiotową sprawę indywidualnie, ale także uwzględniając charakter obiektu, wnioskowaną lokalizację oraz w kontekście realizacji obowiązków, nałożonych na niego przepisami ustawy o drogach publicznych – w tym obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa i sprawnej obsługi ruchu. Kolegium zaznaczyło, iż wszystkie postępowania zainicjowane w ostatnim czasie przez skarżącego dotyczyły umieszczenia tablic reklamowych na słupach oświetlenia ulicznego przy głównych ulicach miasta – argumentacja dotycząca zachowania zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego musiała być jednakowa. Ponadto Kolegium wskazało, że uprawnieniem zarządcy drogi jest ograniczenie liczby reklam. Zarządca drogi może także zmienić swoją dotychczasową politykę zagospodarowania pasa drogowego i nie musi oceniać pozytywnie możliwości lokalizacji reklamy przez pryzmat usytuowania innych reklam, na podstawie udzielonych wcześniej zezwoleń. W odpowiedzi na zarzut, że podstawą odmowy dla umieszczenia nośnika reklamowego nie może być potencjalna, bliżej nieokreślona potrzeba zamieszczenia znaków drogowych, Kolegium wskazało, że znaki drogowe umieszczane są nie tylko na specjalnie przeznaczonych do tego słupach, ale także właśnie na słupach oświetlenia ulicznego. Udzielając zezwolenia na lokalizację tablic reklamowych na słupach oświetleniowych zarządca drogi pozbawiłby się możliwości zamontowania na nich znaków drogowych oraz przyczyniłby się do nieczytelności organizacji ruchu.
Nie uznano za trafne stwierdzenia skarżącego że podstawą prawną rozstrzygnięcia powinien być art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy u.d.p. Kolegium wyjaśniło, że zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony – co do zasady – obiekt, także pod reklamę, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3) oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 i 2). Decyzje te nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 u.d.p. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Przy rozpatrywaniu sprawy w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej, organ rozważał jedynie, czy zachodzą przesłanki negatywne z art. 39 ust. 1 u.d.p., tj. czy reklama spowoduje niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz czy zagrozi bezpieczeństwu ruchu oraz czy zachodzą przesłanki pozytywne z art. 39 ust. 3, uzasadniające przyjęcie, że istnieje szczególnie uzasadniony przypadek i zezwolenie jednak powinno być udzielone.
Skarżący nie wykazał ani, że nośnik reklamowy, w tym konkretnym miejscu nie pogorszy warunków bezpieczeństwa ruchu, ani z jakich względów jego umieszczenie jest szczególnie pożądane.
A. A. zaskarżył decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. i wniósł o jej uchylenie. Ustanowiony w sprawie pełnomocnik w piśmie z dnia 9 stycznia 2012 r. dodatkowo zarzucił organom m.in. naruszenie art. 10 § 1, 15 i art. 138 k.p.a., oraz powołał się na konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa. Ponadto został zgłoszony wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do pisma.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. oddalił wspomniany powyżej wniosek dowodowy, uznając wnioskowane dowody za zbędne dla wyjaśnienia sprawy, a następnie wyrokiem z tej samej daty oddalił skargę na decyzję SKO. Uznał, że nie była ona zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie naruszała prawa.
Wskazał, że ustaliła się linia orzecznictwa, akcentująca zamiar ustawodawcy (wyrażony w art. 39 ust. 3 u.d.p.) obowiązku dbałości o to, żeby czynności dokonywane w pasie drogowym nie prowadziły do niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, czy też zmniejszenia jej trwałości oraz nie zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 21 u.d.p., to na zarządcy drogi spoczywa obowiązek podejmowania działań mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Zadania te realizowane są w pasie drogowym (art. 4 pkt 1 u.d.p.), którym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są: droga, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
Sąd wskazał że określona w art. 39 ust. 3 u.d.p. możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego, powinna być stosowana w drodze wyjątku, jako odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1, czyli tylko i wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 542/08, opubl. Lex 518212).
Sąd podkreślił, że organy obu instancji prawidłowo kierowały się obowiązkiem zaistnienia przesłanek z art. 39 ust. 3 u.d.p. i prawidłowo dokonały oceny. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego.
Odnosząc się do naruszenia zarzutów przepisów postępowania WSA wskazał że skarżący nie wykazał, iż zaniechanie organu w zakresie art. 10 § 1 k.p.a. spowodowało negatywne skutki dla jego sytuacji procesowej. O ile na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego brak owego zawiadomienia mógłby mieć ewentualnie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to zarzut ten nie odzwierciedlał już potencjalnego naruszenia prawa procesowego na etapie postępowania odwoławczego. Skarżący już z samej treści decyzji organu pierwszej instancji znał ustalenia przyjęte w przedmiotowej sprawie, które wraz z argumentacją nie uległy później zmianie, co wynika w oczywisty sposób z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu, wydanie decyzji zgodnej z prawem w sprawie wniosku o lokalizację reklamy w obszarze skrzyżowania, nie wymagało wiadomości specjalnych, a w szczególności posiłkowania się opinią biegłego, ponieważ rozpatrywanie tego rodzaju wniosku wymaga jedynie prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego w odniesieniu do ustalonego prawidłowo stanu faktycznego.
Sąd uznał, że nienaruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem wbrew zarzutowi skargi w uzasadnieniu decyzji SKO znajdują się zarówno ustalenia faktyczne dokonane przez organ, jak i ich ocena prawna. Ponadto organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
Nie znalazł także potwierdzenia, zawarty w piśmie z dnia 9 stycznia 2011 r., zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), ponieważ powoływane przykłady dotyczyły wniosków o umieszczenie nośnika reklamowego w innych miejscach S., niż w przedmiotowej sprawie. Natomiast zarządca drogi, w przypadku stwierdzenia, że kolejne reklamy w pasie drogowym mogą zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym, ma prawo odmówić wydania zezwolenia.
W odniesieniu zaś do zgłoszonego przez pełnomocnika strony wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, WSA wskazał, że celem postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym nie było ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy organy ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej.
Od tego wyroku A. A. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżył w/w wyrok w całości i wniósł – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w inny składzie innemu sądowi; ewentualnie – na podstawie art. 188 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego, według złożonego spisu kosztów, a w razie braku takowego, według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza:
a) art. 106 § 3 p.p.s.a. – poprzez bezzasadne oddalenie wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego w toku postępowania sądowego w sytuacji, gdy potrzeba zawnioskowania dowodów powstała na etapie rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji zwłaszcza wskutek braku należytego poinformowania skarżącego o przeprowadzonych dowodach i w konsekwencji uniemożliwienie skarżącemu ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego i złożenia wniosków dowodowych,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez powielenie przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenia dopuścił się organ II instancji, poprzez bezpodstawne ustalenie, iż skarżący został zawiadomiony o terminie zaznajomienia się z materiałami postępowania, podczas gdy w aktach brak jest potwierdzenia odbioru przez skarżącego zawiadomienia o terminie tej czynności, a nadto pominięcie przez Sąd I instancji szeregu zarzutów skargi, a także wydanie zaskarżonego orzeczenia bez dostrzeżenia naruszenia zasady dwuinstancyjności, praworządności i pogłębiania zaufania obywateli.
Ponadto zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a zwłaszcza: art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez bezzasadne uznanie, iż ciężar udowodnienia wystąpienia szczególnych okoliczności przemawiających za udzieleniem zgody na lokalizację reklamy w pasie drogowym ciąży na tym, kto o takie zezwolenie się ubiega, w sytuacji, gdy ciężar dowodowy spoczywa także na organie administracji prowadzącym postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji uznający za zgodną z prawem decyzję odmawiającą skarżącemu wyrażenia zgody na umieszczenie reklamy na słupie oświetleniowym znajdującym się w Alei [...] w S., ulica ta charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu i należy do kluczowych odcinków w układzie komunikacyjnym miasta. Wnioskodawca planował umieścić reklamę bezpośrednio przed skrzyżowaniem, przed torowiskiem tramwajowym i w odległości 150 cm od zewnętrznej krawędzi jezdni.
Skarga kasacyjna została oparta o obydwie podstawy wymienione w art. 174 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazujące na uchybienia w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy oraz naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., w konsekwencji zmierzają do wykazania, że rozstrzygniecie jest wadliwe i oparte na niepełnym materiale dowodowym. Ponadto skarżący został bezpodstawnie – jego zdaniem – obciążony obowiązkiem udowodnienia wystąpienia szczególnych okoliczności przemawiających za udzieleniem zgody na lokalizację reklamy w pasie drogowym, tymczasem ciężar dowodu spoczywa także na organie administracji.
Taka konstrukcja skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż dopiero ustalenie prawidłowej jego wykładni pozwoli na ocenę na kim spoczywał ciężar dowodu i jaki był niezbędny zakres postępowania dowodowego a w konsekwencji, czy zarzucane skargą kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, jeśli wystąpiły, to czy mogły mieć wpływ na wynik postępowania.
W petitum skargi kasacyjnej skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 39 ust. 3 u.d.p., natomiast w jej uzasadnieniu – naruszenie przepisu art. 39 ust. 1 u.d.p. W obu przypadkach autor skargi kasacyjnej wskazał, że naruszenie to polega na bezzasadnym przerzuceniu ciężaru dowodu na skarżącego. Ustosunkowanie się do tego zarzutu wymaga wskazania, że przepis art. 39 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o drogach publicznych formułuje – jako zasadę – zakaz "dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego". W szczególności, zgodnie ze zdaniem drugim powyższego przepisu, zabrania się "lokalizacji (w pasie drogowym) obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego" (pkt 1).
Zgodnie z art. 39 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o drogach publicznych, "W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej". Zdanie drugie powyższego przepisu odnosi się do infrastruktury telekomunikacyjnej oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją. W odniesieniu do tych obiektów odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego może nastąpić "wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi".
Należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykształciła się linia orzecznicza dotycząca spraw odmowy udzielania zgody na zajęcia pasa drogowego w rejonie skrzyżowań. Analizy tego orzecznictwa dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r. wydanym w sprawie II GSK 994/09. Wskazano w szczególności na wyroki o sygn. akt II GSK 293/09 i II GSK 542/08.
W wyroku o sygn. akt II GSK 542/08 NSA odnotował, że w art. 39 ust. 3 u.d.p. "zaakcentowano ogólną troskę ustawodawcy, by czynności dokonywane w pasie drogowym nie prowadziły do niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń, zmniejszenia jej trwałości oraz aby nie zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego. Tylko w razie przekonania zarządcy drogi o braku takich zagrożeń w konkretnym przypadku możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 39 ust. 3 u.d.p. (...). Zważyć przy tym trzeba, że określenie, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. jest materialnoprawną przesłanką uzyskania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektów i urządzeń".
W powyższym wyroku NSA stwierdził również, że z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika, iż regułą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom związanym z drogą, a mogącym m.in. zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Sąd wskazał, że "Odstępstwo od tego zakazu jest możliwe tylko wówczas, gdy w ocenie zarządcy drogi zajęcie pasa drogowego nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego".
Równie zasadne jest stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA o sygn. akt II GSK 293/09, zgodnie z którym "Zarządca drogi ma prawo, realizując określoną politykę zarządzania pasem drogowym, przyjąć ogólną regułę, że z uwagi na priorytet zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad jakimikolwiek innymi interesami (zarówno interesami gospodarczymi strony, jak i interesami finansowymi miasta) nie będzie wyrażał zgody na umieszczanie reklam w obrębie skrzyżowań, które są zawsze miejscami niebezpiecznymi i wymagającymi szczególnej uwagi ze strony kierowców".
W obu cytowanych wyżej wyrokach NSA uznał, że odmawiając udzielenia zezwolenia na zamieszczenie reklamy w okolicach skrzyżowania zarządca drogi nie ma obowiązku prowadzić w każdej sprawie osobnego postępowania dowodowego, celem wykazania, że zamieszczenie reklamy zagrozi bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie również stoi na takim stanowisku. Innymi słowy, zarządca drogi może przyjąć swoiste "domniemanie", iż zamieszczenie reklamy w odległości mniejszej niż 50 m od skrzyżowania zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Jest to założenie racjonalne, oparte na doświadczeniu życiowym i nie wymaga przeprowadzania wszechstronnych dowodów na jego poparcie. Konsekwentne stosowanie tego założenia w praktyce organów administracji jest przy tym zgodne z zasadą przewidywalności działania administracji publicznej, związaną z nakazem pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 k.p.a.).
W konsekwencji zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 39 ust. 3 oraz 39 ust. 1 u.d.p. są bezzasadne. Brzmienie art. 39 ust. 1 w zw. z ust. 3 wskazuje, na odmienny niż uważa skarżący rozkładu ciężaru dowodu, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji. Skoro bowiem zakaz umieszczania reklam w pasie drogowym jest zasadą (art. 39 ust. 1), a odstąpienie od tego zakazu wyjątkiem (art. 39 ust. 3), to należy uznać, że to wnioskodawca powinien przedstawić argumenty i dowody na to, że zamieszczenie reklam na obszarze sąsiadującym ze skrzyżowaniem nie spowoduje w konkretnych okolicznościach zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto wnioskodawca winien wykazać, że zamieszczenie reklamy jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem".
Przyjęcie takiego stanowiska – inaczej niż twierdzi skarżący kasacyjnie – w żadnym wypadku nie narusza zasady prawdy obiektywnej wyrażonej przez art. 7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie jest nią związany, choć zakres jej zastosowania zdeterminowany jest rozkładem ciężaru dowodu, który wynika z przepisów prawa materialnego stosowanych w analizowanym postępowaniu. Zasada ta realizowana jest więc w nim przede wszystkim przez dokładną analizę i ocenę dowodów przedstawionych przez stronę na poparcie zgłaszanego przez nią żądania. Powinny one znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zarządcy drogi. W tym zakresie organ może także przeprowadzić z urzędu określone dowody, które posłużą weryfikacji materiału przedstawionego przez wnioskodawcę, np. z opinii biegłego. Nie ma jednak co do zasady takiego obowiązku.
W związku z powyższym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych: art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. nie jest
zasadny.
W odniesieniu do wyżej wskazanego rozkładu ciężaru dowodu oraz zakresu koniecznego postępowania dowodowego niezasadny jest również zarzut związany z nieuwzględnieniem przez Sąd pierwszej instancji wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w toku postępowania sądowego. Skarżący wnioskował o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci: odpisu szkicu montażu nośnika reklamowego, odpisu pisma [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz [...] z [...] kwietnia 2011 r., z tych dwóch ostatnich pism wynika, że [...] są zainteresowane formami reklamy proponowanymi przez firmę [...], polegającymi na wynajmie powierzchni reklamowych umieszczonych na słupach oświetleniowych w różnych lokalizacjach miasta.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu wówczas gdy jest to "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości". Jak wcześniej wskazano, to wnioskujący o zezwolenie na umieszczenie reklamy winien wykazać, że zamieszczenie reklamy, w tym konkretnym przypadku w rejonie skrzyżowania nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Sformułowanie "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości", o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. odnosi się do istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś do istotnych wątpliwości związanych z ustaleniami stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2005 r., I FSK 239/05).
Dlatego też prawidłowo Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek dowodowy skarżącego, uznając dowody za zbędne dla wyjaśnienia sprawy.
Niezrozumiały jest zarzut skarżącego, niewymieniony w petitum skargi kasacyjnej lecz w jej uzasadnieniu, jakoby naruszono w jego przypadku konstytucyjną zasadę równości obywateli. Z wywodów skargi kasacyjnej wynika, że naruszenie tej zasady autor upatruje w tym, że w innych "równolegle toczących się postępowaniach" organy wydawały zgodę na umieszczenie nośnika reklamowego tylko na podstawie samego wniosku wraz z wyrysem mapy ewidencyjnej. Tak sformułowany zarzut nie poddaje się weryfikacji, gdyż brak jest jakichkolwiek danych, dotyczących "równolegle toczących się postępowań" pozwalających stwierdzić, czy rzeczywiście miały miejsce takie przypadki i czy dotyczyły analogicznych stanów faktycznych. Dodać też można, że nie jest przedmiotem niniejszego postępowania kompleksowa ocena działalności Prezydenta Miasta S. wykonującego zadania zarządcy drogi w tym mieście w odniesieniu do innych niż skarżący podmiotów wnioskujących o wydanie zezwolenia na zamieszczenie reklam w pasie drogowym.
Nie można również uznać za trafny, zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o terminie zaznajomienia się z aktami postępowania.
Wyrażona w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157), i miało to wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 92/12, Lex 1145818, a także uchwała 7 sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04 dotycząca naruszenia art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej).
Z akt sprawy wynika, że organ II instancji skierował w dniu [...] lipca 2011 r. pismo do skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, brak jest jedynie w aktach dowodu doręczenia stronie tego zawiadomienia.
Zasadne jest stanowisko Sadu I instancji, że nie wykazano, iż naruszenie obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. miało wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.